“ระเบิดเวลา ประเทศไทย”

11 มีนาคม 2015

ดร.วิรไท สันติประภพ

ในช่วงเดือนที่ผ่านมาทุกท่านคงเห็นพาดหัวข่าวใหญ่ว่าองค์การการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (ICAO) ตรวจสอบมาตรฐานด้านการบินของไทยและให้คะแนนประเทศไทยตก ได้คะแนนต่ำสุดในกลุ่มประเทศอาเซียน ถ้ากรมการบินพลเรือนไม่สามารถแก้ไขปัญหาแบบเร่งด่วนได้ตามมาตรฐานที่ ICAO ยอมรับได้แล้ว อุตสาหกรรมการบินของไทยคงจะปั่นป่วนพอสมควร เราคงไม่คาดคิดว่าเหตุการณ์เช่นนี้จะเกิดขึ้นกับประเทศไทย เพราะทุกรัฐบาลที่ผ่านมามีเป้าหมายที่จะให้ประเทศไทยเป็นศูนย์กลางการบินของภูมิภาค สายการบินพาณิชย์ของไทยได้รับการยอมรับด้านมาตรฐานความปลอดภัยสูง แต่หน่วยงานภาครัฐที่มีหน้าที่กำกับดูแลอุตสาหกรรมการบินของประเทศกลับหละหลวม หย่อนยาน และไม่ได้มาตรฐาน ขาดทั้งบุคลากรและขาดระบบการทำงานที่จำเป็น ทั้งๆ ที่ ICAO ได้ออกรายงานเตือนประเทศไทยมาสิบปีแล้ว นอกจากนี้ กฎหมายและกฎเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องยังล้าสมัย ไม่ทันต่อมาตรฐานใหม่ๆ ของโลก ความพยายามแก้ไขพระราชบัญญัติการเดินอากาศ ค้างอยู่ในกระบวนการแก้ไขกฎหมายมานานกว่าสิบปี

เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นกับกรมการบินพลเรือนน่าตกใจ เพราะกรมการบินพลเรือนจัดได้ว่าเป็นกรมเกรดเอ ที่การทำงานต้องมีความเป็นสากล ดูแลอุตสาหกรรมมูลค่าหลายแสนล้านบาท ข้าราชการต้องติดต่อกับองค์กรระดับโลก หน่วยงานกำกับดูแลในต่างประเทศ และสายการบินจากนานาประเทศอยู่ตลอดเวลา

ถ้าหันมาดูพาดหัวข่าวที่สะท้อนการทำงานของหน่วยงานราชการแบบไทยไทยยิ่งน่ากังวลขึ้นไปอีก เราต้องตกใจกับข่าวอดีตผู้บัญชาการตำรวจสอบสวนกลางและนายตำรวจชั้นผู้ใหญ่ร่วมกันใช้อำนาจผิดกฎหมายมาเป็นเวลานานจนมีทรัพย์สินแอบซ่อนไว้นับพันนับหมื่นล้านบาท ต้องประหลาดใจกับข่าวเงินของสถาบันเทคโนโลยีพระจอมเกล้าเจ้าคุณทหารลาดกระบังกว่าหนึ่งพันหกร้อยล้านบาทหายไปจากบัญชีเป็นเวลาหลายปี โดยไม่มีหน่วยงานใดตรวจสอบพบ และมีคนระดับอดีตอธิการบดีตกเป็นผู้ต้องหา และต้องเศร้าใจกับข่าวสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่นล้มละลายเพราะนำเงินฝากของสมาชิกไปใช้ผิดประเภท และเงินที่หายไปนับพันล้านได้ไปเข้าบัญชีของเจ้าอาวาสวัดพระธรรมกาย จนถึงเวลานี้หน่วยงานภาครัฐยังไม่สามารถเรียกเงินคืนหรือเอาผิดได้ ทั้งๆ ที่เป็นการรับเงินผิดกฎหมาย

ผมคิดว่าข่าวเหล่านี้มีต้นเหตุคล้ายกัน คือความอ่อนแอของระบบราชการไทย ที่ปล่อยให้ปัญหาต่างๆ ถูกซ่อนไว้ใต้พรม ไม่คิดวางแผนป้องกัน หรือจัดการแก้ไขอย่างจริงจัง ปล่อยไว้จนถึงเวลาที่ปัญหาระเบิดขึ้นมา และต้องเร่งหาทางแก้ไขตามหลัง ทำให้เกิดต้นทุน (ทั้งทางตรงและค่าเสียโอกาส) จำนวนมาก และทำให้การเดินหน้าของสังคมและเศรษฐกิจไทยอ่อนไหวและเปราะบาง

ผมย้ำว่าปัญหาเหล่านี้สะท้อนความอ่อนแอของระบบราชการ ในข้อเท็จจริงแล้วเรามีข้าราชการที่เก่ง มีความสามารถ และมีจิตสาธารณะอยู่จำนวนมาก แต่ระบบได้ทำให้ข้าราชการเหล่านั้นไม่สามารถทำงานได้อย่างเต็มศักยภาพและเต็มประสิทธิภาพ ข้าราชการหลายคนเป็นคนเก่งและคนดีเมื่อแรกเข้ารับราชการ แต่ได้ถูกระบบทำให้ฝ่อไประหว่างทาง หรือต้องเลื่อนไหลไปตามระบบ ความรู้ความสามารถเฉพาะด้านที่เคยมีค่อยๆ เลือนหายไป กลายเป็นเพียงผู้รักษากฎ ทำตามกฎ ทำหน้าที่ประสานงาน และทำงานตอบสนองผู้มีอำนาจรัฐในแต่ละช่วงเวลาเป็นหลัก ข้าราชการที่ได้รับการยอมรับว่าเก่ง มักเก่งในเรื่องหาช่องจากกฎระเบียบทางราชการมาใช้ตอบสนองนโยบายของผู้มีอำนาจรัฐได้ดี โดยไม่คำนึงว่าช่องทางที่ใช้นั้นจะสร้างปัญหาในระยะยาวให้แก่ประเทศได้อย่างไรบ้าง

ระบบราชการไทยในวันนี้ต่างจากในอดีตมาก ระบบราชการเคยเป็นเสาหลักที่สำคัญให้แก่ประเทศไทย แม้ว่าจะต้องเผชิญวิกฤติการเมืองหลายครั้ง ระบบราชการเคยเป็นจุดเริ่มต้นของนโยบายสาธารณะดีๆ และได้วางโครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญของประเทศไว้หลายเรื่อง นอกจากนี้ ระบบราชการเคยเป็นสถาบันที่ผลิตผู้นำให้แก่ประเทศ ข้าราชการผู้ใหญ่หลายท่านได้กลายไปเป็นผู้บริหารในภาคเอกชนที่ประสบความสำเร็จภายหลังจากเกษียณอายุราชการ

งานศึกษาของมูลนิธิสถาบันอนาคตไทยศึกษา เรื่อง “ข้อเท็จจริง 10 ปีระบบข้าราชการไทย” แสดงข้อมูลที่น่ากังวลหลายอย่าง โดยเฉพาะข้อมูลที่แสดงว่าปัญหาของระบบราชการไทยไม่ใช่ปัญหาขาดเงินทุนเหมือนกับที่หลายคนเข้าใจ เพราะฐานเงินเดือนของข้าราชการแรกเข้า (ที่ยังไม่นับรวมสวัสดิการต่างๆ ของข้าราชการ) ไม่ต่ำกว่าฐานเงินเดือนแรกเข้าของภาคเอกชน ในช่วงสิบปีที่ผ่านมากำลังคนในภาครัฐเพิ่มขึ้นเกือบร้อยละ 50 ส่งผลให้งบเงินเดือนและสวัสดิการบุคลากรภาครัฐเพิ่มขึ้นเกือบสามเท่า นอกจากนี้ งบประมาณสำหรับบุคลากรของภาครัฐไทยสูงถึงประมาณร้อยละ 7 ของรายได้ประชาชาติ ซึ่งถือว่าสูงเป็นอันดับต้นๆ ของเอเชีย แต่ผลการทำงานของภาครัฐกลับตกต่ำลงมากทั้งด้านประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และปัญหาคอร์รัปชันที่เพิ่มสูงขึ้น

ผมคิดว่าความอ่อนแอของระบบราชการไทยเกิดขึ้นจากหลายสาเหตุ ประการแรก ระบบราชการไม่สามารถคานอำนาจนักการเมืองที่มุ่งหาประโยชน์ได้ ทั้งประโยชน์ส่วนตนและประโยชน์ทางการเมืองในช่วงสั้นๆ ที่ตนมีอำนาจ ข้าราชการที่กล้าคิด กล้าค้าน โดยคำนึงถึงผลประโยชน์ของประเทศในระยะยาวมักจะถูกย้ายให้พ้นจากตำแหน่งสำคัญ ในช่วงที่สังคมไทยแตกแยกกันสูง นักการเมืองยิ่งนิยมแทรกแซงการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการไปจนถึงระดับล่างๆ และให้ความสำคัญกับการเป็นพวกเดียวกันมากกว่าความรู้ความสามารถ ปัญหาเรื่องคุณธรรมในระบบราชการทำให้ข้าราชการที่เก่งและดีอยู่ยาก และไม่ส่งเสริมให้ข้าราชการกล้าคิดที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลง

ประการที่สอง การทำงานในระบบราชการอิงกับการทำงานตามกรอบอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้ในกฎหมายเป็นหลัก แต่กฎหมายเหล่านี้ส่วนใหญ่ล้าสมัยและมีลักษณะรวมศูนย์ กระบวนการแก้ไขกฎหมายใช้เวลานาน และไม่ค่อยเป็นที่สนใจของนักการเมือง เพราะไม่ต้องการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจที่มีอยู่เดิม นอกจากนี้ ปัญหาของประเทศที่ซับซ้อนขึ้น ต้องการการทำงานร่วมกันระหว่างหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องแบบบูรณาการ แต่ขั้นตอนต่างๆ ในระบบราชการยังส่งเสริมการทำงานแบบแยกไซโล หลายเรื่องกว่าจะเริ่มดำเนินการได้เสียเวลาไปเป็นปีเพราะหาข้อสรุปไม่ได้ว่าหน่วยงานไหนควรเป็นเจ้าภาพหลัก หรือมัวแต่เสียเวลาเถียงกันว่าควรแบ่งเส้นความรับผิดชอบระหว่างหน่วยงานอย่างไร

ประการที่สาม การทำงานในระบบราชการให้ความสำคัญกับขั้นตอนและพิธีการมากเกินควร ข้าราชการมักใช้เวลาไปกับการทำตามขั้นตอนและพิธีการมากกว่าการใช้เวลาคิดและทำเพื่อแก้ไขปัญหาของประเทศได้อย่างรวดเร็วและตรงจุด การตั้งคณะกรรมการขนาดใหญ่เป็นธรรมเนียมปฏิบัติของระบบราชการ และการตัดสินใจของคณะกรรมการมักจะนำไปสู่การประนีประนอมมากกว่าที่จะได้ข้อสรุปแบบฟันธง ประเทศไทยมีคณะกรรมการระดับชาตินับร้อยคณะที่ต้องให้นายกรัฐมนตรีเป็นประธานเพราะเป็นเรื่องสำคัญ แต่ในทางปฏิบัติแล้วกลับไม่สามารถประชุมได้เพราะไม่สามารถหาเวลานายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องได้ตรงกัน ส่งผลให้เรื่องสำคัญของประเทศหยุดค้างไป ถ้าคณะกรรมการชุดไหนเป็นที่สนใจของนายกรัฐมนตรี ก็อาจจะโชคดีได้ประชุมบ่อยครั้ง แต่มักเป็นการประชุมที่มีคนเข้าร่วมหลายสิบคน ไม่สามารถถกเถียงประเด็นต่างๆ กันได้อย่างสร้างสรรค์และตรงประเด็น ส่วนข้าราชการ ก็ต้องเสียเวลาไปกับการหาเวลานัดกรรมการ จัดเตรียมเอกสาร จัดที่นั่งให้เป็นที่พอใจของผู้ใหญ่แต่ละคน และหาทางบรีฟผู้ใหญ่แต่ละคนไม่ให้เกิดการถกเถียงกันจนเสียหน้าในที่ประชุม

ประการที่สี่ ระบบราชการขาดความโปร่งใสถูกตรวจสอบได้ยาก แม้ว่าเราจะมีพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของทางราชการ ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลของทางราชการได้ แต่ในทางปฏิบัติหน่วยงานราชการมักหาเหตุผลปฏิเสธไม่ให้ข้อมูลตามที่มีผู้ร้องขอ หรือให้ข้อมูลช้า ไม่ทันการณ์ การทำประชาพิจารณ์ของหน่วยงานราชการมักจะเป็นการให้ข้อมูลฝ่ายเดียวมากกว่าที่จะรับฟังข้อมูลจากประชาชนด้วยใจที่เปิดกว้าง อย่างไรก็ดี เร็วๆ นี้ได้เกิดกฎหมายใหม่หนึ่งฉบับ คือพระราชบัญญัติอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ ซึ่งกำลังจะมีผลบังคับใช้แล้ว ได้แต่หวังว่ากฎหมายใหม่ฉบับนี้จะทำให้การทำงานของหน่วยงานราชการชัดเจนและโปร่งใสมากขึ้น ไม่เกิดกรณีเหมือนกับใบอนุญาตโรงงานอุตสาหกรรมหลายพันใบที่ถูกนักการเมืองและข้าราชการดึงไว้หลายเดือน

ประการที่ห้า คุณภาพของข้าราชการระดับสูงในหลายหน่วยงานไม่สอดคล้องกับอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ ตลอดช่วงยี่สิบปีที่ผ่านมาข้าราชการที่มีคุณภาพจำนวนมากได้ลาออกจากระบบราชการ และระบบราชการไม่สามารถดึงดูดให้คนที่มีความรู้ความสามารถเข้ามารับราชการได้มากพอ ทั้งเหตุผลเรื่องค่าตอบแทน สภาพแวดล้อมในการทำงาน และระบบคุณธรรมของภาครัฐ ข้าราชการหลายคนที่ก้าวขึ้นมาเป็นข้าราชการระดับสูงนิยมทำตามกรอบ เน้นเรื่องขั้นตอนกระบวนการ หรือสามารถประสานประโยชน์ให้นักการเมืองได้อย่างดี หลายหน่วยงานที่ต้องกำกับดูแลธุรกิจเอกชนไม่สามารถไล่ตามภาคเอกชนได้ทัน ข้าราชการระดับสูงในหลายหน่วยงานทำหน้าที่เพียงคอยเซ็นผ่านเอกสาร ทั้งๆ ที่ต้องกำหนดนโยบาย และผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเพื่อผลประโยชน์ของประเทศในระยะยาว ในวันนี้หลายหน่วยงานสำคัญ รวมทั้งสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (กพร.) ขาดผู้บริหารสูงสุดมาหลายเดือนแล้ว เชื่อได้ว่าปัญหาขาดแคลนข้าราชการระดับสูงจะรุนแรงขึ้นเรื่อยๆ

ความอ่อนแอของระบบราชการจะเป็นระเบิดเวลาลูกใหญ่ของประเทศไทย เพราะเราจะต้องเผชิญกับปัญหาจากทั้งภายในและภายนอกประเทศที่ซับซ้อนมากขึ้น ระบบราชการต้องสามารถตอบสนองกับปัญหาต่างๆ ได้รวดเร็ว และจะต้องขับเคลื่อนประเทศไปข้างหน้าเชิงรุก ให้เท่าทันกับการเปลี่ยนแปลงที่กำลังเกิดขึ้นในโลก แต่น่าเสียดายที่เรายังไม่เห็นแนวทางปฏิรูประบบราชการอย่างเป็นรูปธรรม ระบบราชการมีแต่แนวโน้มที่จะอ่อนแอลงเรื่อยๆ เป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูปทุกเรื่องสำคัญของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นการปฏิรูปการศึกษา การต่อต้านคอร์รัปชัน การปฏิรูปการเมือง หรือการยกระดับความสามารถในการแข่งขันของเศรษฐกิจไทย

อย่าตกใจนะครับ ถ้าอีกห้าปีข้างหน้าอ่านหนังสือพิมพ์แล้วเห็นพาดหัวข่าวเลวร้ายกว่าตำรวจระดับผู้บัญชาการเป็นหัวหน้าโจร พระผู้ใหญ่ระดับเจ้าคุณรับของโจร อธิการบดีเกี่ยวข้องกับโจร แต่ข้อดีคือโจรอาจจะหนีออกนอกประเทศยากหน่อย เพราะประเทศเพื่อนบ้านเราไม่รับรองความปลอดภัยของรถ เรือ และเครื่องบินสัญชาติไทย

หมายเหตุ: ตีพิมพ์ครั้งแรก คอลัมน์เศรษฐศาสตร์พเนจร หนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 11 มีนาคม 2558