รัฐบาลโดนัล ทรัมป์ และประชาคมอาเซียน

ฟูอาดี้ พิศสุวรรณ
นักศึกษาปริญญาเอกสาขารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยอ๊อกซฟอร์ด

นายโดนัลด์ ทรัมป์ ได้เป็นประธานาธิบดีประเทศสหรัฐฯ อย่างเป็นทางการแล้ว คงเป็นสิ่งที่เร็วเกินไปที่จะฟันธงเรื่องนโยบายต่างประเทศของรัฐบาลของนายทรัมป์ สิ่งที่แน่นอนก็คือความสมดุลระหว่าง 2 หลักการที่เป็นเครื่องขับเคลื่อนนโยบายต่างประเทศสหรัฐอเมริกา นั่นคือ Values (ค่านิยม) และ Interests (ผลประโยชน์) จะไม่มีการถ่วงดุลอย่างที่ผ่านมา สหรัฐอเมริกาน่าจะให้ความสำคัญของค่านิยมต่างๆ ในการกำหนดนโยบายต่างประเทศน้อยลงมาก เช่น เรื่องประชาธิปไตย สิทธิมนุษยชน มนษุยธรรม หรือความสัมพันธ์ด้านประวัติศาสตร์ ด้วยเพราะทรัมป์ไม่ได้นำเสนอตนเองว่าเป็นคนที่มีหลักการในด้านนี้มากเท่าไหร่นัก เป็นไปได้สูงที่รัฐบาลจะให้น้ำหนักกับผลประโยชน์ของสหรัฐฯ มากกว่าการดำเนินนโยบายต่างประเทศตามที่ผ่านมา

สำหรับอาเซียนคงเป็นเรื่องที่ไม่น่าตกใจอะไร ถ้าคำถามแรกที่ทรัมป์จะถามผู้ช่วยของเขาเกี่ยวกับภูมิภาคของเรา นั่นคือ “ทำไม Asian ถึงสะกดผิดเป็น Asean?” ทรัมป์ดูไม่มีความสนใจเกี่ยวกับสถานการณ์ต่างๆ ที่เกิดขึ้นนอกประเทศมากนัก ในเรื่องของเอเซียก็มีแค่เรื่องการแข่งขังกับประเทศจีน ส่วนอาเซียนนั้นไม่น่าจะอยู่ในเรดาร์ของประธานาธิบดีทรัมป์ในขณะนี้ การที่เราไม่ได้รับความสนใจจากเขา ไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลสหรัฐอเมริกาชุดใหม่จะเป็นผลเสียต่ออาเซียน แต่อาจจะมองได้ว่าอาเซียนนั้นไม่มีอะไรน่าเป็นห่วง และเราไม่ได้เป็นปฏิปักษ์ต่อผลประโยชน์ของสหรัฐฯ โดยตรง

นายโดนัล ทรัมป์กล่าวสุนทรพจน์ตอนเข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดีอย่างเป็นทางการ ที่มาภาพ : http://ell.h-cdn.co/assets/17/03/980x490/landscape-1484932993-gettyimages-632196336.jpg
นายโดนัลด์ ทรัมป์กล่าวสุนทรพจน์ตอนเข้ารับตำแหน่งประธานาธิบดีอย่างเป็นทางการ ที่มาภาพ: http://ell.h-cdn.co/assets/17/03/980×490/landscape-1484932993-gettyimages-632196336.jpg

ถึงแม้ว่าไม่มีใครสามารถฟันธงได้แน่ชัดกับนโยบายของทรัมป์ด้วยเหตุผลหลายๆ ประการ แต่ก็ยังมีหลายสิ่งที่น่าจับตาทางด้านนโยบายต่างประเทศสหรัฐฯ ในอนาคต ที่น่าจะมีผลโดยตรงต่ออาเซียนนั่นคือ

1. ท่าทีต่อการค้าเสรีของสหรัฐอเมริกา

ในช่วงระหว่างหาเสียงเลือกตั้ง นายทรัมป์ได้โจมตีนโยบายด้านการค้าของนายโอบามา โดยเฉพาะเรื่องของ TPP (Trans Pacific Partnership) ซึ่งเป็นเป้าหมายหลักของรัฐบาลที่ผ่านมา (บทความนี้เขียนก่อนทรัมป์ประกาศว่าจะเอาอเมริกาออกจาก TPP อย่างเป็นทางการ) TPP เป็นข้อตกลงการค้าเสรีที่ครอบคลุม 12 ประเทศในแถบมหาสมุทรแปซิฟิก (ไทย จีน และอินเดียไม่ได้อยู่ในนั้น) แต่ TPP ได้สร้างความขัดแย้งมากมายภายในประเทศสหรัฐอเมริกาเอง มีความเกรงกลัวกันอย่างแพร่หลายว่าสหรัฐฯ จะสูญเสียงานให้กับประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ จนทำให้ TPP ไม่สามารถผ่านความเห็นชอบของสภาคองเกรสได้ภายใต้รัฐบาลโอบามา การต่อต้าน TPP อาจจะเป็นเหตุผลหนึ่งที่ทำให้นายทรัมป์ได้รับคะแนนเสียงจากรัฐที่เป็นฐานอุตสาหกรรมใหญ่ในอเมริกา

โดยปกติแล้วพรรครีพับลีกัน (อนุรักษ์นิยม) ของนายทรัมป์จะเป็นพรรคที่ไม่ได้เป็นศัตรูต่อการค้าเสรี แต่ทรัมป์ได้รับชัยชนะจากการสร้างภาพที่ต่างจากตัวแทนของพรรครีพับลีกันที่ผ่านๆ มา คือ เขาสามารถทำให้ฐานเสียงจากภาคอุตสาหกรรมที่ไม่เห็นด้วยกับ TPP รู้สึกว่าทรัมป์สามารถต่อสู้เพื่อปกป้องงานของพวกเขาได้ ทรัมป์เคยประกาศหลายครั้งว่าเขาคิดว่าข้อตกลงการค้าเสรีนั้นควรทำระหว่าง 2 ประเทศคู่ค้า เพราะไม่มีการเขียนข้อตกลงวิธีใดที่จะทำให้ทุกประเทศยอมรับได้หากมีหลายๆ ประเทศร่วมหารือกัน ดังนั้นเราน่าจะเห็นรัฐบาลของทรัมป์พยายามขอเจรจา TPP ใหม่หรือล้มเลิกการเข้าร่วม TPP แล้วหันมาตกลงเรื่องการค้าแบบทวิภาคีแทนข้อตกลงแบบพหุพาคี

การถอนตัวจาก TPP หรือการขอเจรจา TPP ใหม่ส่งผลโดยตรงต่อความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจที่ประเทศในภูมิภาคเอเซียแปซิฟิก ประเทศจีนมีข้อเสนอทางการค้าที่เป็นคู่แข่งกับ TPP นั่นคือ Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP) ที่จะได้อานิสงส์จากความคลุมเครือของสหรัฐฯ ต่อการค้าเสรี ทำให้จีนสามารถพลักดัน RCEP ซึ่งมีประเทศอาเซียน 10 ประเทศเป็นเข้าร่วมเจรจาได้เต็มที่ และทำให้จีนมีโอกาสเป็นตัวละครที่สำคัญกว่าอเมริกาในด้านการค้าในภูมิภาคเอเซียแปซิฟิกเป็นอย่างมาก

สำหรับไทย และประเทศอาเซียนอื่นๆ ที่ไม่ได้เข้าร่วม TPP ถือเป็นโอกาสที่ดีที่จะรื้อฟื้นการเจรจาการค้าเสรีระหว่างสองประเทศ (US-Thai FTA) แต่ไทยเองจำเป็นต้องมีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งถึงจะเริ่มเจรจาได้อย่างเป็นทางการ

การต่อต้าน TPP ในสหรัฐอเมริกา ที่มาภาพ : https://popularresistance-uploads.s3.amazonaws.com/uploads/2016/08/2016_0810delegation-e1470915762242.jpg
การต่อต้าน TPP ในสหรัฐอเมริกา ที่มาภาพ: https://popularresistance-uploads.s3.amazonaws.com/uploads/2016/08/2016_0810delegation-e1470915762242.jpg

2. การลดทอน “Soft Power” (อำนาจละมุน) ของอเมริกา

ในโลกของนโยบายต่างประเทศความหมายของคำว่า “อำนาจ” (power) สามารถตีความได้ 2 แบบ คือ 1. Hard Power (อำนาจแข็ง) และ 2. Soft Power (อำนาจละมุน)

“อำนาจแข็ง” เป็นอำนาจที่สามารถช่วยให้ประเทศนั้นๆ บรรลุเป้าหมายทางด้านต่างผ่านการขู่ ข่ม หรือบังคับ อำนาจแข็งที่ว่านี้สามารถเกิดขึ้นได้จากการดำเนินนโยบายทางการทหาร และการมีกองทัพที่แข็งแกร่ง หรือการมีสภาวะเศรฐกิจที่ใหญ่ ทำให้มีอาวุธทางเศรษฐกิจใช้ในการต่อรอง เช่น การคว่ำบาตร (sanction) ต่างๆ หรือการต่อสู้สงครามการค้า เราค่อนข้างมั่นใจได้ว่า ประเทศสหรัฐฯ ภายใต้ประธานาธิบดีทรัมป์นั้นยังมี “อำนาจแข็ง” อย่างเต็มที่ อยู่ที่ว่าเขาจะเลือกใช้อย่างไร

แต่ทรัมป์จะประสบปัญหาในการใช้ Soft Power หรือ “อำนาจละมุน” ในการดำเนินเป้าหมายทางด้านต่างประเทศของสหรัฐฯ “อำนาจละมุน” คืออำนาจด้านการดำเนินการนโยบายต่างประเทศที่ประเทศหนึ่งสามารถทำให้บรรลุเป้าหมายได้โดยไม่ต้องใช้การข่มขู่ บังคับ หรือทำให้คู่ต่อรองเกิดความเกรงกลัว

สำหรับสหรัฐฯ อเมริกา อำนาจละมุนที่ว่านี้ถูกสั่งสมมานานในฐานะผู้นำโลกเสรีนิยม หลังจากการล่มสลายไปของมหาอำนาจโซเวียต ตัวอย่างเช่น การที่ประเทศไทยเรารู้สึกหวั่นไหวเสมอเมื่อโดนสหรัฐฯ ตั้งคำถามเกี่ยวกับเรื่องสิทธิมนุษยชนหรือเรื่องประชาธิปไตย เป็นต้น มีเหตุการณ์หลายครั้งที่เราต้องดำเนินนโยบายภายในประเทศที่แตกต่างออกไปจากการท้วงติงจากสหรัฐฯ ถึงแม้สิ่งนั้นจะไม่ได้ส่งผลทันทีต่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจต่อทางสหรัฐฯ และไทยเอง เช่น การให้คะแนนต่อการจัดการปัญหาค้ามนุษย์ของไทย (TIP Report) ที่ทำให้รัฐบาลไทยต้องทำงานด้านนี้กันอย่างแข็งขันมากขึ้น

สหรัฐฯ สามารถใช้อำนาจละมุนแบบนี้ได้เพราะความน่าเชื่อถือต่อค่านิยมต่างๆ ที่เป็นบรรทัดฐานของประเทศเขาเอง แต่อำนาจละมุนเหล่านี้จะมีประสิทธิภาพน้อยลงมากภายใต้รัฐบาลของนายทรัมป์ และสหรัฐฯ เองน่าจะรู้ดีในข้อด้อยนี้ เราจึงน่าจะเห็นรัฐบาลสหรัฐอเมริกาที่ระวังตัวมากขึ้น และจะลดการก้าวก่ายต่อปัญหาการเมืองการปกครองของประเทศเราในภูมิภาคนี้

มองในแง่มุมหนึ่ง สหรัฐฯ ที่เจียมตัวมากขึ้นจะทำให้รัฐบาลไทยทำงานง่ายขึ้นและมีแรงกดดันน้อยลง แต่ในทางกลับกัน หากมองอีกแง่มุมหนึ่ง ฝ่ายนักเคลื่อนไหวเรื่องประชาธิปไตย เรื่องสิทธิมนุษยชน หรือเรื่องผู้ลี้ภัย ฯลฯ ก็น่าจะหมดกำลังใจลงไม่น้อย และปัญหาที่อเมริกาถูกลดความน่าเชื่อถือลงนั้นจะไม่ส่งผลดีต่อประเทศไทย หากเรามองว่าการเฝ้ามองจากต่างประเทศนั้นเป็นส่วนหนึ่งของกลไกลตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลไทย และแท้จริงแล้วอาจจะเป็นกลไกเดียวที่เราเคยให้ความหวังไว้เป็น check & balance ให้กับประเทศในภูมิภาคเรา

ศาสตราจารย์ ดร. โจเซฟ ไนย์ เจ้าของความคิดเรื่อง Soft Power  ที่มาภาพ : http://www.dw.com/image/19451403_303.jpg
ศาสตราจารย์ ดร. โจเซฟ ไนย์ เจ้าของความคิดเรื่อง Soft Power
ที่มาภาพ: http://www.dw.com/image/19451403_303.jpg

3. การทบทวนการลงทุนด้านความมั่นคงในภูมิภาคอาเซียนของอเมริกา

ในหมู่นักการเมืองและนักนโยบายของสหรัฐฯ (โดยเฉพาะฝ่ายรีพับลีกัน) มีความรู้สึกว่าประเทศในภูมิภาคอาเซียนนั้นเอาเปรียบประเทศเขามาตลอด เราใช้ความสัมพันธ์ที่ดีทางด้านการทหารกับสหรัฐฯ เป็นเครื่องมือสร้างความมั่นคงในภูมิภาค (security guarantee) และเปิดโอกาสให้เราได้ประกอบการค้ากับประเทศจีนได้อย่างสบายใจ โดยที่สหรัฐฯ นั้นรู้สึกว่าการลงทุนทางด้านความมั่นคงในอาเซียนนั้นไม่ได้ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจที่คุ้มค่า แต่ประเทศที่ได้รับผลประโยชน์คือประเทศอาเซียนและประเทศจีน

นายทรัมป์ขึ้นมาสู่อำนาจด้วยนโยบายที่จะทวงคืนและทบทวนการลงทุนที่สหรัฐฯ ได้รับผลประโยชน์ไม่คุ้มค่า นายทรัมป์เป็นตัวแทนของความอึดอัดต่อบทบาทของสหรัฐฯ ในบริบทโลก เป็นไปได้ว่าเราจะเห็นบทบาทของสหรัฐฯ ในภูมิภาคที่ลดลงมาก ถึงไม่ลดลงอย่างเป็นรูปธรรม แต่ความเอาใจใส่นั้นไม่น่าจะเท่ากับยุคของโอบามาอย่างแน่นอน อาจจะเกิดเหตุการณ์เหมือนตอนช่วงประธานาธิบดีจอร์จ บุช ในช่วงก่อนปี 2000-2008 ซึ่งผู้สังเกตุการณ์ท่านหนึ่งได้ให้ชื่อว่าเป็นยุค American Absenteeism (ยุคที่อเมริกาหายตัวไปจากภูมิภาค)

รัฐบาลของทรัมป์คงต้องชั่งใจดูว่าจะปล่อยอาเซียนให้รู้สึกถูกทอดทิ้ง จนต้องหันไปพึ่งและตกอยู่ในอิทธิพลของประเทศจีนมากขึ้น หรือปล่อยให้สหรัฐอเมริกาเป็นยามเฝ้าระวังให้ประเทศอาเซียนแล้วปล่อยให้เราสร้างความมั่งคั่งกับจีนกันต่อไป ประเทศในภูมิภาคอาเซียนคงต้องเตรียมพร้อมการต่อรองและรับมือกับสหรัฐฯ ที่ให้ความสำคัญกับภูมิภาคเราน้อยลง

การฝึกซ้อมรบ Cobra Gold ของประเทศที่เป็นพันธมิตรกับสหรัฐอเมริกาในภูมิภาคเอเซีย ที่มาภาพ :http://www.mod.go.jp/e/jdf/no50/images/photo/specialfeature_01.jpg
การฝึกซ้อมรบ Cobra Gold ของประเทศที่เป็นพันธมิตรกับสหรัฐอเมริกาในภูมิภาคเอเซีย
ที่มาภาพ: http://www.mod.go.jp/e/jdf/no50/images/photo/specialfeature_01.jpg

4. ความสัมพันธ์ของสหรัฐฯ กับจีน

นายทรัมป์ก้าวขึ้นมาสู่อำนาจด้วยวิธีการพูดที่แข็งขันและเน้นการสร้างความเป็นปฏิปักษ์ต่อประเทศจีนเป็นตัวเรียกแรงสนับสนุนในการเลือกตั้ง หากทรัมป์ดำเนินนโยบายต่อประเทศจีนตามที่ได้กล่าวไว้ในช่วงหาเสียง จะทำให้ 4 ปีต่อจากนี้เป็นห้วงเวลาที่เป็นการเผชิญหน้าอย่างเปิดเผยอย่างไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน

ทุกคนที่ติดตามการเมืองระหว่างประเทศจะทราบดีถึงการแข่งขันของมหาอำนาจสองประเทศนี้ แต่ที่ผ่านมามีไม่บ่อยครั้งนักที่รัฐบาลสหรัฐอเมริกาจะพูดถึงข้อขัดแย้งต่างๆ สหรัฐฯ จะระวังเรื่องคำพูด การสื่อความหมายที่มีนัยยะของความขัดแย้งกับจีนเป็นอย่างมาก ผู้นำสหรัฐฯ และจีนเองจะเน้นเรื่องการสร้างความสัมพันธ์ที่ดี และเน้นพูดถึงสิ่งที่ทั้งสองประเทศได้ประโยชน์ แต่การขึ้นมาสู่อำนาจของนายทรัมป์จะทำให้การดำเนินนโยบายต่างประเทศกับจีนนั้นเป็นการเผชิญหน้ามากขึ้น อย่างน้อยก็ในเชิงวาทกรรม เราต้องดูต่อไปว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นจริงมากแค่ไหน

อาเซียนอาจจะตกอยู่ในฐานะลำบากหากต้องเลือกว่าเราจะอยู่ในค่ายของสหรัฐฯ หรือค่ายจีนถ้าการเผชิญหน้ามีความจริงจังมากขึ้น ประเทศไทยเองน่าจะต้องตกที่นั่งลำบาก เราเป็นพันธมิตรสนธิสัญญาทางการทหารกับสหรัฐฯ เราจึงน่าจะถูกคาดหวังว่าต้องทำหน้าที่แทนอเมริกาในภูมิภาคนี้

ในยุคของโอบามา รัฐบาลเขาทราบดีว่าประเทศอาเซียนนั้นไม่อยากที่จะต้องเลือก เราต้องอยู่ใกล้จีนตลอดไป และต้องทำการค้ากับจีน แต่ในการพูดของนายทรัมป์ที่ผ่านมานั้นดูเหมือนไม่ค่อยเข้าใจกับความลำบากใจของประเทศอาเซียนมากนัก มีการคาดการณ์ถึงความเป็นไปได้ถึงสงครามด้านการค้า (Trade War) ระหว่างสหรัฐฯ กับจีน (ซึ่งเกิดขึ้นบ้างแล้วในบริบทของ TPP vs RCEP ที่ได้กล่าวมาข้างต้น) การเผชิญหน้าถึงขั้นสงครามการค้า หรือมากกว่านั้นคือสงครามด้านการทหารนั้นจะไม่เป็นผลดีกับประเทศในอาเซียนเลย

นายทรัมป์ทวิตกล่าวถึงความไม่เป็นธรรมที่จีนทำกับสหรัฐอเมริกา
นายทรัมป์ทวีตกล่าวถึงความไม่เป็นธรรมที่จีนทำกับสหรัฐอเมริกา

ที่ผู้เขียนกล่าวมาข้างต้นเป็นข้อสังเกตที่ต้องจับตามองกันต่อไป ไม่มีใครรู้ว่านโยบายต่างประเทศของทรัมป์จะมีหน้าตาอย่างไร เพราะเขาไม่มีประสบการณ์ และทีมของเขาก็ไม่ใช่กลุ่มคนเดิมๆ ในกรุงวอชิงตันที่มีประสบการณ์ด้านการต่างประเทศมา นายทรัมป์เลือกที่จะแหวกแนวหลายอย่างในการแต่งตั้งผู้กำหนดนโยบายด้านต่างประเทศ เขาเลือกที่จะให้ CEO ของบริษัท ExxonMobil เป็นรัฐมนตรีต่างประเทศ เขาเลือกให้นายทหารในเครื่องแบบที่เพิ่งจะเกษียณอายุเป็นรัฐมนตรีกลาโหม (โดยปกติแล้วรัฐมนตรีกลาโหมจะเป็นพลเรือน)

สิ่งที่เราแน่ใจได้เพียงอย่างเดียวคือ รัฐบาลสหรัฐฯ ภายใต้นายทรัมป์จะเต็มไปด้วยความไม่แน่นอนทางนโยบายต่างประเทศและท่าทีต่ออาเซียนที่คาดเดาได้ยาก