ว่าที่ร้อยเอกปิติคุณ นิลถนอม
การแพร่ระบาดของ COVID-19 ตั้งแต่ต้นปีที่ผ่านมาส่งผลกระทบต่อทุกคนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยเฉพาะการดิ้นรนทำมาหากินเพื่อปากท้อง ซึ่งในขณะที่บางคนมีเงินเดือนประจำ มีอุปกรณ์และเข้าถึงเครือข่ายอินเทอร์เน็ตความเร็วสูง ทำให้สามารถทำงานทางไกลได้เสมือนไม่มีอะไรเกิดขึ้น แต่ในทางกลับกันบางอาชีพก็ได้รับผลกระทบถึงขั้นตกงาน และไม่รู้ว่าอนาคตข้างหน้าจะเป็นอย่างไร
รัฐบาลทุกประเทศได้พยายามอัดฉีดเม็ดเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจผ่านโครงการต่างๆ เพื่อเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ อย่างไรก็ตาม แม้หลายคนจะได้รับประโยชน์ แต่ก็ปรากฏว่ามีบางคนกลับ “ตกหล่น” บ้างก็ “ตกสำรวจ” ด้วยเหตุผลร้อยแปด เช่น ไม่มีชื่อในระบบข้อมูลภาครัฐ ไม่มีเลขบัตรประจำตัว อยู่ห่างไกลและเข้าไม่ถึงข้อมูล หรือแม้แต่ไม่มีอุปกรณ์หรือทักษะในการใช้เทคโนโลยีเพื่อลงทะเบียนขอรับการช่วยเหลือจากรัฐ ฯลฯ
โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง เช่น เด็ก ผู้สูงอายุ คนพิการ ชนกลุ่มน้อย กลุ่มชาติพันธุ์ ผู้ลี้ภัย คนไร้สัญชาติ กลุ่มบุคคลที่มีความหลากหลายทางเพศ คนไร้บ้าน ทำให้การใช้จ่ายเงินดังกล่าวเป็นการ “เกาไม่ถูกที่คัน” ในที่สุด
ในประเด็นนี้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกซึ่งทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของรัฐต่างก็ให้ความสำคัญและพยายามพัฒนาการตรวจสอบเพื่อสร้างคุณค่าและประโยชน์ให้กับประชาชน โดยเฉพาะการตรวจสอบโครงการภาครัฐและการใช้จ่ายเงินในการแก้ไขเยียวยาปัญหา COVID-19 อย่างใกล้ชิด เพื่อให้มั่นใจว่าการใช้จ่ายเงินจะเป็นไปอย่างถูกต้อง และเกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน ที่สำคัญจะต้อง “ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง” ด้วย ซึ่งเป็นมุมมองการตรวจสอบสมัยใหม่ที่มุ่งสร้างโอกาสที่เป็นธรรมอย่างทั่วถึงให้กับทุกคนโดยเสมอหน้ากัน
ที่ผ่านมา การตรวจสอบขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินมีพัฒนาการมาเป็นระยะตามบริบทโลกที่เปลี่ยนแปลงไป จากการตรวจสอบแบบดั้งเดิมที่ดูว่า “ครบหรือไม่ครบ” “ถูกหรือแพง” และ “ผิดหรือถูก” เป็นสำคัญ จนมาถึงการตรวจสอบตามหลัก 3Es ที่ดูว่ามีความประหยัด (economy) มีประสิทธิภาพ (efficiency) มีประสิทธิผล (effectiveness) หรือไม่ ต่อมามีการขยาย E ที่ 4 และ 5 คือมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม (environment) มากน้อยเพียงใด ตลอดจนมีความเท่าเทียมกัน (equality) ซึ่งก็คือการดูว่า “ทิ้งใครไว้ข้างหลัง” หรือไม่ และมีการขยายไปถึง E ที่ 6 ด้วย คือหน่วยงานภาครัฐมีจริยธรรม (ethics) ได้มาตรฐานหรือไม่ เพียงใด
การพัฒนาการตรวจสอบดังกล่าวรวมถึงเทคนิควิธีอื่นๆ เกิดขึ้นจากบริบทโลกที่เปลี่ยนแปลงไป ซี่งในทุกๆ ครั้งองค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกต้องหารือกันในฐานะ “คนตรวจเงิน” ว่าจะสามารถมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาต่างๆ ที่ถาโถมเข้ามาในแต่ละยุคสมัยได้อย่างไร เพื่อที่จะหาวิถีทางที่จะพัฒนาการตรวจสอบให้สร้างคุณค่าและประโยชน์ต่อประชาชน และสามารถทำหน้าที่เป็นกระจกสะท้อนถึงประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ในการใช้จ่ายเงินแผ่นดินของหน่วยงานภาครัฐให้ประชาชนเห็น ในมุมที่ประชาชนต้องการอยากจะรู้
ไม่ให้เข้าทำนองที่ว่า “ถามช้างตอบม้า” หรือเป็นดีเจที่ “เปิดเพลงตามใจผู้จัด ขัดใจผู้ฟัง” ตลอดจนการทำหน้าที่สร้างความเปลี่ยนแปลงเชิงบวกให้กับสังคม เพื่อทำให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นเสมอมา
เหตุการณ์แรกๆ ซึ่งเป็นประจักษ์พยานที่เด่นชัดที่สุดเหตุการณ์หนึ่งคงต้องย้อนกลับไปในปี ค.ศ. 1974 (พ.ศ. 2517) หลังสงครามระหว่างอิสราเอลและกลุ่มประเทศอาหรับ ที่ทำให้เกิดวิกฤติการณ์น้ำมัน และส่งผลให้ราคาน้ำมันดิบสูงขึ้นราว 4 เท่าตัว ก่อให้เกิดปัญหาเศรษฐกิจทั่วโลกอย่างกว้างขวาง จนองค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกที่รวมกลุ่มกันเป็นองค์กรที่ชื่อว่า International Organization of Supreme Audit Institution หรือ INTOSAI ได้หารือกันจนก่อให้เกิดการก่อร่างสร้างตัวของเอกสารสำคัญที่เปรียบเสมือนรัฐธรรมนูญขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลก ที่เป็นต้นแบบในการยกร่างกฎหมายตรวจเงินแผ่นดินในประเทศต่างๆ ที่เรียกว่า “Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts (1977)” หรือ “ปฏิญญาลิมา” (Lima Declaration) นับว่าเป็นหมุดหมายสำคัญขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกที่ยึดถือมาจนถึงปัจจุบัน ในฐานะหลักเกณฑ์มาตรฐานการตรวจเงินแผ่นดินสากล รหัส INTOSAI P-1
หลังเหตุการณ์ดังกล่าว ในการประชุมสมัชชาใหญ่ INTOSAI ที่จัดขึ้นทุกๆ 3 ปีจะมีการกำหนดปฏิญญาสากลที่สอดคล้องกับโลกที่หมุนไปอย่างไม่หยุดนิ่งเสมอ เช่น “ข้อตกลงบูดาเปสต์ ค.ศ. 2004 (พ.ศ. 2547) ว่าด้วยบทบาทขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินที่มีต่อการปฏิวัติระบบสารสนเทศ (IT revolution) รวมถึงการทุจริตและการฟอกเงิน” “ปฏิญญามอสโก”หรือ Moscow Declaration ที่มุ่งเน้นการปฏิบัติหน้าที่ตรวจสอบอย่างเป็นอิสระเพื่อสนับสนุนการบรรลุเป้าหมายของประเทศ ที่เชื่อมโยงกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของสหประชาชาติ (UN SDGs) รวมถึงการใช้ประโยชน์จากความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีอย่าง AI และ big data analytic และการพัฒนาบทบาทองค์กรตรวจเงินแผ่นดินในการสร้างผลกระทบให้เกิดความรับผิดชอบและโปร่งใสต่อการบริหารจัดการภาครัฐ ซึ่งรวมถึงการพัฒนาทักษะเจ้าหน้าที่ตรวจสอบให้เป็นผู้ตรวจสอบแห่งอนาคต หรือ “Auditor of the Future” ด้วย
การแพร่ระบาดของ COVID-19 เป็นคลื่นสึนามิลูกใหญ่ที่มาเปลี่ยนแปลงโลกของเราในแทบทุกด้าน มิพักรวมถึงภูมิทัศน์การตรวจเงินแผ่นดิน ที่ถูกผลกระทบเช่นกัน COVID-19 ถือเป็นอีกปัจจัยหลักที่เป็น “ตัวเร่ง” ให้องค์กรตรวจเงินแผ่นดินต้องปรับตัวเป็นการด่วน เพื่อที่จะไม่ตกอยู่ในภาวะ strategic drift คือเป็นองค์กรที่ล้าสมัยจนไม่สามารถก้าวทันความเปลี่ยนแปลง และไม่อาจสร้างประโยชน์ให้กับประชาชนได้เลย
หลังเกิดวิกฤติ COVID-19 ภาครัฐจำเป็นต้องจัดซื้อจัดจ้างและเบิกจ่ายเงินจำนวนมหาศาลอย่างเร่งด่วน ก่อให้เกิดความเสี่ยงในการรั่วไหลของการใช้จ่ายเงินที่ไม่ถูกต้องหรือไม่มีประสิทธิภาพ ความเร่งด่วนดังกล่าวยังส่งผลให้อาจมีการดำเนินการที่ไม่รอบคอบอันจะนำไปสู่การกระจายประโยชน์ที่ไม่เสมอภาคกัน จนมีความเสี่ยงสูงที่จะมีคนที่ “ถูกทิ้งไว้ข้างหลัง”
หน่วยงานเฝ้าระวังประเด็นเกิดใหม่ของ INTOSAI ที่ทำหน้าที่เสมือนศูนย์แจ้งเตือนภัยสึนามิ ที่มีชื่อว่า Supervisory Committee on Emerging Issues หรือ SCEI ก็ได้ตีฆ้องร้องป่าวให้ผู้ตรวจบัญชีภาครัฐทั่วโลกหันมาพูดคุยกันว่าจะทำงานกันอย่างไรดีในวิกฤติการณ์ครั้งนี้ ซึ่งในการหารือกันผ่านระบบออนไลน์ในงาน SCEI COVID-19 Expert Group on Openness of SAIs and Ensuring Inclusiveness in Emergency Conditions พบว่าสิ่งที่เห็นตรงกันในประเด็นที่องค์กรตรวจเงินแผ่นดินต้องมุ่งเน้น คือ Transparency, Accountability และ People คือการสร้างความโปร่งใสและความพร้อมรับผิดให้กับหน่วยงานของรัฐ รวมถึงประชาชนที่จะต้องไม่ถูกทิ้งไว้ข้างหลังในภาวะวิกฤตินี้
INTOSAI Development Initiatives (IDI) ซึ่งเป็นหน่วยงานวิจัยและพัฒนาก็ได้รับลูก และนำไปต่อยอดเพื่อการพัฒนานวัตกรรมการตรวจสอบที่ตอบโจทย์ในยุคของการแพร่ระบาดนี้ ภายใต้สโลแกน การพัฒนาให้ดีกว่าเก่า (Build Back Better) โดยนวัตกรรมที่ IDI สร้างขึ้นคือการตรวจสอบที่เรียกว่า Transparency, Accountability, Inclusiveness Audit หรือ TAI Audit ซึ่งตอบโจทย์ข้อห่วงใยขององค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกที่เน้นเรื่อง transparency, accountability และ people ดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น
TAI Audit เน้นการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินช่วงวิกฤติ COVID-19 ที่นอกจากการสร้างความโปร่งใสและความพร้อมรับผิดให้กับหน่วยงานของรัฐที่ทำหน้าที่เบิกจ่ายเงินแล้ว ยังตรวจสอบโดยคำนึงถึงประชาชนผู้ที่จะได้รับประโยชน์จากโครงการภาครัฐที่มีวัตถุประสงค์แก้ไขเยียวยาการแพร่ระบาดรวมถึงการฟื้นฟูสภาพเศรษฐกิจว่าเม็ดเงินดังกล่าวหรือประโยชน์ของโครงการดังกล่าวจะตกอยู่กับประชาชนอย่างแท้จริงโดยไม่ได้ทิ้งใครไว้ข้างหลัง โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง ตามหลัก “ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง”
คุณลักษณะสำคัญของ TAI Audit เป็นการนำการตรวจสอบที่เรียกว่า Agile Compliance Audit มาใช้ โดยนำการตรวจสอบที่เรียกว่าการตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย หรือ compliance audit มาผนวกกับแนวทางการตรวจสอบแบบใหม่ที่เน้นความรวดเร็วแต่ยังคงไว้ซึ่งการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์มาตรฐานสากลหรือที่เรียกว่า agile audit
การตรวจสอบลักษณะดังกล่าวออกแบบมาเพื่อตอบโจทย์การทำงานในยุคการแพร่ระบาดของ COVID-19 ที่ต้องทำงานอย่างรวดเร็วและคล่องแคล่ว โดยใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่มาช่วยในการเก็บข้อมูล สอบถ้อยคำ และประมวลผลการตรวจสอบ ทั้งนี้ การตรวจสอบจะต้องไม่เป็นอุปสรรคในการทำงานของหน่วยงานภาครัฐในการลงพื้นที่แก้ไขปัญหาการแพร่ระบาด ตลอดจนการฟื้นฟูสภาพเศรษฐกิจ
ในส่วนของการรายงานผลจะเป็นการรายงานผลแบบทันกาล เพื่อให้ผลการตรวจสอบและข้อเสนอแนะเป็นแนวทางที่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการใช้จ่ายเงิน หรือแม้แต่หากมีข้อผิดพลาดก็ยังอยู่ในวิสัยที่พอจะแก้ไขเยียวยาได้ ทั้งนี้ การตรวจสอบแบบสั้นและกระชับทำให้สามารถรายงานผลได้รวดเร็วขึ้น ต่างจากเดิมที่หากใช้วิธีการตรวจสอบเต็มรูปแบบแบบเก่าแล้ว อาจทำให้ออกรายงานได้ช้า จนอาจเกิดความเสียหายเกินเยียวยาที่เข้าทำนอง “กว่าถั่วจะสุกงาก็ไหม้” ได้
สรุปลักษณะของ Agile Compliance Audit ได้สั้นๆ ด้วย 3 คำดังที่ผู้แทนจากองค์กรตรวจเงินแผ่นดินออสเตรเลีย (Australia National Audit Office) เคยกล่าวไว้ว่า “กระชับ ชัดเจน และทันกาล” หรือ “shorter, sharper & timely”
ในส่วนของประเทศไทยนั้น องค์กรตรวจเงินแผ่นดินไทย ในฐานะที่เป็น 1 ใน 21 ประเทศที่ดำรงตำแหน่งคณะมนตรีบริหาร INTOSAI ก็ได้ให้การสนับสนุนและผลักดันชาติสมาชิก INTOSAI ในแผนงาน โครงการต่างๆ ที่สำคัญข้างต้น สำหรับภายในประเทศไทยเองก็ได้มีการเดินหน้าตรวจสอบการใช้จ่ายเงินกู้เพื่อแก้ไขปัญหาเยียวยาและฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของ COVID-19 ซึ่งรวมถึงการตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง และการตรวจสอบการดำเนินงานด้วย นอกจากนี้ยังทำหน้าที่ให้คำปรึกษากับหน่วยงานต่างๆ เพื่อให้การเบิกจ่ายเงินเป็นไปอย่างถูกต้องและเกิดผลสัมฤทธิ์
ในประเด็น “ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง” นั้น เป็นเรื่องที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินให้ความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง ตัวอย่างที่ผ่านมา เช่น การตรวจสอบโครงการประชารัฐสวัสดิการ ที่รัฐบาลมีนโยบายช่วยเหลือประชาชนผู้มีรายได้น้อย โดยมีข้อตรวจพบที่เกี่ยวกับประเด็นดังกล่าวที่น่าสนใจ (ตัดมาเฉพาะประเด็นความเหลื่อมล้ำและมีบางคนถูกทิ้งไว้ข้างหลัง) คือ
ในปี พ.ศ. 2560 ได้มีการริเริ่มโครงการโดยมีวัตถุประสงค์ในการลดความเหลื่อมล้ำ เพิ่มศักยภาพให้ประชาชนผู้มีรายได้น้อยมีความเป็นอยู่ดีขึ้น ซึ่งต่อมาในปี พ.ศ. 2561 ได้กำหนดให้มีการลงทะเบียนเพื่อสวัสดิการแห่งรัฐเพิ่มเติม ซึ่งเป็นการเปิดโอกาสให้กลุ่มผู้พิการ ผู้สูงอายุ ผู้ป่วยติดเตียง ที่ไม่สามารถเดินทางมาลงทะเบียนได้ในปี พ.ศ. 2560 ทั้งนี้ มีจำนวนผู้มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐที่มีคุณสมบัติผ่านตามเกณฑ์ที่กำหนดแล้วจำนวนทั้งสิ้น 14,607,495 คน
จากการตรวจสอบการดำเนินงาน โดยสำนักตรวจสอบการดำเนินงานที่ 5 พบว่า หลักเกณฑ์คุณสมบัติของผู้มีสิทธิลงทะเบียนมีจุดอ่อน ทำให้คนที่ไม่ได้เป็นผู้มีรายได้น้อยที่แท้จริงสามารถเข้ารับสิทธิตามโครงการได้ ในขณะที่พบว่ายังมีกลุ่มเป้าหมายที่แท้จริงบางส่วนยังตกหล่นไม่ได้รับสิทธิการลงทะเบียน
นอกจากนี้ จากการสุ่มตัวอย่างพบว่า ผู้มีบัตรสวัสดิการแห่งรัฐบางคนยังไม่ทราบหลักเกณฑ์แนวทาง หรือยังไม่ได้รับข้อมูลข่าวสาร เนื่องจากพื้นที่ภูมิลำเนาอยู่ห่างไกลไม่สามารถเข้าถึงข่าวสารได้ เช่น เป็นชาวเขา หรือคนชนบทบางพื้นที่ รวมถึงผู้มีฐานะยากจนที่ไม่มีโทรทัศน์ อินเทอร์เน็ต หรือบางคนไม่มีความรู้ด้านหนังสือ มีปัญหาด้านสุขภาพร่างกาย ฯลฯ
การให้ความช่วยเหลือผู้ที่ไม่ควรได้รับก่อให้เกิดความไม่คุ้มค่า คิดเป็นงบประมาณไม่น้อยกว่า 2,021.74 ล้านบาท (เฉพาะในจังหวัดที่สุ่มตรวจสอบ โดยพิจารณาจากฐานข้อมูลที่ไม่เป็นไปตามเกณฑ์) ทำให้ประชาชนกลุ่มเป้าหมายเสียโอกาสในการได้รับความช่วยเหลือ ตลอดจนเกิดความเหลื่อมล้ำในสิทธิการเข้าถึงสวัสดิการแห่งรัฐที่มุ่งตอบสนองยุทธศาสตร์ด้านการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม
สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินจึงมีข้อเสนอแนะให้ปลัดกระทรวงการคลัง พิจารณาสั่งการหน่วยงานที่รับผิดชอบ ดำเนินการหลายประการ เช่น ให้ปรับปรุงแก้ไขการกำหนดหลักเกณฑ์ฯ ผู้มีสิทธิลงทะเบียน เพื่อให้ได้ฐานข้อมูลที่ถูกต้อง ตรงกลุ่มเป้าหมาย และเป็นปัจจุบัน โดยร่วมบูรณาการตรวจสอบข้อมูลของผู้ลงทะเบียน เพื่อให้ครอบคลุมตามข้อเท็จจริงมากที่สุด และให้หาแนวทางที่เหมาะสมกับประชาชนกรณีหากต้องจัดให้มีการลงทะเบียน รวมถึงการเปิดโอกาสให้อุทธรณ์สิทธิ เพื่อให้ประชาชนกลุ่มเป้าหมายโดยเฉพาะผู้ที่อยู่ในพื้นที่ห่างไกลหรือผู้ด้อยโอกาสสามารถเข้าถึงกระบวนการดังกล่าวได้ นอกจากนี้ให้มีการประชาสัมพันธ์สื่อสารทำความเข้าใจกับทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง รวมถึงให้มีการติดตามประเมินผลเพื่อที่จะพัฒนาปรับปรุงการดำเนินงานในระยะต่อไป
COVID-19 เข้ามาแปรเปลี่ยนแทบทุกสิ่ง ไม่มีองค์กรใดที่จะอยู่ได้ดังเดิมโดยไม่ปรับตัว องค์กรตรวจเงินแผ่นดินทั่วโลกก็เช่นกัน ที่ต่างก็พยายามหาวิธีการตรวจสอบใหม่ๆ ให้สอดคล้องกับบริบทโลกที่เปลี่ยนแปลงไป เพื่อเป็นหลักประกันแก่ประชาชนผู้เป็นเจ้าของเงินแผ่นดินว่าเงินของพวกเขาเหล่านั้นจะถูกใช้ไปอย่างถูกต้องและเกิดผลสัมฤทธิ์สูงสุดต่อประชาชนทุกคนโดยที่ไม่มีใคร “ถูกทิ้งไว้ข้างหลัง” โดยเฉพาะช่วงเวลาที่แสนยากลำบากอันเป็นผลกระทบจาก COVID-19 ที่เกิดขึ้นอยู่ในเวลานี้
เอกสารประกอบการเขียน
- https://www.th.undp.org/content/thailand/en/home/coronavirus.html
- http://intosaijournal.org/intosai-celebrates-lima-declaration-40th-anniversary/
- http://audit.go.th/th/เอกสารวิชาการด้านการต่างประเทศ-ลำดับที่-1-เรื่อง-ปฏิญญามอสโก-2562-ทิศทางการตรวจเงินแผ่นดินในอนาคต
- https://www.un.or.th/globalgoals/th/the-goals/
- https://incosai2019.ru/en/documents/58
- https://intosairussia.org/images/docs/SCEI_EG_3-SummaryReport_Openness-of-SAIs-and-Ensuring-Inclusiveness-in-Emergency-Conditions.pdf
- https://www.intosaicommunity.net/scei/wp-content/uploads/2020/09/IDI.pdf
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
