ความสำเร็จของจีนในการต่อสู้กับความยากจน ให้บทเรียนแก่ประเทศต่างๆ อย่างไร

รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ

ประสบการณ์ของสี จิ้นผิง ที่เคยใช้ชีวิตในหมู่บ้านยากจน มีส่วนทำให้จีนประสบความสำเร็จในการต่อสู้กับความยากจน ที่มาภาพ : China Daily

จีนเป็นประเทศที่เศรษฐกิจเคยเติบโตปีหนึ่ง 10% มาเป็นเวลาร่วม 30 ปี ทำให้มูลค่าเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น 16 เท่าตัว และรายได้ต่อคนเพิ่ม 20 เท่าตัว นอกจากนี้ จีนยังเป็นประเทศที่สามารถลดความยากจนของประชาชนได้มากที่สุดในประวัติศาสตร์ของมนุษย์ คนจีนจำนวน 400-800 ล้านคน หลุดพ้นจากความยากจนข้นแค้น (extreme poverty) ทั้งนี้ขึ้นกับว่า จะใช้เกณฑ์วัดความยากจนของจีนหรือของธนาคารโลก ในปี 1980 หากจะมีนักวิเคราะห์สักคนคาดหมายว่า ในปี 2018 จีนจะประสบความสำเร็จอย่างมากในการหลุดออกจาก “กับดักความยากจน” แม้แต่คนจีนเองก็คงเห็นว่า เป็นความคิดที่เฟ้อฝัน

ความสำเร็จของจีนในการต่อสู้กับความยากจน เป็นเรื่องที่โดดเด่นมาก ในปี 2015 สหประชาชาติประกาศอย่างครึกโครมว่า เป้าหมายอย่างหนึ่งของ Millennium Development Goals (MDG) ที่จะลดความยากจนข้นแค้นในโลกลงให้ได้ครึ่งหนึ่งนั้นสามารถบรรลุเป้าหมายนี้ได้แล้ว จากหลักเกณฑ์ของธนาคารโลก เรื่องความยากจนข้นแค้น ที่วัดจากรายได้ต่อวันน้อยกว่า 1.25 ดอลลาร์ จำนวนคนยากจนข้นแค้นที่เคยมีอยู่ 1.9 พันล้านคนในปี 1990 ลดลงมาเหลือ 836 ล้านคนในปี 2015 จำนวนคนยากจนในประเทศต่างๆ ที่ลดลงนี้ กว่าครึ่งหนึ่งเป็นการลดลงของคนยากจนในจีน คำถามมีอยู่ว่า จีนดำเนินการจนประสบความสำเร็จได้อย่างไร และให้บทเรียนแก่ประเทศต่างๆ อย่างไร

ยุทธศาสตร์ที่ 1 ข้อมูล

ในบทความชื่อ What Can China Teach Us About Fighting Poverty ผู้เขียนคือ Nara Dillon จากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด กล่าวว่า ความแตกต่างด้านเศรษฐกิจและการเมือง ทำให้ไม่ใช่เรื่องง่ายที่ประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ จะอาศัยความสำเร็จของจีนมาเป็นโมเดลในการต่อสู้กับความยากจน แต่ยุทธศาสตร์โดยรวมของจีน ในการต่อสู้เพื่อลดความยากจนข้นแค้นสามารถให้บทเรียนแก่โลกเรา ยุทธศาสตร์นี้ประกอบด้วย (1) ข้อมูล (2) การพัฒนาเศรษฐกิจ และ (3) สวัสดิการ

ยุทธศาสตร์ที่ 1 ของจีนในการต่อสู้กับความยากจน คือ การเก็บข้อมูล (data) Nara Dillon เขียนไว้ว่า รัฐบาลจีนพยายามอย่างมากในการหาหลักเกณฑ์ที่จะใช้วัดความยากจน เช่น การกำหนดหลักเกณฑ์ของจีนเอง ศึกษาวิธีการของต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นของธนาคารโลก หรือแม้แต่วิธีการของนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบล Amartya Sen แม้ว่านักวิชาการทั่วไปจะไม่ค่อยเชื่อถือเรื่องข้อมูลของรัฐ แต่จีนก็เก็บรวบรวมข้อมูลเรื่องความยากจนและเผยแพร่แก่คนทั่วไป นักวิเคราะห์สามารถเอาข้อมูลมาใช้ประเมินผลลัพธ์ของนโยบายรัฐ ส่วนเจ้าหน้าที่รัฐเองอาศัยข้อมูลมาใช้กำหนดนโยบายต่อสู้กับความยากจน และปรับปรุงนโยบายเมื่อสภาพการณ์เปลี่ยนไป

Nara Dillon บอกว่า ข้อมูลของทางการจีนทำให้เห็นสภาพชีวิตของคนจีนที่ยากจนข้นแค้น ตัวอย่างของคนจีนที่มีฐานะยากจนมาก โดยมีรายได้ต่ำกว่าเกณฑ์ของธนาคารโลก คือหญิงสาวคนหนึ่งที่อยู่ในเขตภูเขาทางตะวันตกของจีน เธอเข้าโรงเรียนประถมในหมู่บ้าน หมู่บ้านนี้เชื่อมโยงกับโลกภายนอกด้วยถนนลูกรัง มีสถานีรถไฟอยู่ใกล้สุด ห่างออกไป 100 กว่ากิโลเมตร ครอบครัวเธอทำการเกษตร ปลูกพืชส่วนใหญ่ไว้กินเอง ถ้ามีเหลือก็ขายเป็นรายได้ บ้านมีไฟฟ้าใช้ แต่ไม่มีน้ำประปา ค่าใช้จ่ายด้านโรงเรียนและการรักษาพยาบาลเป็นเรื่องที่ครอบครัวกังวลมากสุด สุขภาพของหัวหน้าครอบครัวและการศึกษาของเธอคือความหวังของครอบครัวที่จะหลุดจากความยากจน โดยอาศัยการทำงานหนัก และโอกาสที่จะมีงานทำที่ดีขึ้น

สี จิ้นผิงกล่าวว่า การต่อสู้กับความยากจน เป็นภาระกิจการสร้างสังคมที่มั่งคั่งทุกด้าน ที่มาภาพ:news.cgtn.com

ยุทธศาสตร์ที่ 2 การพัฒนาเศรษฐกิจ

ยุทธศาสตร์ที่ 2 ของจีน ที่ช่วยปรับปรุงชีวิตครอบครัวของคนจีนที่ยากจน คือ การพัฒนาเศรษฐกิจ การเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างมากของจีนเป็นเรื่องราวความสำเร็จที่คนทั่วโลกได้รับรู้และเข้าใจกันทั่วไป แต่สิ่งที่เป็นเรื่องราวที่ซับซ้อนคือการเปลี่ยนการเติบโตทางเศรษฐกิจให้กลายเป็นการสร้างรายได้ โดยเฉพาะความสำคัญของนโยบายรัฐ ที่จะทำให้การเติบโตทางเศรษฐกิจ เป็นการสร้างรายได้ให้คนทั่วไป หรือต่อคนยากจนที่เป็นกลุ่มเป้าหมาย

จีนประสบความสำเร็จมากสุดในการลดความยากจน จากการปฏิรูปการเกษตรในช่วงทศวรรษ 1980 ที่ทำให้ครอบครัวในชนบทมีรายได้สูงขึ้น การปฏิรูปประกอบด้วยการยกเลิกการทำการเกษตรแบบรวมกลุ่มและการปฏิรูปที่ดิน ทำให้ชาวนาเป็นเจ้าของผลผลิตของตัวเอง ทำให้แต่ละครอบครัวชาวนาได้ประโยชน์อย่างทัดเทียมกันจากการผลิตด้านการเกษตร เมื่อบวกกับการปฏิรูปด้านการตลาด ที่ชาวนาสามารถขายผลผลิตในตลาดเอกชน ทำให้ทั้งผลผลิตด้านการเกษตรและรายได้ครัวเรือนในชนบทพุ่งสูงขึ้น

การปฏิรูปการเกษตรของจีนถือเป็นกลยุทธ์การพัฒนาเศรษฐกิจแบบเลี้ยวกลับจากอดีตในสมัยคอมมิวนิสต์ นโยบายสำคัญในสมัยนั้นคือการกดราคาผลผลิตให้ต่ำ เพื่อเอาทุนส่วนเกินจากภาคการเกษตรมาพัฒนาอุตสาหกรรม การกดราคาสินค้าเกษตรทำให้มาตรฐานการครองชีพในชนบทอยู่ในสภาพเพื่อการยังชีพเท่านั้น การตัดสินใจของจีนที่ยกเลิกการควบคุมราคาสินค้าเกษตรพิสูจน์ให้เห็นว่าเป็นวิธีการที่มีประสิทธิภาพในการพัฒนาเศรษฐกิจ และทำให้ชนบทมีมาตรฐานความเป็นอยู่สูงขึ้น

ในทศวรรษ 1980 และ 1990 เมื่อรัฐบาลจีนค่อยๆ ยกเลิกการวางแผนเศรษฐกิจจากส่วนกลาง เศรษฐกิจจีนจึงดำเนินการตามกลไกตลาดมากขึ้น ทำให้นับวันนโยบายการลดความยากจนของจีนมีลักษณะคล้ายๆ กับนโยบายการลดความยากจนที่ใช้ในประเทศทุนนิยมทั้งหลาย ดังนั้น การจะเรียนรู้ความสำเร็จของจีนจึงต้องก้าวข้ามจากนโยบายทั่วไปของจีนมาสู่นโยบายเฉพาะของจีนในเรื่องการขจัดความยากจน

ในทศวรรษ 1990 การพัฒนาอุตสาหกรรมของจีนเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วตามเมืองที่ตั้งอยู่ชายฝั่งทะเล การจ้างงานนอกภาคเกษตรและการอพยพของแรงงานจากชนบทสู่เมืองกลายเป็นปัจจัยสำคัญอย่างหนึ่งในการลดความยากจนข้นแค้น แต่ปรากฏว่า การลดลงของความยากจนกลับมีอัตราชะลอตัวลง ทั้งนี้เพราะการจ้างงานใหม่ในภาคการผลิตไม่มีลักษณะที่กระจายอย่างทั่วถึงเหมือนกับประโยชน์ที่ได้จากการปฏิรูปการเกษตรและราคาพืชผล

นอกจากนี้ ค่าใช้จ่ายด้านการรักษาพยาบาลที่สูงขึ้นอย่างรวดเร็วกลายเป็นปัจจัยที่ก่อให้เกิดความยากจนในชนบทขึ้นมาอีก การแปรรูปรัฐวิสาหกิจทำให้การผลิตและการจ้างงานด้านอุตสาหกรรมลดลง เกิดภาวะความยากจนขึ้นในเมืองที่เคยเป็นเขตอุตสาหกรรมดั้งเดิม เพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นเหล่านี้ ทางการจีนจึงหันมาใช้นโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจที่พุ่งเป้าไปที่คนยากจนโดยตรง

ในปี 1994 จีนดำเนินโครงการลดความยากจนในส่วนภูมิภาค โดยการให้เงินช่วยเหลือหรือเงินอุดหนุนแก่เขตยากจน 592 แห่ง ที่รายได้ต่อคนต่ำกว่าเกณฑ์เฉลี่ยของประเทศ เงินช่วยเหลือเหล่านี้นำไปใช้เพื่อส่งเสริมการจ้างงานนอกภาคเกษตร การส่งเสริมการปลูกพืชเศรษฐกิจใหม่ และการสร้างถนน โครงการเหล่านี้ทำให้เศรษฐกิจท้องถิ่นเติบโตขึ้น แต่ส่วนใหญ่ไม่ได้ช่วยให้ความยากจนลดลงมากนัก

ปัญหาส่วนหนึ่งเกิดจากความยากลำบากของโครงการ ที่จะพุ่งเป้าให้เกิดประโยชน์โดยตรงต่อคนกลุ่มใดหนึ่ง โครงการพัฒนาของท้องถิ่นจะทำให้ความยากจนลดลงอย่างมาก หากว่าโครงการนั้นสร้างงานโดยตรงกับคนยากจน หรือสร้างถนนเพื่อให้ท้องถิ่นเชื่อมกับตลาด แต่โครงการส่วนใหญ่ทำให้หมู่บ้านและครอบครัวที่มั่งคั่งในท้องถิ่นได้ประโยชน์มากกว่า ในปี 2001 รัฐบาลจีนเปลี่ยนโครงการพัฒนา จากเดิมมุ่งขอบเขตในระดับท้องถิ่น ไปสู่ระดับหมู่บ้าน เพื่อให้ตรงเป้าหมายที่เป็นกลุ่มคนยากจนโดยตรง

ความยากจนในชนบทจีน ที่มาภาพ : The New York Times
บ้านในชนบทจีน ที่มาภาพ :The New York Times

ยุทธศาสตร์ที่ 3 สวัสดิการ

Nara Dillon กล่าวว่า จากบริบทดังกล่าว ยุทธศาสตร์ที่อาศัยสวัสดิการเป็นเครื่องมือเพื่อต่อสู้กับความยากจนของจีนจึงมีความสำคัญ ในระยะ 20 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลจีนได้สร้างระบบสวัสดิการหลายอย่างที่เกี่ยวโยงกับการลดความยากจน รัฐบาลจีนไม่ได้มองว่าสวัสดิการกับการพัฒนาเศรษฐกิจเป็นสิ่งที่ขัดแย้งกัน แต่มอง 2 อย่างนี้แบบบูรณาการ โดยถือว่าโครงการสวัสดิการที่ช่วยขจัดความยากจนข้นแค้น และการพัฒนาทรัยากรมนุษย์ เป็นการลงทุนระยะยาวเพื่อการเติบโตอย่างมั่นคง

ในปี 1999 รัฐบาลจีนมีโครงการสวัสดิการสังคมในเขตตัวเมือง เพื่อรองรับการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ต่อมาในปี 2007 จีนนำโครงการสวัสดิการนี้ไปใช้กับชนบท เพื่อสร้างความมั่นคงให้แก่ครอบครัวยากจนในชนบท ที่รายได้ต่ำกว่าเส้นแบ่งความยากจนที่ท้องถิ่นเป็นคนกำหนดขึ้นมา การให้เงินช่วยเหลือแก่ครอบครัวยากจนจะแตกต่างกันไปในแต่ละท้องถิ่น ขึ้นอยู่กับค่าครองชีพและฐานะการเงินของท้องถิ่น แต่เป้าหมายก็คือ สนองสิ่งที่จำเป็นเพื่อการยังชีพของคนที่มีรายได้ไม่พอจะเลี้ยงตัวเอง

ในปี 2008 จีนดำเนินโครงการประกันสุขภาพในชนบท ที่ใช้ทั่วประเทศ โครงการนี้รับผิดชอบ 70% ของค่ารักษาพยาบาล นับเป็นมาตรการสำคัญอย่างหนึ่งในการขจัดสาเหตุของความยากจนในชนบท ก่อนหน้านี้ ในปี 2006 จีนยกเลิกการเก็บค่าเล่าเรียนของโรงเรียนในชนบท โดยรัฐบาลกลางจัดงบประมาณชดเชยให้ท้องถิ่น นับเป็นรูปแบบหนึ่งของการลงทุนเพื่อพัฒนาทรัพยากรมนุษย์

ในการประชุมสมัชชาแห่งชาติครั้งที่ 19 ของพรรคคอมมิวนิสต์จีน เมื่อตุลาคมปีที่แล้ว ประธานาธิบดี สี จิ้นผิง ได้กำหนดเป้าหมายที่จะขจัดความยากจนข้นแค้นให้หมดไปในปี 2020 โดยให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นอาศัยกลยุทธ์ด้านข้อมูล การพัฒนาเศรษฐกิจ และสวัสดิการ มาต่อสู้กับความยากจนข้นแค้น

Nara Dillon กล่าวว่า สิ่งหนึ่งที่ประเทศต่างๆ จะเรียนรู้จากจีน ไม่ใช่เรื่องนโยบายเท่านั้น แต่เป็นความพยายามอย่างต่อเนื่องของจีนที่จะต่อสู้กับปัญหานี้ เมื่อสามารถเอาชนะอุปสรรคที่ทำให้ความรุ่งเรืองไม่ได้ถูกแบ่งปันกันอย่างทั่วถึงแล้ว สาเหตุใหม่ของความยากจนก็จะปรากฏตัวขึ้นมา จึงจำเป็นจะต้องอาศัยวิธีการแก้ปัญหาแบบใหม่

เอกสารประกอบ

บทความ What Can China Teach Us About Fighting Poverty? โดย Nara Dillon ในหนังสือ The China Questions: Critical Insights into a Rising Power, edited by Jennifer Rudolph and Michael Szonti, Harvard University Press, 2018.
Fighting Poverty: Findings and Lessons from China’s Success. World Bank.