คำถามต่อไปของโครงการบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้าน

Hesse004

หากลำดับเหตุการณ์หลังเกิดมหาอุทกภัย ในปี 2554 เป็นต้นมา รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์ได้ตั้งคณะกรรมการขึ้นมาหลายชุดเพื่อรับผิดชอบภารกิจเรื่องนี้โดยเฉพาะ ทั้ง กยน., กนอช. และ กบอ. โดยให้ สบอช. 1 ซึ่งสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นผู้ขับเคลื่อนโครงการบริหารจัดการน้ำครั้งนี้

นี่คือจุดเริ่มต้นของ “อภิมหาโครงการ” ชิ้นแรกของรัฐบาล ซึ่งต้องออกกฎหมายและระเบียบต่างๆ ขึ้นมารองรับในช่วงเวลา 2 ปีที่ผ่านมา

เริ่มต้นจากออก พ.ร.ก.เงินกู้ 3.5 แสนล้านบาท เพื่อนำมาใช้ดำเนินโครงการด้วยเหตุผลที่ว่าโครงการทั้งหมดเป็นการวางและพัฒนาระบบการบริหารจัดการน้ำใหม่ให้ยั่งยืน ซึ่งจำเป็นต้องใช้งบประมาณมหาศาล

ต่อมา ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารโครงการและการใช้จ่ายเงินกู้เพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ ปี 2555 เพื่อให้การทำงานของ กบอ. และ สบอช. คล่องตัวมากขึ้น

หลังจากนั้นจึงออกประกาศเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการพัสดุในการดำเนินโครงการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารโครงการน้ำและการใช้จ่ายเงินกู้เพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ ปี 2555 โดยยกเว้นการใช้ระเบียบพัสดุปี 2535 เฉพาะขั้นตอนการจัดหาผู้รับจ้างซึ่งแตกต่างจากระเบียบพัสดุที่ใช้ปกติ

เมื่อมีระเบียบออกมารองรับแล้ว กบอ. จึงร่าง TOR ขึ้นมาเพื่อกำหนดขอบเขตงานไว้ทั้งหมด 10 โมดูล (บางครั้งนับเหลือ 9 โมดูล เพราะโมดูล A6 และ B4 เรื่องระบบคลังข้อมูล ถูกนำมาไว้รวมกัน)

ถึงแม้ กบอ. จะเปิดโอกาสให้มีการวิจารณ์ TOR ฉบับแรก เพื่อปรับปรุงแก้ไขแล้ว แต่ยังมีหลายฝ่ายที่ “ดาหน้า” ออกมาคัดค้านโครงการนี้โดยพุ่งประเด็นไปที่ความไม่ชัดเจนของ TOR เป็นหลัก

…ไม่เว้นแม้แต่คนที่เคยร่วมงานกับรัฐบาลตอนช่วงแก้ไขปัญหาน้ำท่วมเมื่อปี 2554

ที่มาภาพ : http://www.dailynews.co.th
เอกสารของผู้เข้าประมูลโครงการบริหารจัดการน้ำ ที่มาภาพ: http://www.dailynews.co.th

จนกระทั่งก่อนวันเปิดประมูล มีการยื่นฟ้องศาลปกครองครั้งแรกเพื่อขอให้ศาลระงับการประมูล แต่ศาลได้ “ยกคำร้อง” จึงทำให้การประมูลสามารถดำเนินต่อไปได้

และเมื่อต้นเดือน มิ.ย. ที่ผ่านมา คณะกรรมการได้พิจารณาคัดเลือกผู้ชนะการประมูลทั้ง 10 โมดูลแล้ว ปรากฏว่า มีกลุ่มบริษัทเอกชน 4 กลุ่ม ที่ชนะการประมูลและคาดว่าจะเป็นคู่สัญญาของรัฐในอนาคต

อย่างไรก็ตาม ดูเหมือนว่าโครงการนี้อาจจะต้อง “ชะงัก” เมื่อมีผู้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองอีกครั้ง ซึ่งคราวนี้มีผู้ยื่นฟ้องถึง 45 ราย นำโดย “สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน” เป็นผู้ยื่นฟ้องคุณยิ่งลักษณ์ กยน., กนอช. และ กบอ.

ประเด็นที่ยื่นฟ้องคือ การดำเนินโครงการดังกล่าวอาจ “ฝ่าฝืน” บทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญปี 2550 พ.ร.บ.ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ ปี 2535 และ พ.ร.บ.สุขภาพแห่งชาติ ปี 2550

น่าสนใจว่า หลังจากศาลปกครองกลางพิพากษาคดีการบริหารจัดการน้ำ 3.5 แสนล้านบาทแล้ว ทำให้รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์ต้องรีบกลับไปปรับกระบวนการดำเนินโครงการใหม่อีกครั้ง โดยเฉพาะประเด็นที่ต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของภาคประชาชนอย่างทั่วถึง

ประเด็นที่ศาลปกครองวินิจฉัยครั้งนี้มี 3 ประเด็น ได้แก่

หนึ่ง…ผู้ฟ้องคดีทั้ง 45 ราย มีสิทธิฟ้องคดีนี้ได้หรือไม่

สอง…การจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของผู้ถูกฟ้องคดี เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือละเลยต่อหน้าที่ตามกฎหมายที่กำหนดไว้หรือไม่ อย่างไร

และประเด็นสุดท้าย คือ ผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง 4 ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติในการดำเนินการต่างๆ ตามแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำหรือไม่ อย่างไร

ทั้งนี้ หากพิจารณาจากกฎหมายและระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินโครงการของรัฐแล้ว มีข้อสังเกตที่น่าสนใจคือ รัฐบาลได้ “ละเลย” ประเด็นสำคัญหลายเรื่อง

โดยเฉพาะประเด็นการกำหนดเงื่อนไขการทำงานไว้ใน TOR ที่ไม่สอดคล้องกับระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ซึ่งกำหนดให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานรัฐ ผู้เป็นเจ้าของโครงการจะต้องเป็นผู้ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมในกล่องที่ 1)

“มิใช่” เป็นหน้าที่ของคู่สัญญาที่จะต้องดำเนินการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ทั้งนี้ คำพิพากษาศาลปกครองชี้ให้เห็นว่า หากรัฐลงนามสัญญาไปแล้ว ผู้รับจ้างจะอยู่ในฐานะ “คู่สัญญา” ซึ่งมี “ส่วนได้เสีย” โดยตรงในการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความเห็นของประชาชน

หรือพูดให้ง่ายเข้า คือ การกำหนดขอบเขตงานให้ผู้รับจ้างต้องจัดทำกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนนั้นอาจเป็นแค่เพียง “พิธีการ” หรือรูปแบบที่ขอแค่ให้มีครบตามสัญญาเท่านั้น เพราะเอกชนทุกรายย่อมต้องการทำงานให้เสร็จทันเวลา ดังนั้น หากมาเสียเวลากับการรับฟังความเห็นย่อมทำให้ต้นทุนการทำงานเพิ่มขึ้นซึ่งมิใช่วิสัยของการทำธุรกิจอยู่แล้ว

น่าสนใจว่า ศาลปกครองได้วางหลักกฎหมายเรื่องนี้ไว้เป็น “บรรทัดฐาน” ที่ดีต่อไปในอนาคตซึ่งจะป้องกันมิให้เจ้าหน้าที่รัฐ “ย่ามใจ” หรือ “ลักไก่” เขียน TOR ในลักษณะเช่นนี้อีก เพราะเท่ากับเป็นการโยนหน้าที่ที่ตัวเองต้องทำ ให้เป็น “ภาระ” ของผู้รับจ้างต้องรับผิดชอบ

ดังนั้น คำถามต่อจากนี้คือ รัฐบาลจะทำเช่นไรต่อไป จะดำเนินโครงการนี้อย่างไร และจะมีคำถาม “พุ่ง” เข้าชนรัฐบาลมากขึ้นโดยเฉพาะการกำหนด TOR ที่ดูแล้ว “หละหลวม” ไม่รัดกุม

คำถามที่ผู้เขียนสงสัยคือ โครงการนี้จะต้องปรับขอบเขตงานลงอีกหรือไม่ เพราะเดิมเนื้องาน 8 จาก 10 โมดูลนั้นกำหนดให้ผู้รับจ้าง “ต้องดำเนินการรับฟังความคิดเห็นและการมีส่วนร่วมของประชาชนตามที่กฎหมายกำหนดโดยการเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิร่วมในแต่ละขั้นตอน” (ดูตารางที่ 1 ประกอบ)

และเมื่อคำวินิจฉัยออกมาเช่นนี้แล้ว การดำเนินงานด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนได้กลายเป็นหน้าที่ของรัฐ ดังนั้น กบอ. จะต้องเรียกผู้ชนะการประมูลกลับมาเจรจา “ต่อรอง” ราคาใหม่อีกหรือไม่ เพราะขอบเขตการทำงานได้เปลี่ยนไปแล้ว

…ที่สำคัญ วงเงินแต่ละโมดูลจะเปลี่ยนไปหรือไม่ เพราะขอบเขตงานดังกล่าวได้ถูกปรับให้ลดลง

นอกจากนี้ หากเงื่อนไขการให้คะแนนทางด้านเทคนิคได้ให้คะแนนข้อเสนอเกี่ยวกับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของภาคประชาชนด้วยแล้ว ผลการคัดเลือกผู้ชนะการประมูลจะเปลี่ยนแปลงหรือไม่

…และคำถามสุดท้ายคือ จะเกิดความเป็นธรรมกับผู้เสนอราคารายอื่นๆ หรือไม่ เพราะบางรายตัดสินใจ “ถอนตัว” หรือ “ไม่เข้าร่วมประมูล” เนื่องจาก เห็นว่าขอบเขตงานมีหลายเรื่องที่กำหนดให้ผู้รับจ้างต้องทำ และหนึ่งในนั้นคือ การดำเนินกิจกรรมรับฟังความคิดเห็นของภาคประชาชนด้วย ซึ่งกระบวนการดังกล่าวย่อมต้องใช้งบประมาณ เวลา อีกทั้งมีประเด็นที่อ่อนไหวต่อชุมชนท้องถิ่น และ “เสี่ยง” ที่จะถูกต่อต้าน ซึ่งทั้งหมดที่ว่ามานี้ย่อมกระทบต่อต้นทุนการทำงานทั้งสิ้น

สิ่งต่างๆ ที่กล่าวมานับเป็น “โจทย์หิน” ที่รัฐบาลคุณยิ่งลักษณ์ต้องรีบแก้ไขและหาเหตุผลที่ “ดีพอ” มาตอบคำถามสังคมให้ได้

กล่องที่ 1 ระเบียบ สนร. ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ปี 2548

ระเบียบฉบับนี้ออกมาตั้งแต่ปี 2548 ในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร มีวัตถุประสงค์เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เพื่อให้เกิดประโยชน์แก่หน่วยงานของรัฐและประชาชน รวมทั้งเป็นแนวทางในการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการดำเนินโครงการของรัฐอย่างกว้างขวาง

ระเบียบฉบับนี้มีทั้งหมด 16 ข้อ โดยข้อที่ศาลปกครองนำมาใช้วินิจฉัยคดีบริหารจัดการน้ำ คือ ข้อ 5 ซึ่งมีเนื้อหาดังนี้

“ข้อ 5 ก่อนเริ่มดำเนินโครงการของรัฐ หน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้รับผิดชอบโครงการต้องจัดให้มีการเผยแพร่ข้อมูลตามข้อ 7 ให้ประชาชนทราบ และจะรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามข้อ 9 ก็ได้

หน่วยงานของรัฐที่เป็นผู้รับผิดชอบโครงการของรัฐที่มีผลกระทบอย่างรุนแรงต่อประชาชนเป็นส่วนรวมต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนโดยวิธีใดวิธีหนึ่งหรือหลายวิธีตามข้อ 9 ก่อนเริ่มดำเนินการ”

หมายเหตุ: 1 กยน. คือ คณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำ
กนอช. คือ คณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการน้ำและอุทกภัยแห่งชาติ
กบอ. คือ คณะกรรมการบริหารจัดการน้ำและอุทกภัย
สบอช. คือ สำนักงานนโยบายและบริหารจัดการน้ำและอุทกภัยแห่งชาติ

อ่านเพิ่มเติม: การลงนามเงินกู้ 3.5 แสนล้านบาท