บรรยง พงษ์พานิช
กำลังนี้ ผู้หลักผู้ใหญ่ ผู้ทรงคุณวุฒิ ผู้มีอำนาจ ในบ้านเมืองนี้กว่าครึ่งค่อน ต่างก็กำลังชุลมุนวุ่นวายอยู่กับการวางแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ที่ด้านหนึ่งก็เป็นความหวังของคนทั้งชาติว่าจะนำความวัฒนาผาสุกรุ่งเรืองมาให้ คำว่า “ปฏิรูป” ที่ตะโกนเพรียกหากันมาหลายปี อาจจะปรากฏเป็นรูปเป็นร่าง เป็นรูปธรรมกับเขาบ้างเสียที หลังจากที่เคยเป็นเสมือนแค่ “นามธรรม” ที่เอาไว้ใช้โค่นล้มฝ่ายตรงข้าม กับเอาไว้สร้างความหวังลมๆ แล้งๆ ให้คนแหงนรอมานาน
ในรัฐธรรมนูญ 2560 ฉบับที่มีมากถึง 279 มาตรา และได้รับความเห็นชอบตามประชามติอย่างล้นหลาม (ซึ่งผมกล้าพนันว่า ไม่ถึง 1% ของผู้ที่เห็นชอบ ได้อ่านร่างครบทุกมาตรา …และผมที่ไม่ได้เห็นชอบ ก็เต็มใจที่จะอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญนี้) มีมาตราสำคัญอยู่สองมาตรา คือ ในหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ มาตรา 65 ที่กำหนดให้จัดให้มียุทธศาสตร์ชาติ และหมวด 16 การปฏิรูปประเทศในมาตรา 259 ที่กำหนดให้มีกฎหมายและแผนขั้นตอนในการปฏิรูปประเทศ ตามที่รัฐธรรมนูญได้กล่าวถึงไว้อย่างยืดยาวพิสดารกว่า 100 บรรทัด ในมาตรา 258 (ผมเดาว่าน่าจะเป็นมาตราที่ยาวที่สุด และท่านก็ได้เริ่มไว้ด้วยคำว่า “อย่างน้อย” เสียอีก)
จากรัฐธรรมนูญสองมาตรานี้ จึงมีการออกกฎหมายมาอีก 2 ฉบับ ในวันที่ 26 กรกฎาคม 2560 นี้ คือ พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ และ พ.ร.บ.แผนและขั้นตอนการดำเนินการปฏิรูปประเทศ ซึ่งผมเห็นว่าทั้งสอง พ.ร.บ. นี้และการดำเนินการตาม พ.ร.บ. ทั้งสองมีความสำคัญอย่างมากต่อการกำหนดชี้ชะตาอนาคตประเทศไทยในระยะยาวนานถึงยี่สิบปี แต่เท่าที่สังเกต ดูเหมือนสังคมจะยังมีความตระหนักไม่มากนัก คงเป็นเพราะ สนช. ท่านมีผลงานมากมายกว่าสองร้อย พ.ร.บ. (ท่านภูมิใจว่าออกกฎหมายได้มากที่สุดในประวัติศาสตร์ ในขณะที่กระแสทั่วโลกเขาพยายามลดกฎหมาย ลดอำนาจรัฐ แต่ยุคนี้ในไทย เรียกว่าหน่วยราชการไหนอยากได้กฎได้อำนาจอะไรก็ได้หมด) ประชาชนเลยแยกแยะไม่ค่อยออกว่าอะไรสำคัญแค่ไหน
ใน พ.ร.บ. ทั้งสองฉบับนั้น มีความเกี่ยวพันเชื่อมโยงกันอย่างมาก ต้องดำเนินการควบคู่กันไป และมีลักษณะที่เร่งด่วนอย่างมาก สรุปได้เลยว่า มีเวลาแค่หนึ่งร้อยยี่สิบวันหรือสี่เดือนเท่านั้น ที่เราจะต้องรวบรวมเอาปัญหา ประเด็น รวมทั้งข้อเสนอทางแก้ ที่กรรมการหลายสิบคณะเคยศึกษารวบรวมมาตลอดนับสิบปี มากลั่นกรองให้ได้แผนที่จะต้องเป็นหลักชี้นำทางที่ทุกภาคส่วนต้องผูกพันปฏิบัติไปอีกยี่สิบปี …(แค่นึกถึงประเด็นนี้ ผมก็ขนลุกซู่ไปทั้งตัวแล้วครับ)
ข้อดีของ พ.ร.บ. ทั้งสอง (ซึ่งเป็นไปตามข้อกำหนดของรัฐธรรมนูญ) ก็คือ “การมีส่วนร่วม” เพราะได้กำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ทั้งในระยะเตรียมการจัดร่าง และเมื่อร่างเสร็จก่อนการประกาศใช้ …ซึ่งด้วยเหตุนี้แหละครับ ที่ผมเลยตั้งใจจะแสดงความคิดเห็นอย่างเต็มที่ตั้งแต่บัดนี้ ตั้งแต่กระบวนการจัดทำ รวมไปถึงหลักการที่ผมเห็นว่าผู้ร่างผู้จัดทำควรจะต้องคำนึงถึงตั้งแต่เริ่มคิดเริ่มร่าง
…ก็อย่างที่บอกแหละครับ ผมคิดว่าการทำแผนยุทธศาสตร์ชาติครั้งนี้เป็นเรื่องที่สำคัญมาก ถ้าท่านทำได้ดีประเทศอาจจะเจริญรุดหน้าได้ดีดั่งหวัง แต่ถ้าทำได้ไม่ดีชาติอาจจะถูกฉุดให้หยุดการพัฒนาได้เลย ประชาชนทั้งประเทศโดยเฉพาะเยาวชนอาจจะต้องเจอกับ Lost Generation คือการพัฒนาต่างๆ หยุดชะงักไปหลายสิบปีได้เลย (ถึงตอนนี้ผมไพล่นึกไปถึงแผนยุทธศาสตร์ “Burmese Way to Socialist” ของจอมพลเนวิน ที่ปฏิวัติพม่าในปี 2505 แล้ววางแผนยุทธศาสตร์ที่ (อ้างว่า) ใช้สังคมนิยม ชาตินิยม และพุทธศาสนาเป็นหลัก แต่จริงๆ แล้วเป็นการจรรโลงระบอบ “ทหารนิยม” ครองอำนาจยาวนาน จนสี่สิบปีให้หลัง จากประเทศมั่งคั่ง พม่ากลายเป็นประเทศที่ยากจนอันดับสองของเอเชีย จากเคยรวยกว่าเรามาเหลือรายได้ต่อคนแค่หนึ่งในหกของไทย …และก็เลยไพล่ไปนึกถึงแผนยุทธศาสตร์ “Bolivarian Mission” ของประธานาธิบดีชาเวซแห่งเวเนซุเอลา ที่ตอนแรกได้รับความชื่นชมจากประชาชนอย่างท้วมท้น แต่อีกไม่ถึงยี่สิบปีให้หลัง ประเทศที่มั่งคั่งทรัพยากรที่สุดก็เละเสียยิ่งกว่าเละอย่างไม่น่าเชื่อ)
หลายคนอาจจะเห็นว่า การมาวิพากษ์วิจารณ์ก่อนที่จะเห็นแผน เห็นรูปร่างหน้าตาของแผน อาจจะเป็น เรื่อง “ตีตนไปก่อนไข้” หรือ “ติเรือทั้งโกลน ติโขนที่ยังไม่ทรงเครื่อง” แต่ผมเกรงว่า ถ้าจะรอให้เห็นแผนมันจะช้าและสายเกินไป เนื่องจากเขากำหนดเวลาให้สั้นมาก และถึงเวลานั้นก็อาจจะเปลี่ยนแปลงอะไรมากไม่ได้ คนร่างคนทำก็คงมีทั้งทิฐิ และอทิฎฐิมานะเต็มไปหมด จนการปรับปรุงแก้ไขคงยากมาก ยิ่งเห็นสภา สนช. ผ่านกฎหมายทุกทีด้วยมติ 180-0 ยิ่งทำให้น่ากลัวใหญ่ (ไม่รู้จะต้องมีสมาชิกกินเงินเดือนไปทำไม มีแค่วิปก็พอ)
ด้วยเหตุนี้ ผมจึงตั้งใจจะใช้สิทธิแสดงความคิดเห็นอย่างเต็มที่ตามรัฐธรรมนูญ ทั้งๆ ที่ผมเองก็ไม่เห็นด้วยกับการรัฐประหารและโรดแมปที่ยาวเกิน ไม่เห็นชอบกับรัฐธรรมนูญ ไม่เห็นด้วยที่เราจะต้องมีกฎหมายสองฉบับนี้ ไม่เห็นด้วยว่าควรมีแผนยุทธศาสตร์ 20 ปีที่บังคับใช้อย่างเข้มงวด
…แต่ในเมื่อยังไงๆ มันก็ต้องมีเพราะมันถูกระบุไว้ในรัฐธรรมนูญที่ได้รับประชามติเห็นชอบ และในเมื่อผมตัดสินใจจะใช้ชีวิตช่วงที่เหลือในประเทศนี้ ผมก็ต้องเคารพและพยายามอย่างเต็มที่ที่จะไม่ทำให้แผนนี้เป็นแผนที่ถ่วงความเจริญหรือทำร้ายประเทศ
…และผมขอเชิญชวนผู้มีความรู้ทั้งหลายออกมาแสดงความเห็นวิพากษ์วิจารณ์กันให้มากๆ นะครับ อย่าเพิกเฉย เพราะถึงจะไม่ชอบระบอบ ไม่ชอบวิธีที่เป็นอยู่ ก็ต้องอดทนทำหน้าที่ไป อย่าเอาแต่รอหวังให้รัฐธรรมนูญถูกแก้ถูกฉีก อย่ายกแผ่นดินให้คนมีอำนาจแต่ฝ่ายเดียว เพราะเราไม่มีแผ่นดินไทยแผ่นที่สองให้เลือกอยู่
เกริ่นมาเสียยืดยาว …วันนี้ผมจะขอเริ่มวิพากษ์วิจารณ์การจัดทำแผนยุทธศาสตร์ชาติในประเด็นที่ตั้งไว้เป็นประเด็นแรก คือประเด็นที่ว่า “มันจะออกมาเป็นคบไฟนำทาง หรือโซ่ตรวนล่ามชาติกันแน่?” ซึ่งก็ขอยืนยันว่าไม่ได้เป็นการตั้งประเด็นเพื่อประชดหรือชี้นำอะไร เพราะทั้งหมดขึ้นอยู่กับแผนที่จะออกมา ถ้าดีมีความยืดหยุ่นพอก็จะเป็นอย่างแรก แต่ถ้าไม่อย่างนั้นมันก็จะเป็นอย่างที่สอง ซึ่งในความเห็นของผม เส้นแบ่งทั้งสองด้านมันเป็นเส้นบางๆ ที่ยากจะมองออกอย่างยิ่ง แถมยังเป็นเส้นที่ไม่อยู่นิ่งเสียอีก เคลื่อนไหวไปเรื่อยๆ อย่างไม่มีทางคาดเดาได้ ตามพลวัตทั้งของโลกของเรา ทั้งเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง (ผมนึกไม่ออกจริงๆ ว่าจะมีอัจฉริยะที่ไหนทำแผนยี่สิบปีนี้ได้ดี)
ในประเด็นแรกที่จะถกนี้ ผมจะขอยกเรื่อง พ.ร.บ.การจัดทำยุทธศาสตร์ชาติมาตั้งข้อสังเกต 4 ข้อ ดังนี้
1. เรื่องระยะเวลา…มาตรา 5 ของ พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ฯ ระบุชัดว่าต้องมีแผนระยะไม่น้อยกว่ายี่สิบปี ตรงนี้คงต้องตีความว่า ณ ขณะใดขณะหนึ่งแผนต้องยี่สิบปีหรือไม่ ซึ่งอาจต้องทำไว้สักยี่สิบห้าปีก็ได้ ไม่งั้นคงต้องเพิ่มแผนกันทุกเดือนถ้ากฎหมายให้ต้องมีอย่างน้อยยี่สิบปีตลอดเวลา …ถามว่า ทำไมต้องยี่สิบปี ทำไมไม่ 5, 10, 15 ปี รัฐธรรมนูญมาตรา 65 ก็ไม่ได้กำหนดเวลา แต่มากำหนดในกฎหมายลูก (ตรงนี้ผมเอามาใส่ไว้เพื่อหวังว่าวันหน้าสามารถแก้กฎหมายลูกให้เหลือแค่สามปีได้โดยไม่ขัดรัฐธรรมนูญนะครับ) นี่ก็คงเป็นเพราะท่านพูดท่านคุยเรื่องยี่สิบปีนี่ไว้ ก็เลยต้องทำยี่สิบปีตามวิสัยทัศน์ท่านผู้นำ (นึกไม่ออกว่าใครจะคาดการณ์ภาวะล่วงหน้าได้นานขนาดนั้น ในเมื่อยี่สิบปีที่แล้วไอ้ iPad ที่ผมใช้พิมพ์บทความนี้มันยังไม่มีเลย)
2. เรื่ององค์ประกอบของคณะกรรมการ…ซึ่งมีอยู่ 35 คน เป็นตามตำแหน่ง 18 คน และผู้ทรงคุณวุฒิ 17 คน ซึ่งในกรรมการตามตำแหน่งนั้นเป็นฝ่ายการเมืองและข้าราชการ 13 คน และเป็นประธาน Trade Associations 5 คน คือ ประธานสภาเกษตรกร สภาหอการค้า สภาอุตสาหกรรม สภาธุรกิจท่องเที่ยว และสมาคมธนาคาร …ตรงนี้ผมคิดว่ามีความคลาดเคลื่อนในความเข้าใจของสังคมไทยเกี่ยวกับบทบาทหน้าที่ของ Trade Associations (TA) ต่างๆ อยู่ไม่น้อย เพราะ TA นั้นเป็นการรวมตัวกันของผู้ที่อยู่ในอุตสาหกรรมเดียวกันเพื่อประโยชน์ของมวลหมู่สมาชิก ซึ่งรวมไปถึงการต้องไปเรียกร้องต่อรองกับรัฐหรือภาคส่วนอื่นๆ (และรวมไปถึงการล็อบบี้ที่ไม่ผิดกฎหมายด้วย) ซึ่งชัดเจนว่าทำไปเพื่อประโยชน์ของสมาชิก ไม่ใช่เพื่อส่วนรวม ถ้าจะบอกว่าการให้เข้ามาก็เพื่อต่อรองถ่วงดุลก็จะเกิดปัญหาว่า แล้ว TA อื่นๆ เช่น สภาธุรกิจตลาดทุน ธุรกิจประกันภัย ฯลฯ ล่ะ ทำไมถึงไม่ได้เข้ามา เพราะบ่อยครั้งผลประโยชน์ของ TA แต่ละแห่งขัดกับแห่งอื่นๆ
…ที่ยกมานี่ไม่ได้จะขอให้เปลี่ยนแปลงใดๆ นะครับ เพียงแต่ขอให้ระวังในเรื่อง “ความขัดแย้งผลประโยชน์” เวลาพิจารณาเรื่องต่างๆ ที่อาจมีประโยชน์ที่เกี่ยวข้อง จะต้องมีการจัดการที่เหมาะสม เพราะการที่ภาคเอกชนเข้าไปร่วมกำหนดนโยบายสำคัญ จะต้องระวังไม่ให้เกิดภาวะ “กุมรัฐ” หรือ “State Capture” ที่ถือว่าร้ายแรงพอๆ กับการผูกขาด (Monopoly)
…ทั้งนี้ ต้องรวมถึงผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากภาคเอกชนด้วยนะครับ
3. เรื่องความยืดหยุ่นในการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง …ใครๆ ก็รู้ว่าแผนยุทธศาสตร์ชาติยี่สิบปีต้องมีการเปลี่ยนแปลง ไม่มีทางที่จะกำหนดแผนที่ดีล่วงหน้าได้นานขนาดนั้น ตาม พ.ร.บ. จะมีแผนอยู่สองระดับ ระดับบนสุดเรียกว่ายุทธศาสตร์ชาติ เป็นแผนหลักใหญ่ กับยังมีแผนแม่บทด้านต่างๆ ที่ยังไม่ได้กำหนดว่าจะแบ่งระดับกันตรงไหนระหว่างแผนใหญ่กับแผนรอง กับจะมีกรรมการอีกกี่คณะกี่ด้าน (อีกทั้งจะมีแผนปฏิรูปอีกอย่างน้อย 11 ด้านตาม พ.ร.บ. อีกฉบับ) แผนทั้งหมดถูกระบุว่าต้องสอดคล้องกัน ซึ่งรวมไปถึงนโยบายรัฐบาล แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม งบประมาณ และแผนอื่นใดก็ต้องยึดยุทธศาสตร์ชาตินี้เป็นหลัก (ผมนึกถึงภาพการสอดคล้องนัวเนียเหมือนสายต่างๆ บนเสาไฟฟ้าเลยครับ 555)
นัยว่า ยุทธศาสตร์ชาตินี้จะเป็นตัวประธานที่ทุกแผนต้องยึดปฏิบัติตาม เช่น สมมติว่าไปกำหนดว่างบประมาณต้องเกินดุลในปี 2565 ก็ต้องทำให้เกินดุลให้ได้ ไม่ว่าจะเกิดเหตุอะไร เกิดวิกฤติอะไร น้ำท่วมหรือแห้งแล้งสาหัสทั้งประเทศก็ต้องให้เกินดุล นอกจากจะแก้แผนเสียก่อน
ทีนี้ การจะแก้แผนได้ก็มีสองระดับ ถ้าเปลี่ยนแผนแม่บทก็ทำได้โดยต้องผ่านทั้งกรรมการและคณะรัฐมนตรี หรือ ครม. (ในกรรมการมี ครม. แค่สองคนจากสามสิบห้า) แต่ถ้าอยากแก้ไขปรับปรุงยุทธศาสตร์ชาติซึ่งเป็นแผนประธาน จะทำได้ก็แต่ตามมาตรา 11 คือทำโดยคณะกรรมการกับรัฐสภาเท่านั้น ครม. ไม่เกี่ยว ซึ่งก็หมายความว่ารัฐบาลแทบไม่มีอำนาจอะไรเลยในการบริหารประเทศในยี่สิบปีข้างหน้า (ต้องร้องไอ้หยา) ทุกอย่างต้องทำตามคณะกรรมการ (แล้วอย่างนี้ไม่ให้เรียกปูลิตบูโรจะให้เรียกอะไรครับ) …แล้วสมมติว่าเกิดปาฏิหารย์แก้แผนได้ทุกแผนก็ต้องไปสางไปแก้ตามให้สอดคล้อง (เหมือนสางสายบนเสาไฟเลยครับ)
ข้อกังวลในเรื่องนี้ก็คือ ถ้ามีความจำเป็นต้องแก้ไขปรับปรุงแผน (ซึ่งต้องมีแน่ๆ) มันจะทำได้ยากมากๆ ต้องใช้เวลาและขั้นตอนมากมาย ซึ่งอาจไม่ทันการ แถมถ้ากรรมการเกิดไม่อยากให้แก้ก็แก้ไม่ได้ หรือกรรมการอยากแก้ รัฐสภาไม่ให้แก้ก็ไม่ได้ ซึ่งนี่ไม่ใช่การคานแล้วครับ แต่เป็นการขัดจนทำอะไรไม่ได้ สุ่มเสี่ยงมากที่จะเกิดภาวะสุญญากาศในการบริหารประเทศ (ซึ่งเราเคยเกิดภาวะนี้หลายครั้งจนต้องเวลคัมรัฐประหารมันทุกครั้ง…เอ๊ะ …หรือนี่เป็นเจตนาแท้จริงของ พ.ร.บ.)
4. ที่น่ากังวลอีกเรื่องก็เป็นเรื่องของ “การติดตาม การตรวจสอบ และการประเมินผล” ที่กำหนดไว้ในหมวด 3 มาตรา 23-27 ซึ่งให้อำนาจกับคณะกรรมการที่จะกล่าวโทษผู้ไม่ปฏิบัติตาม ให้เลือกเลยว่าจะยื่นเรื่องให้สภาผู้แทน หรือวุฒิสภา เพื่อส่งให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) พิจารณา ซึ่งแค่ชี้มูลก็ต้องพ้นตำแหน่ง ซึ่งก็แปลว่า ถ้าคณะกรรมการ วุฒิสภา และ ป.ป.ช. (ซึ่งทั้งหมดถูกแต่งตั้งโดยคนเดียวกัน) เห็นว่าใครต้องพ้นตำแหน่งก็จะปลดได้ …ซึ่งผมไม่เห็นว่าเรื่องของการไม่ทำตาม หรือไม่สอดคล้องกับแผน จะไปเกี่ยวอะไรกับเรื่องคอร์รัปชัน แต่กลับเอาไปให้ ป.ป.ช. ซึ่งอาจไม่ได้มีทักษะใดๆ กับเรื่องยุทธศาสตร์เป็นผู้ชี้มูล
เอาแค่ 4 ข้อที่ผมยกมา ก็คงพอจะเห็นได้ว่า การทำแผนยุทธศาสตร์ชาตินี้เป็นเรื่องสำคัญมาก และเป็นดาบสองคมที่ผู้จัดทำต้องคำนึงถึงคมที่จะบาดตัวให้ดีตั้งแต่เริ่มต้น หาไม่แล้ว แทนที่จะใช้ฟาดฟันอุปสรรคได้ก็กลับจะทำร้ายประเทศให้สาหัสได้เลย แทนที่จะเป็นคบไฟนำทางให้ชาติ อาจกลายเป็นโซ่ตรวนล่ามชาติไปแทน
อย่างที่บอกนะครับ ถึงผมจะไม่ชอบ ไม่คิดว่าเราควรจะมีแผนในลักษณะนี้ แต่ถึงวันนี้ก็คงหลีกเลี่ยงไม่ได้แล้ว ก็ได้แต่หวังว่าผู้ที่เกี่ยวข้องจะได้ระมัดระวัง ลดอัตตา ลดอคติ หรือแม้แต่อุดมคติใดๆ เพราะอนาคตชาติอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อเพราะเรื่องนี้ทีเดียว
วันนี้ขอแค่ประเด็นนี้ก่อน จะมีประเด็นอื่นๆ ในเรื่องนี้ตามมาเรื่อยๆ นะครับ ทั้งหมดนี้ผมถือเป็นความพยายามทำหน้าที่พลเมืองไทยนะครับ
หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก เฟซบุ๊ก Banyong Pongpanich วันที่ 2 กันยายน 2560
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
