ก.ล.ต. ต้องทำการบ้านก่อนออกกฎหมาย

6 กุมภาพันธ์ 2017

พิเศษ เสตเสถียร

จั่วหัวมาให้ตื่นเต้นกันก่อนแบบหนังสือพิมพ์รายวันบางฉบับ ความจริงก็คือ ก.ล.ต. ที่ว่านี้หมายถีง ก.ล.ต. อเมริกาหรือที่รู้จักกันดีในชื่อของ Securities and Exchage Commission หรือ SEC แต่ก็เป็นเรื่องน่าคิดสำหรับ ก.ล.ต. ไทยนะครับ

อนุสนธิจากบทความเรื่อง “รำพึงเรื่องไร้สาระทางกฎหมาย” ตีพิมพ์ใน “ไทยพับลิก้า” ขอนำบางตอนของบทความดังกล่าวมาเท้าความว่า

“ท่านรองนายกรัฐมนตรีในขณะนั้นคือ นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ก็ได้พยายามแก้ปัญหาเรื่องนี้ตั้งแต่เข้าเป็นรัฐบาลใหม่ๆ ด้วยการผลักดันให้มีมติคณะรัฐมนตรีเมื่อ 23 เมษายน 2534 กำหนดหลักเกณฑ์ให้ส่วนราชการต่างๆ ใช้เป็นแนวทางในการพิจารณาก่อนเสนอร่างกฎหมายว่า

1. จำเป็นต้องมีกฎหมายนั้นๆ หรือไม่ ถ้าไม่มีกฎหมายนั้น จะก่อให้เกิดอุปสรรคในการบริหารราชการอย่างไร หรือจะทำให้การบริการประชาชนเกิดความเสียหายอย่างไร จะใช้วิธีมีมติคณะรัฐมนตรี หรือคำสั่งอื่นใดในทางบริหารได้หรือไม่
2. ร่างกฎหมายนั้นสร้างขั้นตอนหรือมีช่องทางสร้างขั้นตอนขึ้นใหม่หรือไม่ และขั้นตอนนั้นจำเป็นอย่างไร ได้มีการระบุขั้นตอนและระยะเวลาของขั้นตอนนั้นไว้ให้ชัดเจนหรือไม่ จะลดลงได้อีกหรือไม่
3. ร่างกฎหมายนั้นได้มีการกำหนดให้มีการขออนุญาตเพื่อทำกิจการอย่างหนึ่งอย่างใดหรือไม่ และจำเป็นเพียงไร จะเปลี่ยนจากการขออนุญาตก่อนการกระทำเป็นการกำหนดดูแลในภายหลังได้หรือไม่
4. ถ้าจำเป็นต้องให้มีการขออนุญาต ได้กำหนดหลักเกณฑ์และระยะเวลาไว้ชัดเจนหรือไม่ ถ้ายังไม่ได้กำหนด ก็ให้กำหนดไว้ให้ชัดเจน”

จะเห็นว่าประเทศไทยเรามีมติของคณะรัฐมนตรีไว้ตั้งแต่ พ.ศ. 2534 ถึงการออกกฎหมายว่าให้พิจารณาถึงความจำเป็นและทางเลือกในการที่จะต้องมีตัวบทกฎหมายนั้นก่อนที่จะมีการออกกฎหมาย

แต่พอข้ามปีใหม่มาได้ไม่กี่วัน ก็เกิดเหตุการณ์ทำนองเดียวกันขึ้นในสหรัฐอมริกา คือ เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 12 มกราคม 2560 สภาผู้แทนราษฎร (House of Representatives) ได้ให้ความเห็นชอบกฎหมายชื่อ The SEC Regulatory Accountability Act กฎหมายนี้มีความสำคัญก็คือ กำหนดให้ SEC ต้องทำการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ (cost-benefit analysis) ก่อนจะออกประกาศหรือคำสั่งใดๆ

ในร่างกฎหมายนี้กำหนดว่า ก่อนที่จะออกกฎเกณฑ์ใดๆ เกี่ยวกับกฎหมายหลักทรัพย์ คณะกรรมการ SEC จะต้อง

1. ระบุอย่างชัดเจนถึงลักษณะและที่มาของปัญหาซึ่งร่างประกาศมุ่งหมายถึง รวมทั้งต้องประเมินถึงความสำคัญของปัญหา และทำการประเมินว่าการที่จะมีประกาศใหม่นั้นคุ้มค่า

2. ให้หัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ (Chief Economist) ทำการประเมินต้นทุนและผลประโยชน์ทั้งในด้านคุณภาพและปริมาณของประกาศที่จะเสนอ แล้วเสนอหรือเลือกประกาศนั้นต่อเมื่อมีเหตุผลที่อธิบายได้ว่าผลประโยชน์ของประกาศที่เสนอนั้นคุ้มค่ากับต้นทุนของประกาศ

3. ระบุและประเมินถึงทางเลือกที่มีอยู่ของประกาศที่กำลังพิจารณา รวมทั้งที่จะแก้ไขประกาศที่มีอยู่ด้วย พร้อมทั้งคำอธิบายว่าทำไมประกาศนั้นตรงตามวัตถุประสงค์ของกฎหมาย มีประสิทธิภาพมากกว่าทางเลือกอื่น และ

4. ทำให้แน่ใจว่าประกาศใดๆ สามารถเข้าถึงได้ มีความต่อเนื่อง เขียนด้วยภาษาธรรมดาและง่ายต่อการเข้าใจ และจะต้องมีมาตรการรวมทั้งหาทางทำให้ดีขึ้นซึ่งผลที่เป็นจริงของข้อกำหนดทางกฎหมาย

นอกจากนี้ คณะกรรมการ SEC ยังจะต้องไปทบทวนกฎเกณฑ์ต่างๆ ที่มีอยู่ว่า ไม่มีประสิทธิภาพหรือไม่เหมาะสมกับความเป็นจริงหรือไม่ แล้วทำการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎเกณฑ์ที่ไม่ได้มาตรฐานเหล่านั้นด้วย

ถ้าหากเข้าใจไม่ผิด ครั้งนี้นับเป็นครั้งแรกของการออกกฎหมายที่กำหนดให้มีการวิเคราะห์ในเชิงเศรษฐศาสตร์เกี่ยวกับต้นทุนและผลประโยชน์ที่ได้ของการออกกฎหมาย เพราะธรรมดาการออกกฎหมายก็มักจะมองแต่เพียงว่าเป็นเรื่องจำเป็นที่จะต้องมีกฎเกณฑ์มาบังคับหรือควบคุม ไม่เคยคิดถึงความคุ้มค่าของการออกกฎหมาย กฎหมายบางฉบับผู้ที่ถูกบังคับตามกฎหมายมีภาระต้องปฏิบัติมากมาย แต่กฎหมายนี้ได้นำเสนอแนวความคิดใหม่ว่าไม่ใช่จะออกแต่กฎมาบังคับอย่างเดียว ต้องคำนึงถึงต้นทุนและผลประโยชน์ที่ได้จากการออกกฎหมายนั้นด้วย

กฎหมายนี้ผ่านสภาผู้แทนฯ ในขณะที่ประธานาธิบดีทรัมป์ยังไม่ได้สาบานตนเข้ารับตำแหน่งเลย ตอนนี้เข้ารับตำแหน่งแล้วคงจะมีอะไรแปลกใหม่ตามมาอีกแน่ อีกทั้งประธานาธิบดีทรัมป์ก็เตรียมเสนอชื่อนาย Walter Clayton เป็นประธาน SEC คนใหม่ด้วย นาย Clayton คนนี้มีภูมิหลังเป็นทนายความระดับ partner ของ firm ใหญ่แห่งหนึ่งย่าน Wall Street ชื่อ Sullivan & Cromwell เคยทำดีลเกี่ยวกับตลาดหุ้นมาเยอะ ผลงานชิ้นสำคัญล่าสุดก็คือเป็นที่ปรึกษากฎหมายคนหนึ่งที่เกี่ยวข้องในการเข้าจดทะเบียนในตลาดหุ้นนิวยอร์กของ Alibaba ซึ่งนาย Clayton นี้ก็คงรับนโยบายจากประธานาธิบดีทรัมป์ในการสนับสนุนภาคธุรกิจการเงินให้แข่งขันได้

ในขณะที่ประธานคนเก่าคือนาง Mary Jo White ว่ากันว่ามีนโยบายเกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมายมากเกินไป ซึ่งก็คงต้องรอดูต่อไปว่าจะตลาดทุนของสหรัฐฯ จะเปลี่ยนแปลงไปอย่างใด ในร่างกฎหมาย The SEC Regulatory Accountability Act ดังกล่าวยังกำหนดอีกว่า ในทุกๆ 5 ปี คณะกรรมการ SEC จะต้องทำการทบทวนประกาศต่างๆ เพื่อดูว่าประกาศเหล่านั้นล้าสมัย ไม่มีประสิทธิภาพ ไม่เพียงพอ หรือก่อให้เกิดภาระมากเกินไป รวมทั้งจะแก้ไข ทำให้เข้ารูป ขยายหรือยกเลิกประกาศเหล่านั้นอันเป็นผลจากการทบทวนดังกล่าว

พูดถึงอันนี้ ในบ้านเราก็มีพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ. 2558 ออกในสมัยนายกรัฐมนตรี พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา นี้แหละ ที่กำหนดว่า เพื่อให้บทบัญญัติของกฎหมายมีความเหมาะสมเป็นธรรม ไม่เป็นภาระแก่ประชาชนเกินสมควร สอดคล้องกับการดําเนินชีวิตตามกาลสมัยและวิวัฒนาการของเทคโนโลยีที่มีความเปลี่ยนแปลงอยู่ตลอดเวลา ก็ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามกฎหมายนั้นๆ มีหน้าที่จัดให้มีการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมายทุก 5 ปีที่กฎหมายใช้บังคับ หรือเมื่อมีกรณีใดดังต่อไปนี้

(1) เห็นว่าจําเป็นต้องมีการปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย

(2) ได้รับหนังสือร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะจากองค์กรที่เกี่ยวข้องหรือจากประชาชนทั่วไป และรัฐมนตรีผู้รักษาการเห็นว่าข้อร้องเรียนหรือข้อเสนอแนะนั้นมีเหตุผลอันสมควร

(3) ได้รับข้อเสนอแนะจากคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย

(4) เมื่อปรากฏว่ามิได้มีการบังคับใช้หรือปฏิบัติตามกฎหมายเกิน 3 ปีนับแต่วันที่กฎหมายนั้นใช้บังคับ

ในการพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการพิจารณาทบทวนในเรื่องดังต่อไปนี้ทั้งหมดหรือบางเรื่องตามที่จําเป็น

    (1) เหตุผลและความจําเป็นที่ต้องมีกฎหมายนั้นใช้บังคับต่อไป

    (2) การปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย ให้สอดคล้องกับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองการปกครอง วิทยาศาสตร์เทคโนโลยี และสิ่งแวดล้อม ทั้งของประเทศและของโลกที่เปลี่ยนแปลงไป เพื่อยกระดับความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน

    (3) การปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมายให้สอดคล้องหรืออนุวัติการตามพันธกรณีระหว่างประเทศที่ประเทศไทยต้องปฏิบัติตามภายใต้บังคับกฎหมายระหว่างประเทศ

    (4) การปรับปรุง แก้ไข หรือยกเลิกกฎหมาย เพื่อลดผลกระทบและภาระของประชาชนที่เกิดขึ้นจากกฎหมายนั้น

    (5) การใช้ระบบคณะกรรมการ การอนุมัติ การอนุญาต ใบอนุญาต ระบบการจดทะเบียน หรือระบบอื่นที่กําหนดขึ้นเพื่อกํากับหรือควบคุม เพียงเท่าที่จําเป็น

    (6) การให้บริการแบบจุดเดียวเบ็ดเสร็จได้อยางรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ

    (7) การป้องกันและขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎหมายนั้น

    (8) เรื่องอื่นใดที่จะทําให้กฎหมายนั้นไม่เป็นอุปสรรคต่อการดําเนินชีวิตหรือการประกอบอาชีพของประชาชนโดยไม่จําเป็น ไม่ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน หรือทําให้คุณภาพชีวิตของประชาชนดีขึ้น

สรุปแล้ว บ้านเราก็มีกฎหมายที่ให้ทบทวนตัวบทกฎหมายทุก 5 ปีก่อนสหรัฐอเมริกาเสียอีก นอกจากนี้ ที่ให้พิจารณาก่อนออกกฎหมายก็มีมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2534 (แต่ทุกวันนี้ไม่ได้มีการปฏิบัติแล้ว ไม่ทราบว่าเพราะเหตุอันใด) ก็นับว่าประเทศไทยในเรื่องของกฎหมายมีแนวคิดที่ทันสมัยกว่าสหรัฐอเมริกาถึง 26 ปีเลยเชียวนะ