คอร์รัปชันในลาตินอเมริกา (ตอนที่ 2): คิดจะโปร่งใส ต้องกล้าจะเปิดเผย บทเรียนจาก “อุรุกวัย”

Hesse004

เมื่อนึกถึง “อุรุกวัย” ภาพแรกที่เราคุ้นตาคือ ทีมฟุตบอลเจ้าของฉายา “จอมโหด” แห่งลาตินอเมริกา นอกจากฟุตบอลแล้ว อุรุกวัย ดูเหมือนไม่มีอะไรดึงดูดใจมากนักเมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้านอย่างบราซิลหรืออาร์เจนตินา

อุรุกวัยได้รับการยกย่องจากเพื่อนลาตินด้วยกันว่าเป็นประเทศที่มีความโปร่งใสมากที่สุดในกลุ่ม จนทุกวันนี้ มีหลายประเทศต่างแวะมาดูงานการต่อต้านคอร์รัปชันของอุรุกวัย โดยอยากรู้ว่าอุรุกวัยมี “เคล็ดลับ” อะไรที่สามารถลดปัญหาคอร์รัปชันลงได้ภายในระยะเวลาเพียงไม่กี่ปี

ภูมิหลังทางประวัติศาสตร์อุรุกวัยนั้นคล้ายคลึงกับประเทศส่วนใหญ่ในอเมริกาใต้ กล่าวคือ เคยเป็นอาณานิคมของสเปน โดยอุรุกวัยได้รับเอกราชเมื่อปี 1828 ปกครองแบบประชาธิปไตย ที่มีประธานาธิบดีเป็นทั้งประมุขและหัวหน้ารัฐบาล

อย่างไรก็ดี ประวัติศาสตร์การก่อร่างสร้างประชาธิปไตยในฐานะสาธารณรัฐอุรุกวัย (Republic of Uruguay) นั้น “ล้มลุกคลุกคลาน” มาโดยตลอด มีพรรคการเมืองใหญ่ 2 พรรค คือ Colorado Party (Paritdo Colorado) ซึ่งยึดแนวทางเสรีนิยม และ Blanco Party (Partido Blanco) ที่ยึดแนวทางอนุรักษนิยมและเป็นกลุ่มขวาจัด

นอกจากนี้ ในอดีตยังมีกลุ่มการเมืองฝ่ายซ้ายที่ต่อสู้ตามแนวทางของเช เกวารา นักปฏิวัติผู้ยิ่งใหญ่แห่งลาตินอเมริกา เน้นการสู้รบในรูปแบบกองโจร (guerrilla) โดยฝ่ายซ้ายเรียกตัวเองว่า Tupamaros National Liberation Front

ในช่วงทศวรรษที่ 60-70 อุรุกวัยขาดเสถียรภาพทางการเมืองประกอบกับเกิดวิกฤติเศรษฐกิจ จนถึงปี 1973 “กองทัพ” สบช่องจับมือกับรัฐบาลพลเรือนเข้ายึดอำนาจรัฐและสถาปนาเป็นระบอบเผด็จการที่มีพลเรือนผสมกับทหาร (Civilian Military Regime)
รัฐบาลเผด็จการได้กวาดล้างปราบปรามจับกุมฝ่ายซ้ายที่เป็นปรปักษ์ทางการเมือง ทำให้ “คุก” อุรุกวัยเต็มไปด้วย “นักโทษการเมือง” จนถูกขนานนามว่าเป็น Torture Chamber of Latin America หรือ “ห้องโถงแห่งการทรมานของลาตินอเมริกา”

การครองอำนาจของรัฐบาลเผด็จการสิ้นสุดลงในช่วงกลางทศวรรษที่ 80 เมื่อพรรค Colorado ชนะการเลือกตั้งภายใต้การนำของนาย Julio Maria Sanguinetti ซึ่งรัฐบาลของนาย Sanguinetti ได้ออก “กฎหมายนิรโทษกรรม” เหล่าผู้นำกองทัพที่เคยปกครองประเทศ นับเป็นกรณีศึกษาการ “set zero” ที่ล้างไพ่ใหม่ฉบับอุรุกวัย

หลังจากที่รัฐบาลพรรค Colorado บริหารประเทศ อุรุกวัยกลับเข้าสู่สังคมประชาธิปไตยและพัฒนาเศรษฐกิจแบบทุนนิยมเต็มตัว อย่างไรก็ตาม ปัญหาคอร์รัปชันไม่ได้แตกต่างจากประเทศเพื่อนบ้านในภูมิภาคลาตินอเมริกาเท่าใดนัก

อุรุกวัยถูกจัดอันดับเรื่องความโปร่งใสครั้งแรกเมื่อปี 1997 โดย Transparency International ให้คะแนนความโปร่งใส (Corruption Perception Index-CPI) เพียง 4.1 คะแนน จาก 10 คะแนน ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงสถานการณ์คอร์รัปชันในประเทศว่ายังอยู่ในระดับเลวร้ายและน่ากังวล

ในช่วงต้นศตวรรษที่ 21 อุรุกวัยเผชิญปัญหาเศรษฐกิจรุมเร้า ขณะที่รัฐบาลของนาย Jorge Batlle Ibanez จากพรรค Colorado ไม่มีน้ำยาพอจะแก้ปัญหาดังกล่าวได้ ทำให้การเลือกตั้งเมื่อปี 2004 กลุ่มที่เรียกตัวเองว่าเป็น Broad Front Coalition หรือ Frente Amplio (FA) ซึ่งประกอบด้วยพันธมิตรพรรคการเมืองหลายพรรคที่มีอุดมการณ์ทางสังคมนิยมหรือเป็นฝ่ายซ้ายเก่า ได้รวบรวมเสียงในสภาเพื่อจัดตั้งรัฐบาลโดยเสนอให้นาย Tabare Vazquez เป็นประธานาธิบดี

Tabare Vazquez อดีตประธานาธิบดีอุรุกวัย (2005-2010) ที่มาภาพ : http://archivo.presidencia.gub.uy/_web/img/vazquez/Tabarecrop_13x18.jpg
Tabare Vazquez อดีตประธานาธิบดีอุรุกวัย (2005-2010)
ที่มาภาพ : http://archivo.presidencia.gub.uy/_web/img/vazquez/Tabarecrop_13x18.jpg

นาย Vazquez เข้ามาแก้ปัญหาเศรษฐกิจด้วยการรักษาวินัยทางการคลัง ควบคุมอัตราเงินเฟ้อ แก้ปัญหาการว่างงาน ลอยตัวค่าเงิน และมุ่งแก้ปัญหาความยากจน

ผลงานของรัฐบาลนาย Vazquez สามารถฟื้นฟูสถานการณ์เศรษฐกิจให้กลับคืนขึ้นมา และสร้างมาตรฐานความเป็นอยู่ของชาวอุรุกวัยให้ดีขึ้น จนอุรุกวัยได้รับยกย่องให้เป็นหนึ่งในประเทศที่ปลอดภัยมากที่สุดประเทศหนึ่งในลาตินอเมริกา

ส่วนในเรื่องความโปร่งใสนั้น นับตั้งแต่รัฐบาล Vazquez ขึ้นมาบริหารประเทศ ค่า CPI อุรุกวัยเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ จากปี 2003 ที่ได้คะแนนเพียง 5.5 ขยับมาเป็น 6.7 ในปี 2009 และทะลุเกินเลข 7 ในสมัยรัฐบาลนาย Jose Mujica ประธานาธิบดีที่ถูกยกให้เป็น “ผู้นำยุคใหม่ที่สมถะที่สุดในโลก”

นับตั้งแต่ปี 2009 เป็นต้นมา คะแนน CPI ของอุรุกวัยดีขึ้นแบบน่าชื่นใจ โดยปี 2013 อุรุกวัยได้คะแนนความโปร่งใส 73 จาก 100 คะแนน ครองอันดับที่ 19 จาก 177 ประเทศ

น่าสนใจว่า เพราะเหตุใด อุรุกวัยจึงได้คะแนนความโปร่งใสแบบ “ก้าวกระโดด” ซึ่งแสดงให้เห็นความสำเร็จในการต่อต้านคอร์รัปชันที่ไปได้ไกลกว่าประเทศใด ๆ ในลาตินอเมริกา

ล่าสุด มีงานวิจัยของ Daniel Buquet และคณะเรื่องCorruption and Politic in Uruguayที่วิเคราะห์ถึงปัจจัยที่ทำให้อุรุกวัยประสบความสำเร็จในการลดปัญหาคอร์รัปชัน โดยปัจจัยที่ว่านั้นคือ การสร้างกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนในสังคมประชาธิปไตยที่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีเสรีภาพเข้าถึงข่าวสารข้อมูลสำคัญของรัฐได้

Buquet เรียกความสำเร็จดังกล่าวว่าเป็นการก้าวไปสู่ open access regime หรือ “ระบอบการปกครองที่เปิดเผย” ที่สนับสนุนให้เกิดความโปร่งใสในทุกเรื่อง

อุรุกวัยมีกฎหมายต่อต้านคอร์รัปชัน คือ transparency law ซึ่งเป็นกฎหมายที่ครอบคลุมการป้องกันปราบปรามคอร์รัปชันและการฟอกเงิน หากใครก็ตามทำผิดกฎหมายนี้จะต้องถูกดำเนินคดีอาญา

แต่กฎหมายต่อต้านคอร์รัปชันอย่างเดียวก็ไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน การออกกฎหมาย Law on Access Public Information (Law 18.381) เมื่อปี 2008 ในสมัยรัฐบาลนาย Vasquez มีส่วนต่อการสร้าง open access regime หรือ ระบอบการปกครองที่โปร่งใสเปิดเผย

เพราะการเปิดเผย นำมาซึ่งความโปร่งใส เมื่อโปร่งใสก็ต้องพร้อมจะถูกตรวจสอบได้ และเมื่อถูกตรวจสอบได้ ก็ต้องพร้อมที่จะแสดงความรับผิดชอบในการกระทำของตน

Buquet อ้างอิงข้อมูลการรายงานข่าวคอร์รัปชันของสื่ออุรุกวัยตั้งแต่ปี 1993 ถึงปี 2009 ปรากฏว่า ในปี 1996 มีข่าวคอร์รัปชันเฉพาะในส่วนเจ้าหน้าที่รัฐ (Bureaucratic corruption) มากกว่า 1,000 เรื่อง มีเรื่องคอร์รัปชันของนักการเมือง (Political corruption) 79 เรื่อง

อย่างไรก็ดี เมื่ออุรุกวัยปรับปรุงกฎหมายต่อต้านคอร์รัปชันและสร้างความโปร่งใสโดยใช้การเปิดเผยข้อมูลต่างๆ พบว่า ปี 2009 จำนวนเรื่องคอร์รัปชันลดลงอย่างผิดหูผิดตา

ในปี 2009 เรื่องคอร์รัปชันที่ปรากฏตามหน้าสื่ออุรุกวัยลดลงเหลือเพียง 27 เรื่อง แบ่งเป็นเรื่องคอร์รัปชันของเจ้าหน้าที่รัฐจำนวน 18 เรื่อง และของนักการเมืองเพียง 9 เรื่อง

Buquet ชี้ให้เห็นว่า สิ่งเหล่านี้มาจากความสำเร็จในการผลักดันอย่างจริงจังเพื่อให้เกิดสังคมที่เปิดเผย จนกลายเป็น “ระบอบการเมืองการปกครองที่เปิดเผย”

กล่าวกันว่า หากจะเริ่มต้นลดปัญหาคอร์รัปชันได้เห็นผลนั้น สิ่งแรกที่ต้องทำคือ การสนับสนุนให้เกิดความโปร่งใส (transparency) ในทุกกระบวนการทำงานของรัฐ

เครื่องมืออย่างหนึ่งที่สร้างความโปร่งใส คือ กฎหมายเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของรัฐหรือ Freedom Open Information Act (FOIA) ซึ่งสาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้คือ เสรีภาพของประชาชนในการที่จะเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องใดก็ตามที่เกี่ยวข้องกับการบริหารราชการแผ่นดิน ยกเว้นเรื่องที่อาจกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ

สำหรับบ้านเราแล้ว แม้จะมี พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ปี 2540 ซึ่งควรจะเป็นกฎหมายสำคัญในการต่อต้านคอร์รัปชันด้วย แต่ผู้เขียนยังไม่มั่นใจว่ากฎหมายดังกล่าวจะช่วยแก้ปัญหาคอร์รัปชันได้มากน้อยแค่ไหน

เพราะแม้หลักการทางกฎหมายจะเขียนไว้สวยหรูปานใด แต่หากเมื่อลงมือปฏิบัติจริงกลับทำได้ยากแล้ว ย่อมทำให้กฎหมายนั้นเป็นเพียง “ตัวหนังสือ” ที่ไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาอะไรได้เลย

ส่วนความโปร่งใสที่มาจาก “การเปิดเผยข้อมูลตนเอง” ของผู้จะเข้าไปดำรงตำแหน่งทางการเมือง คงเป็นเรื่องยากที่คนเหล่านี้จะเปิดเผยข้อมูลส่วนตัวให้สังคมได้รับรู้ โดยเฉพาะเรื่องทรัพย์สินส่วนตัว เพราะถ้าไม่มีกฎหมายข้อใดบัญญัติไว้แล้ว คงไม่มีใครอยากเปิดเผยข้อมูลตัวเองให้สาธารณชนได้รับทราบ

ทุกวันนี้ ลำพังแค่การแจ้งบัญชีทรัพย์สินของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ในสภาคนดี ยังดูจะเป็นเรื่องเป็นราวขึ้นมา เนื่องจาก สนช. ผู้ทรงเกียรติหลายท่านยัง “กระมิดกระเมี้ยน” ไม่ประสงค์จะแจ้งบัญชีทรัพย์สินให้ ป.ป.ช. ด้วยเหตุว่า เกรงเรื่องความปลอดภัยในทรัพย์สินหรือมีทรัพย์สินบางอย่างที่มีคุณค่าทางจิตใจจนไม่สามารถตีมูลค่าออกมาได้ ดังนั้น จึงไม่ต้องการเปิดเผยหรือแสดงทรัพย์สินเหล่านี้ออกมาให้สาธารณชนทราบ

ขณะที่บัญชีทรัพย์สินของบางท่านที่เปิดออกมาแล้ว ปรากฏว่า ดูจะเป็นที่ “ฮือฮา” ปน “สงสัย” ถึงที่มาทรัพย์สินรวมถึงความสมเหตุสมผลของรายได้ประจำกับทรัพย์สินหลักร้อยล้านพันล้านที่แจ้งไว้กับ ป.ป.ช.

เห็นตัวอย่างแค่นี้แล้ว คงสรุปได้ไม่ยากว่า การแก้ปัญหาคอร์รัปชันในบ้านเราคงใช้เวลาอีกนานกว่าจะก้าวสู่สังคมที่เป็น open access regime แบบที่อุรุกวัยประสบผลสำเร็จได้