ถอดประสบการณ์ “ธาริษา วัฒนเกส” : เหลียวหลัง แลหน้า วิกฤติ “เอเชีย-อเมริกา”( 2 )

27 ตุลาคม 2011

ธาริษา วัฒนเกส

ตลอดระยะของการทำงานที่ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ตั้งแต่เริ่มแรกจนถึงขึ้นสู่ตำแหน่งสูงสุดเป็นผู้ว่าการ ได้ผ่านประสบการณ์กับวิกฤติเศรษฐกิจมาหลายครั้ง โดยเฉพาะวิกฤตเศรษฐกิจเอเชียหรือวิกฤติต้มยำกุ้ง และวิกฤติแฮมเบอร์เกอร์ ดังนั้น เมื่อได้รับเชิญให้ไปพูดในหัวข้อ “Context for change : Lessons from the Crisis and way forward” ที่สิงคโปร์ เมื่อวันที่ 13 ธันวาคม 2553 ในเวที “Toronto Center Leadership program” ของแคนาดา จัดร่วมกับสถาบันฝึกอบรมของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) ที่สิงคโปร์

จึงถือเป็นจังหวะเหมาะที่ได้ถ่ายทอดและแลกเปลี่ยนประสบการณ์ของไทยในช่วงที่เกิดวิกฤตสำคัญๆ ทั้งสองครั้ง โดยเนื้อหาที่นำเสนอในครั้งนี้ประกอบด้วยสาเหตุของวิกฤตในประเด็นที่เหมือนและต่างกัน บทเรียนที่ได้ การตอบสนองของคนในวงการกำกับดูแลในการแก้ไขจุดอ่อนของระบบ และสาร (Message) สำคัญที่อยากฝากไว้

สาเหตุของวิกฤติ

ในการเปรียบเทียบวิกฤติเอเชียปี 2540 กับวิกฤตในอเมริกาปี 2551 พบว่า มีประเด็นที่เหมือนกัน ตรงที่ทั้งสองกรณีมีสภาพคล่องส่วนเกินสูงมาก โดยเฉพาะอเมริกาถือว่า มีสภาพคล่องส่วนเกินสูงมาก ซึ่งเป็นเพราะใช้อัตราดอกเบี้ยต่ำเป็นเวลานาน นโยบายการเงินปรับตัวช้าเกินไป สำหรับกรณีของเอเชียนั้น สภาพคล่องเกิดจากที่มีเงินทุนไหลเข้ามามากในขณะที่มีการเปิดเสรีโดยที่ยังไม่พร้อมและมีการใช้อัตราแลกเปลี่ยนคงที่

ไม่ว่าสภาพคล่องส่วนเกินจะมาจากอะไรก็ตาม แต่การมีสภาพคล่องมากเกินไป นำไปสู่การเป็นหนี้เกินตัวทั้งภาคธุรกิจ และภาคครัวเรือน ทั้งยังนำไปสู่ภาวะฟองสบู่ในหลายๆ ทั้งตลาดหุ้น ตลาดอสังหาริมทรัพย์ ขณะเดียวกันการกำกับดูแลอ่อนแอ ทำให้ผลเสียเหล่านี้เมื่อเกิดขึ้นมาแล้วมีผลกระทบต่อสถาบันการเงินด้วย

ในเรื่องฟองสบู่ในอสังหาริมทรัพย์ กรณีอเมริกา มีข้อมูลพบว่า ราคาบ้านในอเมริกาเพิ่มขึ้นถึง 30 % ช่วง 4 ปีก่อนจะมีวิกฤติ ถือว่าเพิ่มขึ้นค่อนข้างมาก เมื่อเปรียบเทียบกับข้อมูลในอดีตของประเทศพัฒนาแล้วที่เกิดวิกฤตนับตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ทั้งหมด 18 ครั้ง พบว่าราคาบ้านขึ้นไปประมาณ 15 % ดังนั้นราคาบ้านในสหรัฐที่ขึ้นไปถึง 30 % ถือว่าค่อนข้างสูงมากและชัดเจนว่ามีภาวะฟองสบู่

การที่มีภาวะฟองสบู่ในภาคอสังหาริมทรัพย์มีผลทำให้คนที่ถือครองอสังหาริมทรัพย์รู้สึกว่ารวยขึ้น หรือมี Wealth effect เขาก็ใช้จ่ายมากขึ้น แต่คนอเมริกาไม่เพียงใช้จ่ายจาก Wealth effect เท่านั้น ยังมีการใช้จ่ายผ่านการกู้ยืมเพิ่มขึ้นด้วย โดยในปี 2005 ภาครัวเรือนอเมริกามีการกู้ยืม 750 พันล้านดอลลาร์สหรัฐ ในจำนวนนี้เศษสองส่วนสามหรือประมาณ 500 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เป็นการกู้มาเพื่อใช้จ่ายอุปโภคบริโภค

“เพราะฉะนั้นครัวเรือนอเมริกาใช้จ่ายมากขึ้น 2 ต่อ คือใช้จ่ายเงินตัวเองจากที่รู้สึกร่ำรวยขึ้น และใช้จ่ายจากเงินกู้ยืม ซึ่งกู้ได้เพราะราคาบ้านสูงขึ้น เมื่อประเมินหลักประกันเพิ่มขึ้น ก็กู้ได้มากขึ้น”

ส่วนประเด็นความแตกต่างคือกรณีของอเมริกาเป็นประเทศพัฒนาแล้ว มีตลาดการเงินขนาดใหญ่ และมีนวัตกรรมการเงินใหม่ๆ ค่อนข้างมาก เช่น CDO และผลิตภัณฑ์จาก securitization เป็นต้น การมีนวัตกรรมการเงินซึ่งซับซ้อน แพร่กระจายไปทั้งยุโรปและอเมริกาทำให้ปัญหาซับซ้อนมากขึ้น ยังมีสถาบันการเงินเงา (shadow banking sector เช่น investment bank บริษัทประกัน) ที่ไม่มีการกำกับดูแลทั้งที่ทำธุรกิจบางอย่างเหมือนธนาคารพาณิชย์ จึงทำธุรกิจสุ่มเสี่ยงที่ทำให้ประสบปัญหา และส่งผลกระทบในวงกว้างเมื่อเกิดปัญหา

ความต่างอีกอย่างหนึ่งคือ กรณีวิกฤติของไทยเกิดขึ้นกับบริษัทเงินทุนซึ่งส่วนใหญ่มีขนาดไม่ใหญ่ แต่ของอเมริกาเกิดกับธนาคารพาณิชย์ยักษ์ใหญ่ระดับโลกที่มีเครือข่ายทั่วโลก และมีความเชื่อมโยงทั่วโลกผ่านการถือสินทรัพย์ที่มีความเสี่ยงสูงและการระดมเงินทุนหมุนเวียนระยะสั้น

บทเรียนที่ได้จากวิกฤติ

มองทางด้านเศรษฐกิจมหภาคชัดเจนว่า การใช้นโยบายการเงินแบบผ่อนปรนมากเกินไปเป็นเวลานานเกินไป ทำให้เกิดปัญหาในระยะยาว คือทำให้เกิดการใช้จ่ายเกินตัว เกิดภาวะฟองสบู่ ซึ่งถึงจุดหนึ่งก็จะต้องแตก ทำให้เกิดความเสียหายทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรง ถือเป็นต้นทุนที่สูงมากในการแลกกับเศรษฐกิจที่เฟื่องฟูก่อนหน้านั้น

อีกบทเรียนคือ ธนาคารกลางต้องมีนโยบาย “take away the punch bowl” เมื่อจำเป็น หมายความว่า ในยามที่เศรษฐกิจเฟื่องฟูทุกคนมีความสุข เหมือนกำลังมีปาร์ตี้อย่างสนุกสนาน หากประเมินว่าเศรษฐกิจจะร้อนแรงเกินไป ธนาคารกลางก็ต้องตัดสินทำนโยบายลดความร้อนแรงเพื่อสกัดฟองสบู่ เปรียบเหมือนการเอาเหล้าพั้นช์ออกไปจากงานที่กำลังสนุกสนาน แม้จะเป็นนโยบายที่ไม่เป็นที่ชื่นชอบ และอาจมีการต่อต้าน แต่ธนาคารกลางก็ต้องมีความกล้าที่จะทำ

อีกข้อสรุปหนึ่งคือ การดูแลเสถียรภาพทางการเงิน (Financial stability) ถือเป็นบทบาทหน้าที่ของธนาคารกลาง นอกจากบทบาทหน้าที่ด้านดูแลเสถียรภาพราคา(Price stability) ส่วนเครื่องมือในการดูแลไม่จำเป็นต้องใช้อัตราดอกเบี้ยเพียงอย่างเดียว แต่ใช้มาตรการกำกับดูแลด้านการเงิน หรือ “Macro prudential” ก็สามารถเป็นเครื่องมือที่ใช้ได้ดีในการดูแลเสถียรภาพทางการเงิน รวมถึงจังหวะเวลากับความเร็วของการเปิดเสรีเปิดประเทศก็มีความสำคัญ ต้องทำให้มีความพร้อมก่อน

ถ้ามองในแง่บทเรียนต่อภาคสถาบันการเงิน สรุปได้ว่าจะต้องมีการกำกับภาคสถาบันการเงินอย่างพอเหมาะพอควรกับกลไกตลาด ตรงนี้ต้องมีความสมดุล กรณีอเมริกาเขาสุดโต่ง เขาเชื่อว่าไม่ต้องกำกับดูแลเยอะ เขาเชื่อว่าสถาบันการเงินมีเครื่องมือสมัยใหม่สามารถบริหารความเสี่ยงได้ จึงเป็นแนวคิดว่าให้สถาบันการเงินมีอิสระเสรีในการทำธุรกิจตามกลไกตลาดเป็นสิ่งที่ดีที่สุด แต่ในที่สุดสิ่งที่เกิดขึ้นไม่ได้เป็นอย่างที่คิด

การทำธุรกิจของสถาบันการเงินต้องมีบทบาทสนับสนุนเศรษฐกิจด้วย ไม่ใช่ทำธุรกิจเพื่อให้คนในวงการมีความร่ำรวยเท่านั้น เพราะเวลาเศรษฐกิจดีคนในวงการและเอกชนบางกลุ่มมีความมั่งคั่ง แต่เวลาเศรษฐกิจไม่ดีมีความเสียหายกลับเกิดผลกระทบกันทั่วหน้าและบ่อยครั้งที่ต้องใช้เงินภาษีมาแก้ปัญหา

บทเรียนที่สำคัญอีกประเด็นหนึ่งคือ การให้ธนาคารพาณิชย์ทำธุรกิจวานิชธนกิจ (Investment banking) ที่มีความเสี่ยงค่อนข้างสูง ต้องพิจารณาความเหมาะสมให้ดี ในอดีตอเมริกามีกฏหมาย (Glass-Steagall Act) ห้ามธนาคารพาณิชย์ทำธุรกิจในตลาดทุนที่มีความเสี่ยงสูง

นั่นคือมีการแยกธุรกิจวานิชธนกิจและธุรกิจนาคารพาณิชย์ เพื่อไม่ให้ความเสี่ยงด้านธุรกิจในตลาดทุนมากระทบฝั่งด้านธุรกิจธนาคารพาณิชย์ ซึ่งมีลูกค้าเงินฝากทั้งรายเล็กรายย่อยที่ต้องดูแล แต่ในปลายทศวรรษ 1980 ได้มีการยกเลิกกฏหมายนี้ จึงเป็นสาเหตุข้อหนึ่งของวิกฤตในครั้งล่าสุดนี้ พอหลังวิกฤตจึงมีการผลักดันให้ธนาคารพาณิชย์ทำธุรกรรมในตลาดทุนเฉพาะที่เกี่ยวกับการบริหารความเสี่ยงของตัวเองเท่านั้น ไม่ให้ทำให้ลูกค้า

นอกจากนี้ ที่ผ่านมา ผลตอบแทนผู้บริหารของสถาบันการเงินมักจะโยงกับราคาหุ้น และกำไร ทั้งหมดนี้เป็นเป้าหมายระยะสั้น ก็เป็นประเด็นว่าทำให้ผู้บริหารมองผลประโยชน์ในระยะสั้นๆ ไม่คำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นในระยะยาว เกิดจริยภัย (moral hazard) และพอมีปัญหาก็ตกเป็นภาระของสังคมที่ต้องแก้ไข แต่เวลาไม่มีปัญหาประโยชน์ก็ตกเป็นของเอกชน

“นั่นคือบทเรียนที่พึ่งสังวรเอาไว้”

การตอบสนองของผู้กำกับสถาบันการเงิน

วิกฤตเศรษฐกิจในครั้งนี้ ทำให้ผู้กำกับสถาบันการเงินในประเทศที่ประสบปัญหา เล็งเห็นถึงความจำเป็นในการดูแลเรื่องเงินกองทุนให้มากกว่าที่ผ่านมา ซึ่งหมายถึงการเพิ่มเงินกองทุนขั้นต่ำ มีการใช้คำจำกัดความของเงินกองทุนที่เข้มงวดมากขึ้น เพื่อให้เงินกองทุนมีคุณภาพที่ดีขึ้น

นอกจากนั้นยังทำให้ตระหนักว่า กฏเกณฑ์การกำกับดูแลที่ผ่านมา มีส่วนทำให้วัฎจักรเศรษฐกิจขึ้นลงแรงมากขึ้น จึงมีการหารือที่จะมีกฏเกณฑ์ลดความรุนแรงทั้งขาขึ้นและขาลงของวัฎจักรเศรษฐกิจ เช่น ในข่วงเศรษฐกิจขาขึ้น มีการขยายสินเชื่อมากก็ต้องเพิ่มอัตราส่วนเงินกองทุนขึ้นเป็นพิเศษ เพื่อเป็นกันชนไว้รองรับปัญหาในช่วงเศรษฐกิจขาลง และอาจทำให้ธนาคารพาณิชย์ปล่อยสินเชื่อน้อยลงด้วย เพราะต้องกันเงินกองทุนมากขึ้น

ในวงการกำกับสถาบันการเงินยังมีการหารือกันถึงแนวทางในการปรับเปลี่ยนวิธีการกันสำรอง จากการกันสำรองเมื่อมีทีท่าว่าหนี้จะเสีย หรือเสียแล้ว ซึ่งมักจะเกิดขึ้นในยามเศรษฐกิจขาลงและธนาคารพาณิชย์อาจไม่มีความสามารถที่จะกันสำรองในขณะนั้น มาเป็นการกันสำรองตั้งแต่เมื่อมีการปล่อยสินเชื่อโดยอาจใช้สถิติของหนี้เสียในอดีตมาเป็นเกณฑ์ ถือเป็นการเตรียมการไปข้างหน้าว่าสินเชื่อน่าจะเสียหายเท่าไร ก็กันสำรองไว้ล่วงหน้าไปเท่านั้น วิธีนี้จะทำให้สถาบันการเงินเพิ่มความระมัดระวังในการปล่อยสินเชื่อตั้งแต่ต้น ไม่ใช่ปล่อยไปก่อน ถ้าเกิดหนี้เสียก็ว่ากันทีหลัง

นอกจากนี้ยังมีการมองถึงปัญหา “too big to fail” กล่าวคือ สถาบันการเงินใหญ่มากขึ้นเป็นแบงก์ระดับโลกมีเครือข่ายทั่วโลก ซึ่งถ้าเกิดปัญหาแล้วอาจจะปล่อยให้ล้มไม่ได้เพราะจะมีผลกระทบในวงกว้างเป็นลูกโซ่ได้ ดังนั้นกรณีนี้จะมีความยากในการแก้ปัญหา จึงมีแนวคิดว่าต้องมีความเข้มงวดเป็นพิเศษสำหรับสถาบันการเงินขนาดใหญ่เหล่านี้ เพื่อป้องกันเป็นพิเศษไม่ให้เกิดปัญหา

โดยต้องเริ่มจากการกำหนดนิยามว่า สถาบันการเงินใดเข้าข่ายต้องเข้มงวดเป็นพิเศษเพราะใหญ่มาก ตรงนี้ก็มีข้อโต้แย้งจากหลายคนที่เชื่อว่า หากไป “พะยี่ห้อ” ว่าสถาบันการเงินใดจัดอยู่ในประเภทใหญ่มากเป็นพิเศษ มีความเสี่ยงที่จะมีผลกระทบเป็นลูกโซ่ต่อระบบได้ ก็เท่ากับเป็นการป่าวประกาศว่าสถาบันนั้นล้มไม่ได้ ก็อาจจะทำเกิดจริยภัย ในส่วนของผู้บริหารและลูกค้า คือ ทำธุรกรรมเสี่ยงต่างๆอย่างไม่ระมัดระวัง เพราะรู้ว่าทางการจะไม่ปล่อยให้ล้ม ซึ่งเรื่องเกณฑ์นี้ยังต้องดูข้อดีข้อเสียก่อน ขณะนี้รายละเอียดยังไม่ชัด

แต่ในความเห็นส่วนตัว การมีเกณฑ์ที่จะเพิ่มในเรื่องเงินกองทุนขั้นต่ำ และปรับปรุงคุณภาพเงินกองทุนเป็นสิ่งที่ดี เป็นที่ยอมรับทั่วไป แต่ประเด็นที่เห็นว่าควรให้ความสำคัญมากกว่านี้คือ ขณะนี้ผู้กำกับสถาบันการเงินแต่ละประเทศก็ดูเกณฑ์ของตัวเอง

อย่างเช่น เรื่องการกำกับธนาคารพาณิชย์ผู้ออกเกณฑ์กำกับคือ Basel Committee ส่วน IAIS (International Association of Insurance Supervisors) ก็จะออกเกณฑ์กำกับดูแลบริษัทประกัน ทางตลาดทุนก็จะมีมาตรฐานของ IOSCO (International Organization of Securities Commissions) ส่วนด้านบัญชีก็จะมีการเปลี่ยนแปลงมาตรฐานบัญชีต่างๆ ตาม IFRS (International Financial Reporting System)

ขณะนี้ยังไม่มีการประสานงานที่ดีระหว่างหน่วยงานกำกับต่างๆ เกณฑ์ต่างๆ ยังมีความเหลื่อมล้ำ และตารางเวลาในการบังคับใช้ก็ไม่เหมือนกัน และที่สำคัญคือยังไม่ทราบว่าเมื่อมีการบังคับใช้เกณฑ์ทั้งหมดแล้ว ผลกระทบทั้งหมดจะเป็นอย่างไร

“การขันน็อต เราขันแน่นเกินไปหรือไม่ เช่น บีไอเอส กำกับดูแลเงินกองทุน และมีมาตรฐานบัญชีเข้ามาครอบอีก การขันน็อตก็อาจแน่นเกินไป เพราะฉะนั้นต้องดูตรงนี้อย่างละเอียด”

ส่วนมาตรการที่จะลดความรุนแรงของวัฎจักรธุรกิจ ควรหันไปใช้เกณฑ์ Pillar II ของ Basel II มากกว่า เพราะเกณฑ์ pillar II ให้ผู้กำกับดูแลสามารถใช้มาตรการเพิ่มเติมตามความจำเป็น และขยับได้ถ้ายังไม่มีความจำเป็นต้องทำ เพื่อให้มีความคล่องตัว เพราะภาคการเงินไม่ใช่ภาคที่จะคาดการณ์ได้ทุกอย่าง การใช้กฏเกณฑ์ชุดเดียวกันกับทุกประเทศทุกกรณีอาจจะไม่ใช่สิ่งที่ดีเสมอไป

ข้อความที่อยากฝากไว้

ข้อความสำคัญที่อยากจะฝากทิ้งท้ายไว้คือ การตั้งกฎเกณฑ์ต่างๆมากเกินไปอาจไม่ใช่การแก้ปัญหา จริงๆ อยู่ที่ความกล้าที่จะทำนโยบายและ ความกล้าที่จะตัดสินใจมากกว่า วิกฤตที่ผ่านมาไม่ใช่เพราะว่ามีกฎเกณฑ์ไม่พอ ที่จริงแล้วผู้กำกับสามารถออกมาตรการหลายๆอย่างโดยใช้หลักการของ pillar II ได้อยู่แล้ว

“อีกนัยหนึ่งคือ การตั้งกฎเกณฑ์อะไรเยอะแยะ ถ้าไม่ได้ทำก็ไม่ได้เป็นการแก้ปัญหาอยู่ดี”

วิกฤติและความเสี่ยงในระบบสถาบันการเงินจะเปลี่ยนอยู่เรื่อยๆ ทุกครั้งที่มีวิกฤติทุกคนก็พยายามปิดช่องโหว่แต่ไม่ได้หมายความว่าวิกฤติจะหายไปจะไม่เกิดขึ้นอีก แต่มักจะเกิดอีกแบบหนึ่งที่ไม่เราไม่ได้ปิดช่องโหว่ไว้ หรือเป็นวิกฤติในรูปแบบที่คาดไม่ถึง ที่สำคัญกว่าการออกกฎเกณฑ์ต่างๆ คือการสร้างทั้งผู้กำกับและผู้ถูกกำกับให้มีความระมัดระวัง มีความเข้าใจเรื่องความเสี่ยง และมีทักษะในการบริหารความเสี่ยง

“หลังวิกฤติ 40 ธปท ตระหนักถึงความสำคัญนี้ และได้เปลี่ยนแนวคิดการกำกับและการทำธุรกิจทั้งของธปท.และธนาคารพาณิชย์ด้วยการให้ความสำคัญกับเรื่องการบริหารความเสี่ยง การที่ทุกฝ่ายระมัดระวังเกี่ยวกับความเสี่ยงนี้ ทำให้ภาคสถาบันการเงินของไทยไม่ได้รับผลกระทบโดยตรงจากวิกฤตการเงินของโลกครั้งที่ผ่านมา และยังมีความแข็งแกร่งจนถึงปัจจุบัน”

บทความรับเชิญอื่นๆ

เครือข่ายสังคม