รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
องค์การสหประชาชาติได้กำหนดให้ประเทศต่างๆ ดำเนินการเพื่อบรรลุเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals – SDG) หนึ่งในเป้าหมายนี้ คือ การลดปัญหาคอร์รัปชั่นในรูปแบบต่างๆ เมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมา องค์กร Transparency International ได้เผยแพร่รายงาน Corruption in Asia Pacific โดยการสอบถามคน 2 หมื่นกว่าคน ใน 16 ประเทศเอเชียแปซิฟิก จากการสำรวจปรากฏว่า 1 ใน 4 คน ต้องจ่ายสินบนเพื่อเข้าถึงบริการของรัฐ
ผลการสำรวจยังระบุว่า ประชาชน 1 ใน 5 ของเอเชียแปซิฟิกเห็นว่าปัญหาคอร์รัปชันลดน้อยลงไป แต่ 2 ใน 5 เห็นว่าเพิ่มขึ้น และ 1 ใน 3 เห็นว่ายังเหมือนเดิม คำถามที่ว่า ในระยะที่ผ่านมา คอร์รัปชันเพิ่มมากขึ้นหรือไม่ ในจีน 73% ตอบว่า เพิ่มมากขึ้น รองลงมาคือ อินโดนีเซีย 65% มาเลเซีย 59% เวียดนาม 56% เกาหลีใต้ 50% ฮ่องกง 46% อินเดีย 41% ปากีสถาน 35% พม่า 22% ศรีลังกา 21% และไทย 14% ผลการสำรวจสะท้อนว่า คนทั่วไปยังมองไม่เห็นว่า มีการเอาจริงเอาจังในเรื่องการปราบปรามคอร์รัปชัน
ทำไมคอร์รัปชันจึงเป็นปัญหาใหญ่
คอร์รัปชันเป็นปัญหาที่ส่งผลในทางลบต่อสังคมโดยรวม ทำลายความมีประสิทธิภาพทางเศรษฐกิจ ทำให้ความเหลื่อมล้ำทางสังคมสูงขึ้น และเป็นสิ่งที่บ่อนทำลายการเมืองระบอบประชาธิปไตย แต่เนื่องจากคอร์รัปชันไม่ได้ทำให้เกิดผลเสียหายในทางตรงและทันทีทันใดแก่คนเราทั่วไป การจัดการกับปัญหาคอร์รัปชันจึงเป็นเรื่องที่ค่อนข้างยากลำบาก
แม้ว่าคอร์รัปชันจะสร้างผลเสียต่อสังคมโดยรวม แต่คนทั่วไปที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับคอร์รัปชันหรือการจ่ายสินบนก็เพราะว่าตัวเองได้ประโยชน์จากสิ่งนี้ นักการเมืองและเจ้าหน้าที่รัฐได้ประโยชน์จากการใช้ตำแหน่งแสวงหาผลประโยชน์ ส่วนคนทั่วไปที่อยู่ในสภาพแวดล้อมที่มีคอร์รัปชัน จึงเหมือนกับคนที่ติดอยู่ใน “กับดัก” ที่ตัวเองจำเป็นต้องจ่ายสินบน แม้จะรู้ดีว่าเป็นการกระทำที่ไม่ถูกต้อง แต่ทางเลือกอื่นๆ ล้วนให้ผลลัพธ์ที่แย่กว่า เช่น ไม่ได้ใบอนุญาตขับขี่รถยนต์ หรือไม่ได้รับใบอนุมัติการก่อสร้าง คอร์รัปชันจึงเป็นปัญหาที่แก้ไขได้ยาก ทั้งๆ ที่คนทั่วไปจะไม่ชอบคอร์รัปชัน แต่ก็ต้องทำในสิ่งนี้ เพราะตัวเองได้ประโยชน์ตอบแทน
ในแต่ละวัน แม้จะมีข่าวสารเรื่องคอร์รัปชันปรากฏขึ้นในรูปแบบต่างๆ เช่น การทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานรัฐ การทุจริตของหน่วยงานรัฐในเรื่องการออกใบอนุญาต การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐเรื่อง การจัดเก็บภาษี หรือบริษัทข้ามชาติจ่ายสินบน เพื่อได้สัญญาการจัดซื้อของรัฐวิสาหกิจ เป็นต้น แต่กรณีคอร์รัปชันเป็นรายๆ เหล่านี้ก็ยังไม่ทำให้คนทั่วไปได้ตระหนักถึงผลเสียหายของคอร์รัปชันต่อสังคมโดยรวม
เมื่อคอร์รัปชันกลายเป็นเรื่องปกติทั่วไป จะส่งผลให้กลไกการดำเนินการต่างๆ ของสังคมโดยรวมเปลี่ยนแปลงไปด้วย บริษัทที่จ่ายสินบนให้ตัวเองชนะการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ ทำให้บริษัทคู่แข่งที่ทำธุรกิจอย่างสุจริตต้องออกจากตลาด การตัดสินใจลงทุนขององค์กรรัฐที่บิดเบือนความสมเหตุสมผลทางเศรษฐกิจจะสร้างความเสียหายต่อโครงการสาธารณะประโยชน์ และเท่ากับไปส่งเสริมให้เกิดคอร์รัปชันมากยิ่งขึ้น
การกำหนดหลักเกณฑ์การจัดซื้อที่เอื้อประโยชน์แก่เอกชนเฉพาะราย ทำให้กฎเกณฑ์ธุรกิจของรัฐขาดมาตรฐาน การเสนอโครงการลงทุนสร้างถนนมากกว่าที่จำเป็น เพราะได้ประโยชน์จากสินบน ทำให้การลงทุนเพื่อสาธารณประโยชน์เกิดการบิดเบี้ยวหักเห สังคมโดยรวมกลายเป็นฝ่ายที่เสียหาย เพราะรัฐมีงบประมาณน้อยลงสำหรับใช้ในเรื่องบริการสาธารณะสุขหรือการศึกษา การเข้าถึงบริการของรัฐในเรื่องเหล่านี้ กิดการไม่เท่าเทียมกันขึ้นมา ประชาชนต้องจ่ายสินบนเพื่อเข้าถึงบริการ ทั้งๆ ที่ทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมกันทางกฎหมาย
คอร์รัปชันจึงเป็นสาเหตุสำคัญในการทำลายกฎระเบียบทางธุรกิจ หากธุรกิจสามารถจ่ายสินบนเพื่อหลีกเลี่ยงกฎระเบียบต่างๆ ก็สามารถใช้วิธีการนี้เพื่อปรุงแต่งผลกำไร ลดสิทธิประโยชน์พนักงาน ลดการคุ้มครองผู้บริโภค หรือล้างผลาญทรัพยากรธรรมชาติต่างๆ คอร์รัปชันยังเป็นอุปสรรคต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ เพราะทำให้ระบบเศรษฐกิจขาดประสิทธิภาพ ในปี 1960 นอร์เวย์และเวเนซุเอลามีรายได้ประชาชาติเฉลี่ยต่อคนพอๆ กัน และก็มีปริมาณทรัพยากรน้ำมันใกล้เคียงกัน ที่จะนำมาใช้พัฒนาเศรษฐกิจ แต่สองประเทศนี้มีระดับคอร์รัปชันที่แตกต่างกัน ในปี 2016 นอร์เวย์มีรายได้ประชาชาติต่อคนที่ 70,392 ดอลลาร์ ส่วนเวเนซุเอลาอยู่ที่ 9,258 ดอลลาร์ นอร์เวย์สูงกว่า 7.6 เท่าตัว
ดังนั้น ต้นทุนของคอร์รัปชันจึงไม่ได้จำกัดเฉพาะมูลค่าความเสียหายที่เป็นจำนวนเงิน คอร์รัปชันยังทำลายสถาบันการเมือง กลไกรัฐ และกลไกเศรษฐกิจ เมื่อคอร์รัปชันทำให้การจัดสรรทรัพยากรของส่วนรวมเกิดการบิดเบี้ยว การทำงานของกลไกรัฐและกลไกเศรษฐกิจก็เป็นไปอย่างขลุกขลักหรือย่ำเท้าอยู่กับที่ ไม่สามารถพัฒนาอย่างต่อเนื่อง เคียงคู่ไปพร้อมกับความก้าวหน้าของสังคม
“กรอบคิด” เรื่องคอร์รัปชัน
ในหนังสือของ Ray Fisman และ Miriam A. Golden ชื่อ Corruption: What Everyone Needs to Know (2017) ผู้เขียนกล่าวว่า นักสังคมศาสตร์มองปัญหาคอร์รัปชันว่ามีลักษณะเป็น “ภาวะดุลยภาพ” (equilibrium) อย่างหนึ่ง คอร์รัปชันเป็นพฤติกรรมที่เกิดจากปฏิสัมพันธ์ของกลุ่มบุคคล คนคนหนึ่งจะไม่มีสภาพที่ดีขึ้นหากเลือกทำในสิ่งที่แตกต่างไปจากที่คนอื่นๆ เขาทำกัน การมองคอร์รัปชันด้วย “กรอบคิด” นี้ช่วยให้เข้าใจว่าทำไมปัญหาคอร์รัปชันจึงเป็นปัญหาที่แก้ไขได้ยาก และทำไมธุรกิจต่างๆ หรือคนทั่วไปจึงไม่รวมตัวกันแล้วปฏิเสธที่จะจ่ายสินบนแก่เจ้าหน้าที่รัฐ ทั้งๆ ที่การรวมตัวกันเพื่อต่อต้านคอร์รัปชันจะทำให้ภาวะธุรกิจโดยรวมดีขึ้น
ผู้เขียนกล่าวว่า การจะเข้าใจปัญหาคอร์รัปชันแบบภาวะดุลยภาพ ต้องอาศัยแนวคิดที่เรียกว่า พฤติกรรมขึ้นอยู่กับคนอื่น หรือ Contingent Behavior ของ Thomas Schelling นักเศรษฐศาสตร์ รางวัลโนเบล แนวคิดนี้อธิบายว่า พฤติกรรมคนเราแต่ละคนขึ้นอยู่กับว่าคนอื่นเขามีพฤติกรรมอย่างไร เช่น ทำไมคนเราขับรถส่วนตัวไปทำงานแทนที่จะโดยสารรถประจำทาง หรือว่าทำไมเราใส่เสื้อสูทไปงานเลี้ยง คนเราตัดสินใจทำในสิ่งที่เรียกว่าคอร์รัปชัน เพราะเห็นคนอื่นทำในสิ่งนั้น
ในประเทศที่คอร์รัปชันสูง คนแต่ละคนจะมองว่า การทำอะไรที่แตกต่างไปจากคนอื่นจะไม่เป็นผลดีแก่ตัวเอง ยกเว้นว่าคนทั้งหลายจะมาร่วมมือกันที่จะไม่ทำในสิ่งนั้น แต่ถ้าเราเห็นคนอื่นจ่ายสินบน แล้วลูกสามารถเข้าโรงเรียนได้ เราก็ได้ข้อสรุปว่า เราต้องจ่ายสินบน เพื่อให้ลูกเราได้เข้าโรงเรียน
พฤติกรรมเลียนแบบคนอื่นนี้ ไม่ได้หมายความว่า คนคนนั้นเห็นว่าการจ่ายสินบนเป็นเรื่องที่ถูกต้อง หรือตัวเองทำในสิ่งที่ถูกต้อง หรือเป็นสิ่งที่ตัวเองอยากจะทำ แต่พฤติกรรมที่ขึ้นอยู่กับการกระทำของคนอื่นนี้ช่วยให้เรามองเห็นว่า การจะต่อสู้กับคอร์รัปชันให้ได้ผลนั้น พฤติกรรมของคนที่ไม่ยอมจ่ายสินบน ต้องมีจำนวนมวลปริมาณที่สำคัญ (critical mass)
แต่ “ภาวะดุลยภาพ” ของคอร์รัปชันมีอยู่หลายแบบ ประเทศที่มีเศรษฐกิจใกล้เคียงกัน มีระบอบการเมืองคล้ายๆ กัน อาจจะมีปัญหาคอร์รัปชันในระดับที่แตกต่างกัน เช่น ชิลีเป็นประเทศมีรายได้ปานกลาง แต่คอร์รัปชันน้อย ใน Corruption Ranking 2014 ของ Transparency International จัดให้ชิลีอยู่ในอับดับ 21 รองจากสหรัฐฯ ขณะที่เวเนซุเอลา ที่เศรษฐกิจมั่งคั่งกว่าชิลี มีคอร์รัปชันสูง เพราะฉะนั้น ปัญหาไม่ได้อยู่ที่ว่าคนในประเทศหนึ่งมีสำนึกอะไรถูกอะไรผิดมากกว่ากัน แต่อยู่ที่ว่า คนในแต่ละประเทศคาดหมายแตกต่างกัน ในเรื่องที่คิดว่าคนอื่นๆ เขาจะมีพฤติกรรมอย่างไร
เปลี่ยนผ่านสู่ประเทศคอร์รัปชันต่ำ
ในประเทศคอร์รัปชันสูง คนที่จ่ายสินบนแก่เจ้าหน้าที่รัฐไม่ได้หมายความว่าจะเป็นคนดีน้อยกว่าคนที่อยู่ในประเทศคอร์รัปชันต่ำ การใช้วิธีการเรียกร้องให้เป็นคนดี ไม่จ่ายสินบน อาจจะได้ผลบางส่วน แต่การจะเปลี่ยนพฤติกรรมของคนเรื่องการให้สินบน อาจต้องหันมามองปัญหานี้ในแง่มุมที่ว่า คนที่อยู่ในประเทศคอร์รัปชันสูง คือคนที่ติดอยู่ในกับดักของสถานการณ์ ที่ต้องทำในสิ่งที่เป็นผลประโยชน์ตัวเอง แม้ว่าการกระทำดังกล่าวจะก่อให้เกิดผลเสียต่อส่วนรวม หรือสร้างปัญหาที่เป็นต้นทุนทางสังคม
แต่การจะเปลี่ยนภาวะดุลยภาพจากประเทศคอร์รัปชันสูงมาเป็นประเทศคอร์รัปชันต่ำ ก็ไม่ใช่กระบวนการที่เกิดขึ้นได้ง่าย หนังสือ Corruption หยิบยกตัวอย่างการเปลี่ยนดุลยภาพของหมู่เกาะซามัว (Samoa) ในแปซิฟิกใต้ ในวันที่ 8 กันยายน 2009 เกาะซามัวเปลี่ยนการขับรถยนต์จากช่องทางขวามาทางช่องซ้ายโดยไม่เกิดอุบัติเหตุเลย การเปลี่ยนการขับรถยนต์มาทางช่องซ้ายเป็นเรื่องที่คนซามัวโดยรวมได้ประโยชน์ เพราะซามัวสามารถนำเข้ารถยนต์พวงมาลัยขวาในราคาที่ถูกลงจากออสเตรเลีย จากเดิมที่เคยขับรถในช่องขวา แล้วต้องนำเข้ารถยนต์พวงมาลัยซ้ายจากสหรัฐฯ ที่ราคาแพงกว่ามาก
การเปลี่ยนช่องการขับรถยนต์ไม่สามารถทำได้โดยการบอกคนขับรถยนต์เป็นรายๆ แต่เป็นพฤติกรรมที่คนทุกคนจะต้องทำพร้อมกันทีเดียว หมู่เกาะซามัวใช้เวลาเตรียมการมานานในเรื่องนี้ เพื่อให้ทุกคนรู้ว่า การเปลี่ยนพฤติกรรมการขับรถยนต์กำลังจะเกิดขึ้น แต่การเปลี่ยนพฤติกรรมการขับรถ อาจจะเป็นเรื่องที่ทำได้ง่าย เพราะสัญญาณจราจรใหม่มีปรากฏให้เห็น แต่การเปลี่ยนพฤติกรรมคอร์รัปชันเป็นเรื่องยากกว่า เพราะคอร์รัปชันเป็นการกระทำที่หลบซ่อนจากกฎระเบียบที่คนอาจมองไม่เห็น
ประเทศที่มีรายได้สูง รัฐบาลและระบบเจ้าหน้าที่รัฐค่อนข้างซื่อสัตย์ แต่เมื่อ 1-2 ร้อยปีที่แล้ว ประเทศเหล่านี้ก็ไม่ได้แตกต่างจากประเทศที่ยากจน คำถามมีอยู่ว่า ประเทศร่ำรวยในปัจจุบันหลุดพ้นจากภาวะดุลยภาพของคอร์รัปชันสูงได้อย่างไร หนังสือ Corruption กล่าวว่า มีอยู่ 3 วิธีการด้วยกัน คือ (1) เมื่อประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงคะแนนเสียงเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลง (2) แรงกดดันจากภายนอกเข้ามาแทรกแซงการเมืองและกดดันให้เกิดเปลี่ยนแปลง และ (3) ผู้นำการเมืองเข้ามาดำเนินการให้เกิดการเปลี่ยนแปลง
ในกรณีแรก คนทั่วไปมักเข้าใจผิดว่า ประชาชนที่มีสิทธิเลือกตั้งต้องการรักษาสภาพเดิมๆ นักการเมือง แม้จะมีคดีทุจริตหรือคดีอาญา ก็ยังได้รับเลือกตั้งเข้ามา เหมือนกับที่เคยเกิดขึ้นในอิตาลี อินเดีย และญี่ปุ่น นายคากุเอะ ทานากะ (Kakuei Tanaka) อดีตนายกรัฐมนตรีญี่ปุ่น แม้จะถูกศาลชั้นต้นตัดสินว่ามีความผิดกรณีรับสินบนบริษัท Lockheed ก็ยังได้รับเลือกตั้งเป็น ส.ส. และยังอยู่ในคณะกรรมาธิการจริยธรรมของรัฐสภาอีกด้วย การที่นายทานากะยังได้รับเลือกเข้ามาเป็น ส.ส. แม้จะถูกศาลตัดสินว่ามีความผิด อาจเป็นเพราะประชาชนให้ความสำคัญในประเด็นอื่นๆ ที่ไม่ใช่เรื่องคอร์รัปชัน
อิตาลีในช่วงปี 1992-1994 คือตัวอย่างเหตุการณ์ร่วมสมัยที่นักการเมืองคอร์รัปชันถูกกวาดล้างจนแทบจะหมดสภา มีเพียงพรรคคอมมิวนิสต์อิตาลี ที่เป็นพรรคฝ่ายค้านมาตลอด ที่ไม่ได้รับผลกระทบ ปี 1993 นาย Mario Chiesa หัวหน้าพรรคสังคมนิยมถูกจับในข้อหารับสินบนจากบริษัททำความสะอาดบ้านพักคนชราของรัฐ นาย Chiesa ให้ข้อมูลการทุจริตของนักการเมืองคนอื่นๆ จนในที่สุดขยายวงไปเกี่ยวข้องกับ 1 ใน 3 ของนักการเมืองในสภา
ในเวลา 2 ปีต่อมา การสอบสวนดำเนินคดีกับนักการเมืองทุจริตทำให้พรรคการเมืองสำคัญๆ ที่เคยมีอำนาจในอิตาลีต่อเนื่องกันมาตั้งแต่ปี 1946 หายสาบสูญไปหมด คอร์รัปชันที่อื้อฉาวครั้งนี้ ทำให้อิตาลีหลุดพ้นจากภาวะดุลยภาพเก่าของประเทศคอร์รัปชันสูง ความสำเร็จของอิตาลีในการปราบปรามคอร์รัปชันครั้งนี้มาจากหลายสาเหตุ เช่น การเปิดโปงของสื่อมวลชน แต่สาเหตุสำคัญคือ คนอิตาลีต่างก็พร้อมใจกันเทคะแนนเสียงสนับสนุนให้กับพรรคการเมืองใหม่ๆ เพราะคิดว่าผู้มีสิทธิ์คนอื่นๆ ก็จะทำแบบเดียวกันนี้
ความสำเร็จของฮ่องกงในการต่อสู้กับคอร์รัปชันคือตัวอย่างของกรณีที่ 2 ที่การแทรกแซงจากภายนอกทำให้ภาวะดุลยภาพเดิมเปลี่ยนไป ในปี 1974 อังกฤษกดดันให้รัฐบาลฮ่องกงจัดตั้งองค์กรอิสระต่อต้านคอร์รัปชัน (Independent Commission Against Corruption – ICAC) ที่มีอำนาจจับกุมเจ้าหน้าที่รัฐในข้อหาคอร์รัปชัน คนฮ่องกงให้ความร่วมมือโดยให้ข้อมูลกับ ICAC ช่วง 1994-1977 นายตำรวจหลายร้อยคนถูกดำเนินคดีข้อหาคอร์รัปชัน การดำเนินงานของ ICAC ทำให้คอร์รัปชันในฮ่องกงลดลงอย่างรวดเร็วและแบบถาวรด้วย เปลี่ยนฮ่องกงจากประเทศที่ประชาชนต้องจ่าย “ค่าน้ำชา” ให้กับการใช้บริการรัฐมาเป็นประเทศที่คอร์รัปชันต่ำประเทศหนึ่งในปัจจุบัน
กรณีที่ 3 คือบทบาทของผู้นำการเมืองในการขจัดและลดปัญหาคอร์รัปชัน เรื่องราวการต่อสู้กับคอร์รัปชันของสิงคโปร์คือตัวอย่างของกรณีนี้ เมื่อลี กวนยู ได้รับเลือกเป็นนายกรัฐมนตรีคนแรกหลังจากที่สิงคโปร์ได้รับเอกราชจากอังกฤษในปี 1959 พรรค People’s Action Party (PAP) ของลี กวนยูมีนโยบายที่จะกำจัดคอร์รัปชัน นโยบายที่ไม่อดทนใดๆ กับคอร์รัปชัน โดยดำเนินการหลายอย่าง เช่น ปรับปรุงการบังคับใช้กฎหมาย การเพิ่มโทษ และให้อำนาจมากขึ้นกับองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน ในทศวรรษ 1980 เมื่อเศรษฐกิจดีขึ้น รัฐบาลก็เพิ่มเงินเดือนแก่เจ้าหน้าที่รัฐ ทุกวันนี้ สิงคโปร์เป็นหนึ่งในประเทศที่มีคอร์รัปชันต่ำที่สุดในโลก
รายงานของ Transparency International เองก็ให้ข้อเสนอแนะในแนวทางเดียวกันนี้ คือ ผู้นำรัฐบาลจะต้องแสดงออกชัดเจนถึงพันธกรณี โดยมีกำหนดระยะเวลาแน่นอนในการต่อต้านคอร์รัปชัน ทำให้ปัญหานี้ลดลงอย่างมากภายในปี 2030 ตามที่ระบุไว้ใน Sustainable Development Goals ของสหประชาชาติ และหน่วยงานต่อต้านคอร์รัปชันของรัฐ จะต้องรณรงค์ให้ได้ผู้คนเป็นจำนวนมากที่ปฏิเสธจะจ่ายสินบน รวมทั้งให้ความร่วมมือเพื่อแจ้งข้อมูลเรื่องคอร์รัปชัน
ในปัจจุบัน social media ต่างๆ เป็นเทคโนโลยีสื่อสารที่ให้ความหวังในเรื่องการต่อสู้กับคอร์รัปชัน เพราะเป็นสื่อที่มีประสิทธิผลในการประสานงานจากระดับรากฐาน ที่จะทำให้ประชาชนเกิดการตื่นตัวและเข้าร่วมการรณรงค์ต่อต้านคอร์รัปชัน social media จึงอาจเป็นอีกทางออกหนึ่งที่จะช่วยให้เกิดการเปลี่ยนภาวะดุลยภาพจากประเทศคอร์รัปชันสูงสู่คอร์รัปชันต่ำ
เอกสารประกอบ
1.Transparency International, Corruption in Asia Pacific, 2017
2.Ray Fisman & Miriam A. Golden, Corruption: What Everyone Needs to Know, Oxford University Press 2017
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
