ThaiPublica > คอลัมน์ > การบริหารเชิงกลยุทธ์ส่วนท้องถิ่น (Strandortpolitik) หนึ่งในเคล็ดลับความสำเร็จของเยอรมนี

การบริหารเชิงกลยุทธ์ส่วนท้องถิ่น (Strandortpolitik) หนึ่งในเคล็ดลับความสำเร็จของเยอรมนี

13 พฤษภาคม 2017


ปรีดี บุญซื่อ

Christmas Market ที่มาภาพ : https://en.wikipedia.org/wiki/Germany#/media/File:ChristmasMarketJena.jpg

คนทั่วโลกอาจจะเคยได้ยินหรือคุ้นเคยกับงานเทศกาลเบียร์อันมีชื่อเสียงของเมืองมิวนิก ที่เรียกว่า Oktoberfest ซึ่งมีมาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1810 ในแต่ละปีมีคนมาร่วมงานเทศกาลนี้ถึง 6 ล้านคน ความจริง เยอรมนีมีงานเทศกาลท้องถิ่นต่างๆ มากถึง 9,900 เทศกาล ในเดือนธันวาคมของแต่ละปี มีการจัดงานตลาดนัดคริสต์มาส 1,400 แห่งกระจายอยู่ทั่วเยอรมัน งานฉลองเทศกาลต่างๆ จึงเป็นมรดกทางวัฒนธรรมของเยอรมนีอย่างหนึ่ง

งานเทศกาลและตลาดคริสต์มาสสะท้อนความผูกพันทางจิตใจของคนเยอรมันที่มีต่อท้องถิ่นที่เป็นบ้านเกิดของตัวเอง อัตลักษณ์ของคนเยอรมันแต่ละคน ตลอดจนความคิด ค่านิยม และความใฝ่ฝัน ล้วนเชื่อมโยงกับท้องถิ่นที่เป็นบ้านเกิด สหรัฐอเมริกาสร้างขึ้นมาจากคนที่เลือกจะมีชีวิตในโลกใหม่ การแสวงหาโอกาสใหม่ๆ จึงเป็นค่านิยมหลักของคนอเมริกา แต่การรวมเยอรมนีเป็นประเทศเดียวแตกต่างจากสหรัฐฯ ฝรั่งเศส หรืออังกฤษ คือ รัฐต่างๆ ของเยอรมนียังคงรักษาเอกลักษณ์ในเรื่องความเป็นอิสระและอำนาจปกครองตัวเองของแต่ละท้องถิ่น

ในแต่ละปี เยอรมนีมีงานเทศกาลท้องถิ่น 9,900 เทศกาล ที่มาภาพ: youtube

อำนาจอิสระของท้องถิ่น

คนในประเทศต่างๆ ล้วนมีความผูกพันกับท้องถิ่นที่เป็นบ้านเกิด เนื้อหาของเพลงพื้นบ้านหรือสติกเกอร์ติดรถบรรทุกสะท้อนความรู้สึกที่ผูกพันต่อบ้านเกิดเมืองนอนของคนที่ต้องไปทำงานต่างถิ่น แต่ความหมายของคำว่า “ท้องถิ่น” ของเยอรมนีแตกต่างจากประเทศอื่นๆ รัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ให้การรับรองและกำหนดให้มีการกระจายอำนาจเพื่อให้ท้องถิ่นต่างๆ ของเยอรมนีมีอำนาจอิสระในการปกครองตัวเองและการตัดสินใจในเรื่องสำคัญๆ

รัฐต่างๆของเยอรมนี มีอำนาจปกครองตัวเอง และต้องมีแผนกลยุทธ์ส่วนท้องถิ่น เพื่อส่งเสริมการดำเนิงานทางเศรษฐกิจ

หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 กองกำลังสัมพันธมิตรและผู้นำเยอรมันเห็นถึงความเป็นที่จะต้องไม่ให้เกิดการรวมศูนย์อำนาจทางการเมืองและเศรษฐกิจ แบบเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นในสมัยของพวกนาซี เมื่อมีการตั้งสหพันธรัฐเยอรมนีขึ้นในวันที่ 23 พฤษภาคม 1949 หลักพื้นฐานที่สำคัญสุดของเยอรมันยุคใหม่ คือ การกระจายอำนาจการตัดสินใจให้ไปอยู่ที่ระดับรัฐและส่วนท้องถิ่นต่างๆ รัฐธรรมนูญเยอรมันกำหนดให้แต่ละรัฐ (Bundesland) มีอำนาจอิสระในการปกครองตัวเอง ที่รวมถึงอำนาจในการเก็บภาษี เพื่อจะนำมาใช้จ่ายสนับสนุนการบริหารงานของรัฐบาลส่วนท้องถิ่น เพราะฉะนั้น คำว่า Bundesland of Bavaria จึงมีความหมายว่า รัฐอิสระแห่งบาวาเรีย

การบริหารเชิงกลยุทธ์ส่วนท้องถิ่น

รัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐเยอรมนี ไม่เพียงแต่ให้การคุ้มครองอำนาจอิสระและการปกครองตัวเองของรัฐต่างๆ เท่านั้น แต่รัฐธรรมนูญยังกำหนดให้รัฐบาลท้องถิ่นต้องมีนโยบายที่จะส่งเสริมการดำเนินงานทางเศรษฐกิจของท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นระดับรัฐ เมือง หรือท้องถิ่นอื่นๆ ที่ภาษาเยอรมันเรียกว่า Standortpolitik คำว่า Standort หมายถึงท้องถิ่น ส่วนคำว่า Politik หมายถึง นโยบาย เมื่อนำสองคำนี้มารวมกัน กลายเป็นแนวคิดของเยอรมันที่มีความหมายว่า การบริการเชิงกลยุทธ์ส่วนท้องถิ่น

Standortpolitik ไม่ได้เป็นข้อกำหนดทางกฎหมายเท่านั้น แต่ยังเป็นข้อกำหนดทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม ที่รัฐบาลท้องถิ่นต่างๆ ในเยอรมันจะต้องกำหนดกลยุทธ์ที่ส่งเสริมความสามารถในการแข่งขันของท้องถิ่นตัวเอง กฎหมายไม่ได้ให้อำนาจผูกขาดแก่รัฐบาลท้องถิ่นในการวางกลยุทธ์ทางเศรษฐกิจ แต่ภาคเอกชนและสหภาพแรงงานจะเข้ามามีส่วนร่วม เพื่อให้เกิดฉันทานุมัติในการกำหนดเป้าหมายและการดำเนินงานของแผนกลยุทธ์ส่วนท้องถิ่น

ในหนังสือ The Seven Secrets of Germany ผู้เขียนคือ David Audretsch และ Erik Lehmann กล่าวว่า แนวคิด Strandortpolitik คือจุดที่แตกต่างกันระหว่างเยอรมนีกับประเทศอุตสาหกรรมอื่นๆ ในขณะที่ประเทศพัฒนาแล้วอื่นๆ การผลิตด้านอุตสาหกรรมตกต่ำลงไปเรื่อยๆ แต่เยอรมนียังสามารถรักษาการผลิตอุตสาหกรรมไว้ได้ มีการจ้างงานด้านอุตสาหกรรมถึง 20% ของแรงงานทั้งหมด ขณะที่สหรัฐฯ มีสัดส่วนประมาณ 11%

ทุกวันนี้ เมืองเดรสเดน (Dresden) กลายเป็นศูนย์รวมธุรกิจไฮเทคของเยอรมนี เพราะเดรสเดนมีกลยุทธ์เพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมด้านนี้ ทั้งๆ ที่ครั้งหนึ่ง เดรสเดนเคยอยู่ภายใต้การปกครองของระบอบคอมมิวนิสต์มาเป็นเวลาถึง 40 ปี เพราะเป็นส่วนหนึ่งของเยอรมนีตะวันออก เดรสเดนใช้เวลาฟื้นตัวทางเศรษฐกิจราว 20 ปี ขณะที่เขต New England ของสหรัฐฯ ใช้เวลากว่า 50 ปี เพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจ หลังจากการล่มสลายของอุตสาหกรรมสิ่งทอ

แนวคิด Standortpolitik จึงเป็นลักษณะพื้นฐานของเศรษฐกิจเยอรมันหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นเสาหลักที่ผนึกกำลังระหว่างภาครัฐกับประชาสังคมในการบริหารจัดการกับเศรษฐกิจตลาดแบบเยอรมันที่เรียกกันว่า เศรษฐกิจตลาดเชิงสังคม (social market economy) ที่มีทั้งเสรีภาพในทางเลือก การริเริ่มของเอกชน และความรับผิดชอบทางสังคม กลไกรัฐจะเข้ามาแทรกแซงเพื่อให้มีการแข่งขันที่เป็นธรรม รักษาความสมดุลระหว่างการเติบโตของเศรษฐกิจ การจ้างงาน สวัสดิการสังคม และการบริการสาธารณะ ระบบเศรษฐกิจตลาดของเยอรมันจึงแตกต่างจากเศรษฐกิจตลาดแบบสหรัฐฯ หรืออังกฤษ

สำนักงานใหญ่ BMW ที่มิวนิก ตั้งอยู่ติดกับโรงงานผลิตรถยนต์ ที่มาภาพ : http://cdn.bmwblog.com/wp-content/uploads/bmw-hq-munich.jpg

ความได้เปรียบของท้องถิ่น

ทุกวันนี้ ความสำเร็จทางเศรษฐกิจไม่ใช่เรื่องที่เป็นความลับแต่อย่างใด ในประเทศที่พัฒนาแล้ว ความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจเปลี่ยนจากการอาศัยเครื่องยนต์ของการผลิตด้านอุตสาหกรรมมาเป็นเครื่องยนต์ของการผลิตที่ใช้นวัตกรรมและความรู้ ปัจจุบัน เมืองที่เป็นสัญลักษณ์ความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจคือซิลิคอนวัลเลย์ที่ไม่มีโรงงานอุตสาหกรรมอะไรเลย แต่ในศตวรรษที่ 20 นครดีทรอยต์ รัฐมิชิแกน เป็นเมืองที่มั่งคั่งที่สุดในโลก เพราะเป็นศูนย์กลางการผลิตรถยนต์ของสหรัฐฯ สะท้อนจากคำกล่าวที่โด่งดังของนาย Charles Wilson ประธานบริษัท General Motors (GM) ที่กล่าวว่า “อะไรที่ดีต่อบริษัท GM ก็คือสิ่งที่ดีต่ออเมริกา”

คำถามมีอยู่ว่า ทำไมความสำเร็จทางเศรษฐกิจของเยอรมัน ยังคงอาศัยเครื่องยนต์ของการผลิตทางอุตสาหกรรม บริษัทผลิตรถยนต์ BMW คือตัวอย่างที่สะท้อนความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจของเยอรมันได้ดีที่สุด BMW มีโรงงานผลิตรถยนต์ในสหรัฐฯ บราซิล และจีน แต่ 60% ของการผลิตรถยนต์ หรือ 1 ล้านคันต่อปี ยังผลิตจากโรงงาน BMW ในรัฐ Bavaria โรงงานผลิตรถยนต์กับสำนักงานใหญ่ BMW ที่เมืองมิวนิก ตั้งอยู่ติดกัน เพราะปรัชญาของ BMW มีอยู่ว่า ผู้บริหาร นักออกแบบ และวิศวกร จะต้องไม่อยู่ไกลจากโรงงานผลิตรถยนต์

หนังสือ Germany’s Economic Renaissance ของ Jack Ewing อ้างความเห็นของนาย Norbert Reithofer ผู้บริหาร BMW ที่กล่าวว่า “ถ้าคุณไม่สามารถเป็นชาติอุตสาหกรรม คุณก็ไม่สามารถเป็นแหล่งของนวัตกรรม” แนวคิดของ BMW จึงต่างจากบริษัท Apple ที่สำนักงานใหญ่ของ Apple ทำหน้าที่เป็นฝ่ายออกแบบผลิตภัณฑ์เท่านั้น ส่วนการผลิตเป็นสินค้าสำเร็จรูปก็จ้างให้บริษัทในเอเชียเป็นฝ่ายรับช่วงดำเนินการผลิต

คนที่กำหนดนโยบายเศรษฐกิจมักมีความคิดพื้นฐานอย่างหนึ่งว่า การเติบโตทางเศรษฐกิจจะสร้างอานิสงส์ที่เป็นประโยชน์แก่ทุกส่วนของสังคม คลื่นทะเลจะช่วยยกเรือทั้งลำให้สูงขึ้น แต่เศรษฐกิจในยุคโลกาภิวัตน์ทำให้เกิดทั้งคนชนะและคนแพ้ คลื่นทะเลไม่ได้ยกเรือทุกลำให้สูงขึ้น การเติบโตของเศรษฐกิจและการจ้างงานก็ไม่ได้เกิดขึ้นอย่างทัดเทียมกันในทุกภูมิภาคหรือทุกเมือง เมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจกลุ่มยูโร เศรษฐกิจเยอรมันยังสามารถรักษาการเติบโตไว้ได้ แต่ก็ไม่ใช่ว่ารัฐต่างๆ ของเยอรมันจะมีการเติบโตทางเศรษฐกิจเท่าเทียมกัน มีเพียงรัฐ Bavaria และ Baden-Wurttemberg ที่การว่างงานต่ำกว่า 4%

ในแวดวงทางวิชาการ การบริหารเชิงกลยุทธ์ (Strategic Management) เป็นกรอบความคิดที่พัฒนาขึ้นมาเพื่อให้องค์กรธุรกิจมีการบริหารจัดการที่ประสบความสำเร็จอย่างต่อเนื่อง ให้แนวทางว่าองค์กรธุรกิจต่างๆ จะใช้ทรัพยากรไปในทิศทางไหนเพื่อให้ได้ผลประกอบการดีที่สุด แต่แนวคิดการบริหารเชิงกลยุทธ์ไม่ได้ถูกนำมาใช้กับการบริหารจัดการกับพื้นที่ปกครองของท้องถิ่นต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นระดับรัฐ จังหวัด หรือเมือง เป็นต้น

แต่ก็มีแนวคิดสำคัญบางอย่าง ที่ได้รับการยอมรับว่าเป็นปัจจัยทำให้ท้องถิ่นมีการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้น แนวคิดแรกเรียกว่า การพัฒนากลุ่มธุรกิจแบบคลัสเตอร์ (Cluster) ที่เสนอโดย Michael Porter คลัสเตอร์ทางธุรกิจหมายถึงการรวมศูนย์ธุรกิจที่เกี่ยวข้องกันให้มาอยู่ในพื้นที่เดียวกัน พื้นที่ดังกล่าวยังประกอบด้วยผู้ซื้อ ผู้ขาย และหน่วยงานที่อำนวยความสะดวกต่างๆ ปัจจุบัน การสร้างคลัสเตอร์ทางธุรกิจกลายเป็นนโยบายสำคัญของหลายประเทศในการพัฒนาเศรษฐกิจในพื้นที่เฉพาะ

เมื่อเร็วๆนี้ ในการแถลงข่าวร่วมกันระหว่างโดนัลด์ ทรัมป์ กับนางอังเกลา แมร์เคิล ทรัมป์พูดว่า จะนำเอาระบบการฝึกงานของนักเรียนอาชีวะของเยอรมนี มาใช้ในสหรัฐฯ ที่มาภาพ:https://static01.nyt.com/images/2017/03/19/world/19GERMANY/19GERMANY-master768.jpg

แนวคิดที่ 2 เสนอโดย Richard Florida ในหนังสือ The Rise of the Creative Class ที่เชื่อมโยง “กลุ่มคนที่มีความคิดสร้างสรรค์” (Creative Class) กับการเติบโตทางเศรษฐกิจของพื้นที่เฉพาะ คำว่า “กลุ่มคนที่มีความคิดสร้างสรรค์” เป็นชนชั้นใหม่ทางสังคม Richard Florida ใช้การจำแนกตามประเภทของงาน เช่น นักวิทยาศาสตร์ วิศวกร สถาปนิก นักพัฒนาซอฟต์แวร์ นักออกแบบ ศิลปิน หรือนักดนตรี ถือว่าเป็นคนที่มีอาชีพการงานที่สร้างสรรค์ ทุกวันนี้ หลายประเทศใช้นโยบายที่จะดึงดูดคนที่มีอาชีพการสร้างสรรค์ เพราะเห็นว่างานสร้างสรรค์เป็นกุญแจสำคัญของการเติบโตทางเศรษฐกิจ

หนังสือขายดีชื่อ The Geography of Genius ของ Eric Weiner ก็กล่าวถึงภูมิศาสตร์ของสถานที่ต่างๆ ในโลก ที่เป็นแหล่งสร้างสรรค์ของพวกอัจฉริยะ ไม่ว่าจะเป็นนครเอเธนส์ของกรีซโบราณ เมื่อ 2 พันกว่าปีมาแล้ว จนถึงซิลิคอนวัลเลย์ นครเอเธนส์โบราณเป็นแหล่งที่สร้างนวัตกรรมความก้าวหน้าหลายอย่างให้กับมนุษย์เรา เช่น กำเนิดของประชาธิปไตย องค์ความรู้ด้านปรัชญา และวิทยาศาสตร์ รัฐบุรุษที่มีชื่อเสียง และนักปราชญ์อย่างโสเครติส ล้วนเป็นชาวนครเอเธนส์

ส่วนซิลิคอนวัลเลย์กลายเป็นศูนย์กลางนวัตกรรมของยุคสารสนเทศ โดยเริ่มจากปี ค.ศ. 1930 เมื่อ Fred Terman คณบดีคณะวิศวกรรมของมหาวิทยาลัยสแตนฟอร์ด ลงทุนตั้งบริษัท Hewlett-Packard ในระยะแรก การดำเนินงานประสบความล้มเหลว แต่ก็เป็น “การล้มเหลวที่ประสบความสำเร็จ” (successful failure) ที่ต่อมา กลายเป็นวัตนธรรมการสร้างนวัตกรรมของซิลิคอนวัลเลย์

การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจที่รวดเร็วของเยอรมนีหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ถูกเรียกว่า “ความมหัศจรรย์ทางเศรษฐกิจ” ที่ในภาษาเยอรมันเองเรียกว่า Wirtschaftswunder เมื่อแยกแยะความมหัศจรรย์นี้ออกมาแล้ว จะประกอบด้วยความสำเร็จทางเศรษฐกิจของรัฐๆ ต่าง ที่เกิดจากแนวคิด Standortpolitik แนวคิดนี้ทำให้รัฐต่างๆ ของเยอรมนี เช่น Bavaria, Brandenburg, Bremen หรือ Hamburg มีฐานะคล้ายๆ กับประเทศเล็กๆ ในยุโรป อย่างเช่น สวิตเซอร์แลนด์ สวีเดน หรือ เนเธอร์แลนด์ เป็นต้น

เอกสารประกอบ
David B. Audretsch & Erik E. Lehmann. The Seven Secrets of Germany, Oxford University Press, 2016.
Jack Ewing. Germany’s Economic Renaissance, Palgrave Macmillan, 2014.