สงครามหรือสันติภาพในทะเลจีนใต้ บทพิสูจน์ จีนจะก้าวเป็นมหาอำนาจอย่างสันติหรือไม่?

ปรีดี บุญซื่อ

ทะเลจีนใต้ ที่อาจมองได้ว่าเป็นพื้นที่หน้าบ้านของจีนนั้น เปรียบเหมือนกับทั้งฟันเฟืองการค้าโลก และแอ่งกระทะที่กำลังร้อนระอุ เป็นพื้นที่ที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจ นอกจากจะคาดการณ์กันว่าเป็นแหล่งทรัพยากรด้านพลังงานและอาหารทะเลปริมาณมหาศาลแล้ว ยังเป็นเส้นทางเดินเรือที่มีความสำคัญต่อการค้าโลก ปัจจุบัน การขนส่งสินค้าทางทะเล เส้นทางสิงคโปร์กับเอเชียเหนือ มีมูลค่าและปริมาณสูงกว่าการขนส่งทางทะเลเส้นทางรอตเทอร์ดามกับนิวยอร์ก ที่ครั้งหนึ่งเคยเป็นเส้นทางการขนส่งสินค้าอันดับหนึ่งของโลกมาเป็นเวลาเกือบศตวรรษ ทะเลจีนใต้จึงมีฐานะเป็นเส้นทางเดินเรือของภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก และเป็นปัจจัยสำคัญต่ออนาคตการเติบโตทางเศรษฐกิจในภูมิภาคนี้

ดังนั้น เมื่อศาลอนุญาโตตุลาการของสหประชาชาติ ว่าด้วยอนุสัญญากฎหมายทางทะเล มีคำตัดสินเมื่อวันที่ 12 กรกฎาคม ที่ผ่านมาว่า การอ้างกรรมสิทธิ์ของจีนในทะเลจีนใต้จาก “สิทธิทางประวัติศาสตร์” เป็นสิ่งที่ไม่มีพื้นฐานทางกฎหมาย คำตัดสินนี้อาจเป็นพื้นฐานให้กับการเจรจาตกลงเพื่อหาข้อยุติเรื่องข้อพิพาทการอ้างกรรมสิทธิ์พื้นที่ในทะเลจีนใต้ ที่สามารถมีได้ในหลายรูปแบบ รวมทั้งอาจผลักดันให้จีนต้องตัดสินใจเลือกว่า ตัวเองจะก้าวขึ้นมาเป็นประเทศมหาอำนาจแบบไหน มหาอำนาจที่ยึดกฎเกณฑ์กติกาที่เป็นข้อตกลงนานาชาติ หรือจะท้าทายกฎเกณฑ์เหล่านี้ เพื่อแสดงฐานะความเป็นมหาอำนาจของตัวเอง

นายบารัค โอบามา ประธานาธิบดีประเทศสหรัฐอเมริกา(ซ้าย)และนายสีจิ้นผิง ประธานธิบดีประเทศจีนที่มาภาพ : http://www.usnews.com/news/politics/articles/2016-03-29/obama-seeing-china-leader-as-south-china-sea-tensions-rise
นายบารัค โอบามา ประธานาธิบดีประเทศสหรัฐอเมริกา(ซ้าย)และนายสีจิ้นผิง ประธานธิบดีประเทศจีนที่มาภาพ : http://www.usnews.com/news/politics/articles/2016-03-29/obama-seeing-china-leader-as-south-china-sea-tensions-rise

การก้าวขึ้นเป็นมหาอำนาจของจีน

นับจากเปิดประเทศเมื่อปี 1979 เป็นต้นมา จีนใช้เวลาเพียง 35 ปี ก็สามารถก้าวขึ้นมาเป็นประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ จนปัจจุบันมีขนาดเศรษฐกิจใหญ่เป็นอันดับ 2 ของโลก รองจากสหรัฐอเมริกา ในปี 1980 จีนมีขนาดเศรษฐกิจใหญ่อันดับ 7 ของโลก ตามหลังอิตาลี รายได้เฉลี่ยต่อคน 253 เหรียญสหรัฐ ในปี 2014 ขนาดเศรษฐกิจเพิ่ม 30 เท่าตัว รายได้ต่อคน 6,747 เหรียญสหรัฐ ในอนาคต หากการเติบโตทางเศรษฐกิจลดต่ำลง คือเพียงปีละ 5% จีนก็จะยังแซงหน้าสหรัฐฯ กลายเป็นประเทศที่มีเศรษฐกิจใหญ่อันดับ 1 ของโลกในปี 2035 เหตุผลสำคัญคือ จีนมีประชากรมากกว่าสหรัฐฯ 4 เท่า เมื่อบวกกับเทคโนโลยีการผลิตด้านอุตสาหกรรม ย่อมสร้างผลผลิตมีมูลค่าได้มากกว่า เพราะการผลิตทางอุตสาหกรรมทำให้รายได้ประเทศเพิ่มอย่างรวดเร็ว จุดนี้เองที่อธิบายว่า ทำไมประเทศอุตสาหกรรมที่มีประชากรน้อยอย่างเช่นอังกฤษ สามารถมีขนาดเศรษฐกิจใหญ่โตกว่าประเทศเกษตรกรรมที่มีประชากรมากอย่างอินเดีย

แต่ประเทศที่จะมีฐานะเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจได้ ต้องมีอำนาจอิทธิพลอยู่ 3 อย่าง คือ มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่พอที่จะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลก เศรษฐกิจมีพลังแรงพอที่จะเป็นปัจจัยขับเคลื่อนการเติบโตเศรษฐกิจโลก และต้องเป็นประเทศที่มีระบบเศรษฐกิจเปิดกว้างในเรื่องการค้าการลงทุน จึงจะสามารถมีอิทธิพลและสร้างผลกระทบต่อเศรษฐกิจประเทศอื่นๆ เศรษฐกิจจีนในปัจจุบันมีคุณสมบัติครบทั้ง 3 ประการที่ว่านี้

เมื่อเปรียบเทียบกับสหรัฐฯ และสหภาพยุโรป เศรษฐกิจจีนส่งผลกระทบต่ออนาคตการขยายตัวของเศรษฐกิจโลกได้มากกว่า ทั้งนี้เพราะว่าเศรษฐกิจจีนเข้าไปเกี่ยวพันและเชื่อมโยงกับเศรษฐกิจประเทศต่างๆ อย่างกว้างขวาง แม้แต่ในแอฟริกา มีข่าวว่าจีนไปกว้านซื้อที่ดินและส่งชาวนาจีนนับล้านคนเข้าไปตั้งรกรากในประเทศต่างๆ เช่น คองโก ซิมบับเว หรือแทนซาเนีย ธนาคารรัฐต่างๆ ของจีนกลายเป็นคู่แข่งธนาคารโลก ในการปล่อยกู้การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ในแอฟริกา แต่จีนก็ทำตัวเหมือนรัฐพัฒนา (Developmental State) แบบญี่ปุ่นในอดีต คือ การช่วยเหลือทางการเงิน โดยมีเงื่อนไขผูกติดกับการส่งออก การส่งคนไปทำงาน และช่วยสร้างงานให้กับบริษัทข้ามชาติของจีน เพื่อให้แข็งแกร่งมากขึ้น

การพัฒนาของจีนจนกลายเป็นมหาอำนาจเศรษฐกิจในเวลารวดเร็ว สร้างความพิศวงแก่วงการต่างๆ นักเศรษฐศาสตร์ประหลาดใจเรื่องที่จีนเติบโตทางเศรษฐกิจระดับสูงอย่างต่อเนื่อง นักรัฐศาสตร์อธิบายไม่ได้ว่า แม้จะมีระบบเศรษฐกิจเปิด แต่ทำไมระบบการเมืองแบบอำนาจนิยมโดยพรรคคอมมิวนิสต์พรรคเดียวยังคงอยู่ นักประวัติศาสตร์มองว่า การพุ่งขึ้นมาของจีน เป็นปรากฏการณ์ที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน ส่วนพวกที่มีทัศนะว่าการเมืองระหว่างประเทศเป็นเรื่องการแข่งขันของชาติมหาอำนาจ มองเรื่องการพุ่งขึ้นมาเป็นมหาอำนาจของจีนนี้อย่างวิตกกังวล เพราะจะเกิดการเผชิญหน้าครั้งใหญ่ระหว่างสหรัฐฯ มหาอำนาจเดิม กับจีน มหาอำนาจที่กำลังเกิดใหม่

การจะคาดหมายเหตุการณ์ในอนาคตว่าจะเกิดอะไรขึ้นเมื่อจีนก้าวขึ้นมาเป็นชาติมหาอำนาจ จำเป็นต้องอาศัยแนวคิดเรื่องการเมืองระหว่างประเทศ เพราะแนวคิดหรือทฤษฎีทำให้คนเราสามารถปะติดปะต่อข้อเท็จจริงต่างๆ ออกมาเป็นรูปเป็นร่าง แนวคิดหนึ่งเห็นว่า การพัฒนาของการเมืองระหว่างประเทศเป็นผลมาจากความร่วมมือ การแข่งขัน และความขัดแย้ง ระหว่างมหาอำนาจที่เป็นผู้นำโลก ที่ต้องการรักษาสถานภาพเดิม กับมหาอำนาจใหม่ที่จะมาท้าทายสภาพการณ์แบบเดิมๆ แนวคิดนี้บางครั้งเรียกว่า “กับดักทิวซิดิดีส” (Thucydides trap)

ทิวซิดิดีสเป็นนักประวัติศาสตร์กรีซโบราณ ที่เขียนเรื่องราวการทำสงครามระหว่างนครรัฐเอเธนส์ ที่กำลังก้าวขึ้นมามีอำนาจ กับนครรัฐสปาร์ตา รัฐที่ครองความเป็นใหญ่อยู่เดิม ประธานาธิบดีสีจิ้นผิงเคยกล่าวพาดพิงถึงแนวคิดนี้ว่า “เราทั้งหลายจำเป็นต้องทำงานร่วมกัน เพื่อหลีกเลี่ยงกับดักทิวซิดิดีส คือการเผชิญหน้าแบบทำลายล้างระหว่างอำนาจที่กำลังเกิดขึ้นกับอำนาจที่สถาปนามาแล้ว เป้าหมายของเราคือส่งเสริมรูปแบบใหม่ของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศสำคัญๆ”

อีกแนวคิดหนึ่งมองพัฒนาการการเมืองของโลกแบบเสรีนิยม ทัศนะนี้เห็นว่า ประเทศที่มีระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยเสรี และเศรษฐกิจเป็นแบบกลไกตลาด จะสร้างโอกาสให้กับประเทศสำคัญๆ สามารถบรรลุประโยชน์ที่เรียกว่า win-win แก่ทุกฝ่าย แทนการแข่งขันเพื่อช่วงชิงอำนาจ การพึ่งพิงทางเศรษฐกิจที่ลึกมากขึ้น บวกกับบทบาทขององค์กรระหว่างประเทศ ที่จะเข้ามาจัดการปัญหาความขัดแย้ง จะช่วยให้เกิดเสถียรภาพและความรุ่งเรืองอย่างต่อเนื่อง พวกมองโลกแบบเสรีนิยมอาจมองได้ถูกต้องในแง่ที่ว่าประเทศที่มีระบบการเมืองเสรีนิยมจะไม่ทำสงครามระหว่างกัน แต่กรณีของจีนมีความซับซ้อน เพราะจีนยังเป็นประเทศที่มีรายได้ปานกลาง ไม่ได้มีเศรษฐกิจตามกลไกตลาดเต็มที่ และระบบการเมืองก็ไม่ได้เป็นประชาธิปไตย ปัจจัยที่ว่านี้ทำให้เป็นเรื่องยากยิ่งขึ้นที่จีนจะแสดงบทบาทประเทศมหาอำนาจอย่างรับผิดชอบ โดยยอมรับกฎเกณฑ์กติกาที่เป็นความตกลงของนานาชาติ

คำตัดสินศาลอนุญาโตตุลาการฯ

ประเทศต่างๆ มีความวิตกกังวลมาตลอดว่าทะเลจีนใต้จะกลายเป็นพื้นที่ความขัดแย้งทางทหารระหว่างสหรัฐฯ กับจีน การอ้างกรรมสิทธิ์ของจีนที่ครอบคลุมพื้นที่ 86% ของทะเลจีนใต้ และการอ้างสิทธิเสรีภาพที่จะเดินเรือในน่านน้ำสากลของสหรัฐฯ จะเป็นชนวนการปะทะทางทหารระหว่างสองประเทศ เหมือนกับเหตุการณ์ที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในเดือนเมษายน 2001 เมื่อเครื่องบินสอดแนมของกองทัพเรือสหรัฐฯ เกิดเฉี่ยวชนกับเครื่องบินรบของจีนเหนือน่านฟ้าที่จีนอ้างกรรมสิทธิ์ แต่สหรัฐฯ บอกว่าเป็นน่านฟ้าสากล

กรณีพิพาทเรื่องทะเลจีนใต้ สามารถมองปัญหานี้ได้ 3 แบบด้วยกัน

แบบแรก เป็นทัศนะของจีน คือ อาศัยการมองย้อนประวัติศาสตร์ให้มากที่สุด เพื่อแสดงหลักฐานว่าทะเลจีนใต้และหมู่เกาะต่างๆ เป็นดินแดนในอธิปไตยของจีน

แบบที่สอง คือ การใช้กฎหมายระหว่างประเทศ มาประเมินการอ้างกรรมสิทธิ์ของแต่ละฝ่ายว่าสมเหตุสมผลหรือไม่

และแบบที่สาม คือ มองเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในทะเลจีนใต้ จากมุมมองด้านการเมืองระหว่างประเทศ และความขัดแย้งระหว่างมหาอำนาจ อย่างเช่นบทความเมื่อเร็วๆ นี้ของ Graham Allison จากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ที่เขียนว่า จีนจะเพิกเฉยคำตัดสินของศาลอนุญาโตตุลาการฯ เหมือนกับประเทศมหาอำนาจในอดีต ที่ปัจจุบันเป็นสมาชิกถาวรของคณะมนตรีความมั่นคง สหประชาชาติ ก็เคยทำแบบเดียวกันนี้มาแล้ว

คำตัดสินของศาลอนุญาโตตุลาการฯ เมื่อวันที่ 12 กรกฎาคม ที่ผ่านมา สนับสนุนคำร้องสำคัญๆ ทั้งหมดของฟิลิปปินส์ ที่ขอให้ศาลฯ พิจารณาว่า แผนที่เส้นประ 9 เส้นของจีนสอดคล้องหรือไม่กับอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทางทะเล หรือ UNCLOS (United Nations Convention on the Law of the Sea) โดยศาลอนุญาโตตุลาการฯ ตัดสินว่า การอ้างกรรมสิทธิ์ในพื้นที่ทะเลจีนใต้ของจีนโดยอาศัย “สิทธิทางประวัติศาสตร์” นั้น ไม่มีพื้นฐานใดๆ ทางกฎหมาย คำตัดสินนี้จึงกระทบต่อความชอบธรรมของแผนที่เส้นประ 9 เส้นดังกล่าว ที่รัฐบาลจีนสมัยเจียงไคเชกใช้เป็นแผ่นที่กึ่งๆ ทางการเมื่อปี 1947 จากแผนที่เส้นประ 9 เส้นดังกล่าว ทำให้การอ้างพื้นที่กรรมสิทธิ์ของจีนมีรูปทรงที่เรียกกันว่า U-shape คือนับจากชายฝั่งตะวันตกเฉียงใต้ของจีน ไล่เลียงตามชายฝั่งเวียดนาม โค้งกลับตามชายฝั่งมาเลเซีย บรูไน และฟิลิปปินส์ ทำให้ทะเลจีนใต้แทบจะกลายเป็นทะเลสาบของจีน

ที่มาภาพ : http://www.bbc.com/news/world-asia-china-36545565
ที่มาภาพ: http://www.bbc.com/news/world-asia-china-36545565

หลังจากคำตัดสินของศาลอนุญาโตตุลาการฯ ทางการจีนปฏิเสธไม่ยอมรับคำตัดสินดังกล่าว จีนถือมาตลอดว่า ศาลอนุญาโตตุลาการฯ ไม่มีอำนาจพิจารณาในกรณีนี้ เพราะเป็นเรื่องเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตย ก่อนหน้านี้ ในเดือนพฤษภาคม 2009 หนังสือพิมพ์ New York Times รายงานข่าวว่า การเจรจาระหว่างเจ้าหน้าที่ระดับสูงของสหรัฐฯ กับจีน เป็นครั้งแรกที่ทางการจีนบอกว่า ทะเลจีนใต้เป็น “แกนผลประโยชน์” (core interest) ของจีน ภาษาทางการทูตของจีน คำว่าแกนผลประโยชน์นั้นหมายถึงไต้หวันกับทิเบต ที่จีนจะไม่ยอมประนีประนอมใดๆ แต่เมื่อจีนเอาคำนี้มาใช้กับทะเลจีนใต้ ก็สร้างความวิตกอย่างมากกับประเทศในภูมิภาคเอเชีย แต่ในที่สุด ประเด็นนี้ก็เงียบหายไป เพราะจีนก็ไม่ยืนยันหรือปฏิเสธในเรื่องการใช้คำนี้

ความตกลงที่จะเป็นทางออก

ศาลอนุญาโตตุลาการฯ มีคำตัดสินที่สำคัญอีกข้อหนึ่ง คือ บริเวณหมู่เกาะสแปรตลีย์ไม่สามารถอยู่อาศัยได้ จึงไม่มีฐานะเป็นเกาะ ผู้ที่ครอบครองจะมีสิทธิในอาณาเขตทางทะเลที่ยื่นออกไปเพียง 12 ไมล์ทะเล (22 กม.) เท่านั้น ไม่มีอะไรมากกว่านี้ เกาะที่มีผู้คนอาศัยจึงจะมีสิทธิครอบครองพื้นที่ทางทะเลแบบเดียวกับสิทธิครอบครองพื้นที่ทางทะเลของแผ่นดินชายฝั่ง คือ มีอาณาเขตทางทะเล 12 ไมล์ทะเล และสิทธิด้านเขตเศรษฐกิจพิเศษ (exclusive economic zone- EEZ) ออกไป 200 ไมล์ทะเล (371 กม.) กฎหมายทางทะเลระหว่างประเทศถือว่า เขตเศรษฐกิจพิเศษ 200 ไมล์ทะเล เป็นพื้นที่ประเทศที่มีสิทธิครอบครองเป็นเจ้าของทรัพยากรทางทะเล แต่น่านน้ำบริเวณนี้ยังถือว่าเป็นน่านน้ำสากล

คำตัดสินของศาลอนุญาโตตุลาการฯ ในประเด็นนี้ ช่วยสร้างกรอบสำหรับการเจรจาทำความตกลงเกี่ยวกับพื้นที่พิพาทในทะเลจีนใต้ เพราะเท่ากับว่า ศาลอนุญาโตตุลาการฯ ได้ทำหน้าที่ขีดเส้นแบ่งพื้นที่อ้างกรรมสิทธิ์กันใหม่ บนพื้นฐานหลักการของ UNCLOS เพราะที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน จีนอ้างพื้นที่กรรมสิทธิ์จากสิทธิทางประวัติศาสตร์ ส่วนประเทศอื่นๆ ที่เหลือล้วนอ้างพื้นที่กรรมสิทธิ์ในทะเลจีนใต้ โดยอิงอาศัยหลักการ UNCLOS หรือกฎหมายทางทะเลทั้งสิ้น คือตัวเองมีเขตเศรษฐกิจพิเศษยื่นออกจากชายฝั่งไป 200 ไมล์ทะเล ขณะที่แผนที่เส้นประ 9 เส้นของจีน ขยายมากินพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษประเทศอื่นทั้งหมด

แม้จีนจะประกาศไม่ยอมรับคำตัดสินของศาลอนุญาโตตุลาการฯ แต่ในปัจจุบัน บทบาทองค์กรระหว่างประเทศสามารถสร้างผลกระทบที่สำคัญๆ หลายด้าน อย่างน้อยที่สุด คำตัดสินของศาลอนุญาโตตุลาการฯ ทำให้คนทั่วโลกคาดหวังได้ว่า ความขัดแย้งไม่จำเป็นต้องนำไปสู่การเผชิญหน้าทางทหาร แต่ ณ เวลานี้ มีแนวทางที่สามารถนำไปใช้การแก้ปัญหาความขัดแย้ง ให้โอกาสแก่ประเทศคู่กรณีที่จะถ้อยทีถ้อยอาศัย และแลกเปลี่ยนผลประโยชน์กันและกัน ช่วยให้คนทั่วโลกเกิดความรู้สึกอุ่นใจว่า สถานการณ์ในทะเลจีนใต้ยังเป็นไปตามปกติ

คำตัดสินของศาลอนุญาโตตุลาการฯ เปิดโอกาสให้การเจรจาตกลงระหว่างประเทศคู่ขัดแย้งสามารถมีทางออกได้ในหลายรูปแบบ ความร่วมมือของ 20 กว่าประเทศที่มีพรมแดนติดกับทะเลเมดิเตอร์เรเนียนก็สามารถนำมาใช้เป็นแบบอย่างให้กับความร่วมมือในทะเลจีนใต้ ความร่วมมือของประเทศในแถบเมดิเตอร์เรเนียนตั้งอยู่บนหลักการที่ว่า กรรมสิทธิ์อาณาเขตทางทะเลของแต่ละประเทศ ยึดหลักกฎหมายระหว่างประเทศ การใช้ประโยชน์ทรัพยากรทางทะเลเกิดจาการบริหารร่วมกันและแบ่งปันแก่ทุกฝ่าย เมื่อเกิดอุบัติเหตุทางทะเลหรือทางอากาศ การปฏิบัติการค้นหาสามารถทำได้ทันทีโดยไม่มีอุปสรรคเรื่องการไปละเมิดอธิปไตยอาณาเขตทางทะเลของประเทศใดประเทศหนึ่ง เหมือนกับเรื่องที่เกิดขึ้นเมื่อเร็วๆ นี้ คือกรณีการหายไปของเที่ยวบิน Egypt Air MS804 ทางการกรีซออกปฏิบัติการค้นหาทันทีเมื่อเที่ยวบินนี้หายไปจากจอเรดาร์ และแม้จะบินพ้นจากน่านฟ้ากรีซไปแล้วก็ตาม