ดร.สุทธิ สุนทรานุรักษ์
ในโลกของการเมือง มีปรากฏการณ์หนึ่งที่น่าสนใจ คือ เมื่อองค์กรที่มีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจเริ่มตั้งคำถามกับผู้มีอำนาจ แทนที่สังคมจะถกเถียงกันว่า “สิ่งที่ตรวจพบนั้นจริงหรือไม่” การสนทนากลับเปลี่ยนไปเป็น “ผู้ตรวจสอบมีเจตนาอะไร” “อยู่ฝ่ายไหน” หรือกระทั่ง “ทำไมต้องตรวจเรื่องนี้”
….ปรากฏการณ์เช่นนี้อาจเรียกในเชิงกรอบวิเคราะห์ได้ว่า Accountability Backlash
Accountability Backlash หมายถึง แรงตีกลับที่เกิดขึ้นต่อกลไกหรือสถาบันที่ทำหน้าที่เรียกร้องความรับผิดรับชอบจากผู้มีอำนาจ ไม่ว่าจะเป็นองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ศาล หน่วยงานต่อต้านการทุจริต สื่อมวลชน หรือภาคประชาสังคม
กล่าวง่าย ๆ คือ เดิมทีผู้มีอำนาจเป็นผู้ถูกตั้งคำถาม แต่เมื่อเกิด Backlash ผู้ตั้งคำถามกลับกลายเป็น “จำเลย” เสียเอง
อันตรายของ Accountability Backlash อยู่ตรงการทำให้ คุณธรรมกลับหัว (Moral Inversion) กล่าวคือ การตรวจสอบถูกอธิบายว่าเป็นการขัดขวางการทำงาน การตั้งคำถามกลายเป็นการจับผิด ความเป็นอิสระถูกตีความว่าเป็นความดื้อรั้น และผู้ตรวจสอบที่ทำหน้าที่ตามกฎหมายอาจถูกทำให้ดูเสมือนเป็นผู้สร้างปัญหา
ขณะที่คำถามดั้งเดิมว่า “เงินสาธารณะถูกใช้อย่างเหมาะสมหรือไม่” ค่อย ๆ หายไปจากพื้นที่สาธารณะ
รายงาน OECD–IDI ปี 2026 เรื่อง Strengthening the Independence of Supreme Audit Institutions ชี้ว่า SAI ทั่วโลกกำลังทำงานท่ามกลางสภาพแวดล้อมทางการเมืองที่ซับซ้อนขึ้น โดยเฉพาะ polarization และการที่ “narrative” มีอิทธิพลเหนือการวิเคราะห์บนฐานหลักฐานมากขึ้น
ที่น่าสนใจ คือ ความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย 1,700 คนใน 80 ประเทศ ร้อยละ 90 เห็นว่าบริบททางการเมืองและปัจจัยที่ไม่เป็นทางการมีอิทธิพลต่อความเป็นอิสระของ SAI
- กรณีศึกษาแรก เกิดขึ้นที่ ฟิลิปปินส์ในปี 2021 ท่ามกลางวิกฤติ COVID-19 เมื่อ Commission on Audit หรือ COA
รายงานข้อบกพร่องในการบริหารเงินตอบสนองโรคระบาดของ Department of Health ราว 67.3 พันล้านเปโซ ประเด็นที่ COA ตั้งข้อสังเกตมีตั้งแต่การใช้จ่ายล่าช้า การปฏิบัติไม่เป็นไปตามกฎ ไปจนถึงปัญหาการจัดซื้อ แต่สิ่งสำคัญคือคำว่า “deficiencies” ไม่ได้หมายความว่าเงินจำนวนดังกล่าวถูกทุจริตทั้งหมด
อย่างไรก็ตาม ประธานาธิบดี Rodrigo Duterte ออกมาวิพากษ์ COA อย่างรุนแรง โดยตั้งคำถามต่อการ “flag” หน่วยงานรัฐและการเผยแพร่รายงานที่อาจทำให้ประชาชนเข้าใจว่าหน่วยงานที่ถูกตรวจมีการทุจริต ต่อมา COA ต้องอธิบายต่อรัฐสภาว่า ผู้ตรวจสอบไม่ได้รายงานว่าเงินดังกล่าวสูญหายไปเพราะ corruption และไม่มีเจตนาทำลายชื่อเสียงของกระทรวงสาธารณสุข
กรณีฟิลิปปินส์จึงน่าสนใจ เพราะสะท้อน Language Problem of Accountability ได้อย่างชัดเจน ภาษาของผู้ตรวจสอบ เช่น deficiency, irregularity, non-compliance, waste และ corruption มีความหมายต่างกัน …แต่เมื่อเข้าสู่สนามการเมืองและสื่อ ความแตกต่างเหล่านั้นอาจหายไปหมด เมื่อฝ่ายหนึ่งนำข้อสังเกตของ auditor ไปขยายความว่า “รัฐบาลโกง” อีกฝ่ายก็ย่อมตอบโต้ว่า “ผู้ตรวจสอบกำลังทำลายรัฐบาล” สุดท้ายข้อเท็จจริงทางการตรวจสอบกลับถูกกลบด้วยการต่อสู้ทาง narrative
- กรณีศึกษาต่อมา เกิดขึ้นที่อินเดีย กรณี โครงการ 2G Spectrum ซึ่งเป็น”บทเรียนคลาสสิก” เกี่ยวกับความหมายของ “ความคุ้มค่า”
ในปี 2010 Comptroller and Auditor General of India หรือ CAG ตรวจสอบการออกใบอนุญาตและจัดสรรคลื่นโทรคมนาคม 2G โดยตั้งข้อสังเกตว่ารัฐนำราคาที่อิงจากปี 2001 มาใช้กับการจัดสรรในปี 2008 ทั้งที่ตลาดโทรคมนาคมเปลี่ยนไปมาก
CAG ยอมรับอำนาจของรัฐบาลในการกำหนดนโยบาย แต่เห็นว่าการนำ policy ดังกล่าวไปปฏิบัติและวิธีจัดสรรทรัพยากรสาธารณะควรถูกตรวจสอบ
ประเด็นที่กลายเป็นข่าวใหญ่ที่สุด คือ การประมาณ presumptive value หรือ presumptive loss ซึ่งตัวเลขหนึ่งขึ้นไปถึงประมาณ 1.76 lakh crore รูปี ตัวเลขดังกล่าวกลายเป็น “อาวุธทางการเมือง” อย่างรวดเร็ว ฝ่ายค้านใช้เป็นหลักฐานโจมตีรัฐบาล ขณะที่รัฐบาลโต้แย้งวิธีคำนวณอย่างหนัก แม้กระทั่งหลายปีต่อมา Duvvuri Subbarao อดีตผู้ว่าการธนาคารกลางอินเดียยังให้ความเห็นว่าสมมติฐานบางส่วนของการประมาณ ₹1.76 lakh crore สามารถถกเถียงได้
นี่คือกับดักที่เรียกว่า Value for Money Trap เพราะคำถามที่แท้จริงของ Performance Audit ไม่ควรหยุดอยู่ที่ “รัฐบาลเสียเงินไปเท่าไร” หรือ “ทำไมไม่ขายให้แพงที่สุด” เพราะหากรัฐบาลตั้งใจขายทรัพยากรในราคาต่ำเพื่อให้ประชาชนเข้าถึงบริการราคาถูก ก็อาจเป็น policy choice ที่สมเหตุผลได้
สิ่งที่ผู้ตรวจสอบควรถาม คือ นโยบายและแนวทางนั้นมีหลักฐานสนับสนุนหรือไม่ กระบวนการเลือกวิธีดำเนินการโปร่งใสหรือไม่ มีทางเลือกอื่นหรือไม่ และท้ายที่สุดประชาชนได้รับ Public Value ตามวัตถุประสงค์หรือไม่
กรณี 2G จึงให้บทเรียนกับทั้งสองฝ่าย ฝ่ายการเมืองไม่ควรนำตัวเลขของผู้ตรวจสอบไปใช้เสมือนเป็นคำพิพากษา ขณะเดียวกัน SAI ก็ต้องตระหนักว่าตัวเลขขนาดใหญ่สามารถหลุดออกจากบริบทและมี “ชีวิตทางการเมือง” ของมันเองได้
ความรับผิดชอบของผู้ตรวจสอบจึงไม่ได้จบลงเมื่อคำนวณตัวเลขถูก แต่ต้องสื่อสารให้ชัดว่า ตัวเลขนั้นคือ actual loss, estimated loss, opportunity cost หรือเพียง scenario-based estimate
- กรณีศึกษาที่สามเกิดขึ้นที่ โปแลนด์ ระหว่างการดำรงตำแหน่งของ Marian Banaś ประธาน Supreme Audit Office หรือ NIK
ความขัดแย้งระหว่าง NIK กับสถาบันทางการเมืองรุนแรงจนประธาน NIK ขอใช้กลไก SAI Independence Rapid Advocacy Mechanism – SIRAM ของ INTOSAI Development Initiative ในปี 2021 โดยอ้างถึงแรงกดดันและข้อจำกัดต่อการทำงาน หลังการตรวจสอบกระบวนการเลือกตั้งที่เรียกว่า “envelope vote” ซึ่ง NIK รายงานปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมาย การบริหารจัดการ และการใช้เงินสาธารณะ
ผลการประเมินของ IDI ที่เผยแพร่ในปี 2023 มีน้ำหนักมากกว่าการเป็นเพียงข้อกล่าวหาของ NIK เพราะรายงานระบุความเสี่ยงหรือการละเมิดหลักสำคัญของ Mexico Declaration หลายด้าน ตั้งแต่ความมั่นคงของตำแหน่งผู้นำ SAI เสรีภาพในการปฏิบัติภารกิจ การเข้าถึงข้อมูล ไปจนถึง autonomy ทางการเงินและการบริหาร ต่อมา Contact Committee ของ EU SAIs ก็ออกมาสนับสนุนบทบาทตามรัฐธรรมนูญและความเป็นอิสระของ NIK
ทั้งสามประเทศมีบริบทต่างกัน แต่ให้บทเรียนร่วมกันสามประการ
ประการแรก Personalisation of Audit หรือ การวิจารณ์รายงานถูกเปลี่ยนเป็นการโจมตีตัว auditor
ประการที่สอง Simplification of Accountabilit หรือเรื่องซับซ้อนอย่างความคุ้มค่าถูกลดเหลือเพียงตัวเลขง่าย ๆ สำหรับใช้บนเวทีการเมือง
และประการสุดท้าย Political Amplification หรือ ข้อสังเกตทางวิชาชีพเพียงหนึ่งบรรทัดสามารถถูกขยายจนกลายเป็นประเด็นทางการเมืองระดับชาติ
อย่างไรก็ดี การพูดถึง Accountability Backlash ไม่ควรหมายความว่า “SAI ถูกเสมอ” ความเป็นอิสระไม่ใช่ immunity from criticism หาก Audit Criteria ไม่เหมาะสม Methodology ไม่แข็งแรง Evidence ไม่เพียงพอ หรือผู้ตรวจสอบก้าวข้ามเส้นจากการตรวจ implementation ไปตัดสินความเหมาะสมของ policy choice ฝ่ายการเมืองและสังคมย่อมมีสิทธิตั้งคำถาม SAI เช่นเดียวกัน
….หลักที่ดีจึงควรเป็น Evidence vs Evidence มากกว่า Power vs Auditor
OECD–IDI ย้ำว่า reputation ของ SAI จะเป็นเกราะคุ้มครองความเป็นอิสระได้ก็ต่อเมื่อองค์กรแสดงให้เห็นอย่างต่อเนื่องถึง competence, integrity, fairness และความสม่ำเสมอทางวิชาชีพ
สุดท้าย หน้าที่ขององค์กรตรวจสอบไม่ใช่การเป็น “ฝ่ายค้านถาวร” ของรัฐบาล และไม่ใช่การเป็นผู้พิทักษ์รัฐบาลจากคำวิจารณ์ แต่คือการยืนอยู่ในพื้นที่ซึ่ง Evidence, Independence และ Public Interest มาพบกัน
เพราะในวันที่สังคมเริ่มถามว่า “ทำไมผู้ตรวจสอบจึงกล้าตรวจผู้มีอำนาจ” แทนที่จะถามว่า “ผู้มีอำนาจอธิบายสิ่งที่ตรวจพบได้หรือไม่” เมื่อนั้นเรากำลังเห็น Accountability Backlash อย่างสมบูรณ์ และเมื่อคุณธรรมถูกทำให้ “กลับหัว” คนที่พยายามเปิดไฟให้สังคมเห็นปัญหา อาจถูกกล่าวหาว่าเป็นคนสร้างความมืดเสียเอง
