รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
ต่อจากตอนที่แล้ว Dani Rodrik และ Joseph Stiglitz เสนอยุทธศาสตร์ “การเติบโตใหม่” ของชาติกำลังพัฒนา
เมื่อกล่าวในบางด้าน ปัญหาท้าทายการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาไม่ได้เปลี่ยนแปลง ในระยะยาว ปัจจัยต่างๆ เช่น การเป็นประเทศที่แรงงานมีทักษะ การศึกษา การเรียนรู้ และธรรมาภิบาล ล้วนเป็นปัจจัยพื้นฐานที่จำเป็นต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ ปัจจัยเหล่านี้ แม้เป็นสิ่งจำเป็น แต่ยังไม่พอที่จะทำให้บรรลุเป้าหมายการยกระดับการพัฒนาเศรษฐกิจให้สูงขึ้น
การเติบโตทางเศรษฐกิจที่ต่อเนื่องและยั่งยืน จะมาจาก “การเปลี่ยนโครงสร้าง” และการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างจะไม่เกิดขึ้นหรือประสบความสำเร็จด้วยตัวมันเองตามที่คนเราคาดหวัง นโยบายรัฐบาลที่ชัดเจนในเรื่องนี้ จึงจำเป็นในการส่งเสริมทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางเศรษฐกิจ
การเปลี่ยนผ่านและ “อุตสาหกรรมสีเขียว”
Dani Rodrik และ Joseph Stiglitz กล่าวไว้ในบทความ A New Growth Strategy for Developing Nations ว่า อนาคตการเติบโตของเศรษฐกิจในประเทศกำลังพัฒนา จะแตกต่างจากอดีตที่ผ่านมา เพราะยุทธศาสตร์การพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อส่งออกจะมีความเป็นไปได้และประสิทธิผลน้อยลง เนื่องจากปัจจัยต่างๆ ที่มีผลกระทบชาติกำลังพัฒนา เช่น การเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ เทคโนโลยีใหม่ที่เอื้ออาทรต่อแรงงานมีทักษะ ระบบดิจิทัล การลดการผลิตด้านอุตสาหกรรม แม้จะยังไม่ถึงเวลา และการเปลี่ยนแปลงภูมิรัฐศาสตร์โลก
ในเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ จะสร้างภาระต้นทุนอย่างมากแก่ชาติกำลังพัฒนา หลายประเทศมีจุดอ่อน เพราะตั้งอยู่ในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบมากที่สุด มีข้อจำกัดด้านงบประมาณทำให้ไม่สามารถใช้จ่ายเงินเพื่อปรับตัวและรับมือกับความเสียหายของการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ จากการเผชิญสภาพอากาศที่รุนแรง ที่ทำให้เกิดการสูญเสียพืชผลการผลิตต่างๆ ซึ่งส่งผลให้การเติบโตลดลง
ในประเทศที่เศรษฐกิจมีประสิทธิภาพตามกลไกตลาด การเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศก็ยังทำให้การเติบโตลดลง แต่การมีนโยบายรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ สามารถลดความเสียหายและต้นทุนได้ดีกว่าการปล่อยให้การับมือเป็นไปตามการดำเนินธุรกิจปกติ โดยเฉพาะปัญหาท้าทายจากสภาพอากาศ สามารถกลายเป็น “โอกาสการเติบโต” (growth opportunity) หากประเทศกำลังพัฒนาสามารถเปลี่ยนให้โอกาสนี้ให้เป็น “ยุทธศาสตร์การลงทุน”
เส้นทางของการเปลี่ยนผ่านสีเขียว ต้องการการลงทุนระยะแรกจำนวนมาก นอกจากการลงทุนเพื่อลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศให้น้อยลง ยังเป็นการลงทุนเพื่อสร้างความสามารถในการผลิตใหม่ เช่น อุตสาหกรรมพลังงานสะอาด และอุตสาหกรรมสีเขียว
การเปลี่ยนผ่านสีเขียวก็มีลำดับความสำคัญของการลงทุน อันดับแรกคือการเปลี่ยนแปลงระบบพลังงาน โดยเปลี่ยนจากพลังงานฟอสซิลเป็นแหล่งพลังงานหมุนเวียนหรือสะอาด ต่อจากนั้น เป็นการลงทุนในภาคเศรษฐกิจอื่นๆ ของประเทศกำลังพัฒนา เช่น ทำให้ภาคการเกษตรมีผลิตภาพมากขึ้น การฟื้นฟูและปกป้องแหล่งดูดซับคาร์บอน (carbon sink) เช่น ป่าไม้ ทั้งหมดนี้ต้องอาศัยการลงทุนจากภาครัฐ รวมถึงการออกแบบเมืองที่มีระบบขนส่งสมัยใหม่
การลงทุนอันดับต่อไปคือ การลดความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ เช่น ระบบป้องกันการสูงขึ้นของน้ำทะเล หรือจากสภาพอากาศร้อนที่รุนแรงขึ้น รัฐบาลจำเป็นต้องลงทุนในด้านที่เกี่ยวข้องกับระบบอากาศและน้ำ ด้านความเข้มแข็งของโครงสร้างพื้นฐาน และการบริหารความเสี่ยง
สร้างงานมีคุณภาพใน “ภาคบริการ”
บทความ A New Growth Strategy for Developing Nations กล่าวว่า การลงทุนเรื่องการเปลี่ยนผ่านสีเขียว จะแปรสิ่งที่เป็น “ต้นทุน” ของชาติกำลังพัฒนา ให้กลายเป็น “โอกาสการเติบโต” แต่สิ่งที่ไม่ชัดเจนก็คือว่า การจ้างงานที่ดีกว่าและมีคุณค่ามากกว่า จะมาจากไหน การเปลี่ยนผ่านทางสภาพอากาศ จะมีการสร้างงานใหม่ขึ้นมา เช่น การผลิตด้านพลังงานแสงแดดและลม แต่ก็ทำลายงานที่เกี่ยวข้องกับพลังงานฟอสซิล
อย่างไรก็ตาม ชาติกำลังพัฒนาก็ยังเผชิญปัญหาท้าทายในเรื่องการดูดซับแรงงานจำนวนมาก ที่มาจากภาคการเกษตรและจากภาคเศรษฐกิจนอกระบบ เข้าสู่ภาคการผลิตสมัยใหม่และที่มีงานมีคุณค่า ปี 2050 ประเทศแอฟริกาที่ไม่ติดทะเลเมดิเตอร์เรเนียน เรียกว่า Sub-Saharan Africa จะมีประชากรวัยทำงานเพิ่มจาก 630 ล้านคนเป็น 740 ล้านคน หากไม่มีการสร้างงานในภาคการผลิตที่มีคุณค่าเศรษฐกิจ แรงงานเหล่านี้จะหลั่งไหลไปอยู่ที่เศรษฐกิจนอกระบบที่อยู่ในตัวเมือง
การเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจให้เป็นแบบลดการปล่อยคาร์บอน ไม่สามารถสร้างการจ้างงานที่มากพอจะรองรับแรงงานดังกล่าว ส่วนการพัฒนาการเกษตรให้ทันสมัย จะทำให้การจ้างงานภาคการเกษตรลดน้อยลง ไม่ใช่มากขึ้น ดังนั้น ภาคเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา จึงมีเพียงภาคบริการที่จะดูดซับแรงงาน
อินเดียและฟิลิปปินส์เป็นตัวอย่างประเทศที่ประสบความสำเร็จในการสร้างอุตสาหกรรมบริการที่มีมูลค่าเศรษฐกิจ ซื้อขายข้ามชาติ และสามารถแข่งขันในตลาดโลก แต่เป็นภาคบริการเกี่ยวข้องกับเทคโนโลยีสารสนเทศ และงานบริการของกระบวนการธุรกิจ เป็นงานที่มาจากการย้ายฐานการผลิตไปต่างประเทศ แต่งานภาคบริการแบบนี้มีข้อจำกัดแบบเดียวกับการผลิตแบบ “ห่วงโซ่อุปทานโลก” คือไม่สามารถจ้างงานแรงงานมีทักษะต่ำได้จำนวนมาก
The New Growth Strategy for Developing Nations กล่าวว่า ปัจจุบัน งานจำนวนมากเกิดขึ้นในภาคเศรษฐกิจที่แตกต่างออกไป มักจะมาจากผู้ประกอบการรายย่อย อยู่ในเศรษฐกิจนอกระบบ และซื้อขายในตลาดท้องถิ่น รัฐบาลควรมีนโยบายสนับสนุนภาคบริการที่มีการดูดซับการจ้างงาน เช่น (1) ส่งเสริมบริษัทใหญ่ให้จ้างแรงงานทักษะต่ำ ในธุรกิจภาคบริการ ที่ไม่ได้มีการซื้อขายข้ามชาติ (2) ส่งเสริมผู้ประกอบการรายย่อยให้เข้าถึงการลงทุนที่เพิ่มผลิตภาพ และ (3) ลงทุนในเทคโนโลยี ที่มาเสริมการทำงานที่ใช้แรงงานทักษะต่ำ
ตัวอย่างธุรกิจที่สะท้อนการจ้างงานทักษะต่ำของธุรกิจขนาดใหญ่คือ กรณีรัฐหรยาณา (Haryana) ของอินเดีย ในปี 2018 ลงนามหุ้นส่วนธุรกิจกับบริษัทบริการขนส่ง Ola และ Uber รัฐบาลท้องถิ่นหรยาณาต้องการให้เยาวชนมีงานทำมากขึ้น เป็นฝ่ายให้ข้อมูลเยาวชนที่ว่างงาน เปลี่ยนกฎระเบียบการทำงานลดลง ส่วนบริษัทบริการขนส่งมีเป้าหมายขยายการจ้างงาน ภายใน 1 ปี มีการจ้างงานเยาวชนมากกว่า 44,000 งาน
ตัวอย่างที่ 2 เรื่องผู้ผลิตรายย่อยเข้าถึงการลงทุนเพิ่มผลิตภาพ คือ การริเริ่มในโคลอมเบีย ที่ต้องการลดต้นทุนเวลาและการเงินแก่พ่อค้าแม่ค้าผลไม้ ที่มีปัญหาห่วงโซ่อุปทาน เช่น ตื่นเช้าและใช้เวลา 2 ชั่วโมงไปซื้อผลไม้จากศูนย์ค้าส่ง วิสาหกิจสังคมชื่อ Agruppa มีแนวคิดที่จะรวบรวมยอดสั่งซื้อผลไม้ของพ่อค้ารายย่อย แล้วไปซื้อจากเกษตรกรโดยตรง แล้วนำมาส่งมอบแก่พ่อค้าปลีก ซึ่งไม่เพียงแต่ช่วยลดต้นทุนแก่พ่อค้าผลไม้ ยังลดต้นทุนแก่ผู้บริโภค ส่วนใหญ่เป็นคนจน
จากทั้งสองกรณีแสดงว่า รัฐบาลท้องถิ่นและผู้ประกอบการ อยู่ในฐานะดีกว่ารัฐบาลกลาง ในการเป็นหุ้นส่วนกับผู้ประกอบการและบริษัทธุรกิจ ในการสร้างงานของท้องถิ่น ความหลากหลายของสภาพเศรษฐกิจในท้องถิ่น ทำให้รัฐบาลท้องถิ่นได้เปรียบในการหาลู่ทางที่เหมาะสม ในการสร้างงานภาคบริการ การริเริ่มโครงการต่างๆ ต้องอาศัยการทดลอง เพื่อเป็นแม่แบบความสำเร็จ วิสาหกิจสังคม (social enterprise) จึงมักมีบทบาทนำในเรื่องนี้ เพราะแนวทางของวิสาหกิจสังคมคือการทดลอง
สุดท้ายคือเรื่องการลงทุนในเทคโนโลยี ที่มาเสริมการทำงานของแรงงานทักษะต่ำ ที่สามารถมีบทบาทสำคัญต่อภาคบริการ เทคโนโลยีดิจิทัลและเอไอช่วยทำให้แรงงานทักษะต่ำขยายหน้าที่มากขึ้น รับผิดชอบงานบางส่วนจากแรงงานมีทักษะและประสบการณ์ ทำให้กลายเป็นแรงงานมีผลิตภาพภายในกระบวนการธุรกรรม เช่น เครื่องมือดิจิทัลทำให้พนักงานดูแลสุขภาพที่ใช้ทักษะต่ำสามารถให้บริการก้าวหน้าแก่คนป่วย เทคโนโลยีดังกล่าวมีแพร่หลายอยู่แล้ว ประเทศกำลังพัฒนาเพียงแต่ส่งเสริมให้มีการนำมาใช้งานกว้างขวางมากขึ้นในธุรกิจต่างๆ
The New Growth Strategy for Developing Nations สรุปว่า ยุทธศาสตร์การเติบโตใหม่ของประเทศกำลังพัฒนา ในเรื่องการเปลี่ยนผ่านสีเขียวและการเพิ่มผลิตภาพในภาคบริการที่สามารถดูดซับแรงงาน ไม่ได้หมายความว่า ภาคอุตสาหกรรมการผลิตและการเกษตรจะหมดความสำคัญหรือถูกทอดทิ้ง ประเทศรายได้ต่ำ เกษตรกรรมยังเป็นแหล่งจ้างงานสูงสัดส่วนสูง
ส่วนอุตสาหกรรมการผลิต ที่ผ่านมาเคยมีบทบาทดูดซับแรงงานจากภาคการผลิตที่ประสิทธิภาพต่ำ ยังมีบทบาทสำคัญต่อเศรษฐกิจ เช่น การส่งออก รายได้จากภาษี และการสร้างความเชื่อมโยงการผลิตเพื่อส่งออก กับผู้ผลิตชิ้นส่วนในประเทศ แต่เนื่องจากบทบาทที่จะดูดซับการจ้างงานลดลง ทำให้ประเทศกำลังพัฒนาต้องหันมาให้ความสำคัญแก่ภาคบริการ ที่สามารถดูดซับการจ้างงานมากขึ้น
เอกสารประกอบ
A New Growth Strategy for Developing Nations, Dani Rodrik and Joseph E Stiglitz, in The New Global Econoic Order, Edited by Lili Yan Ing and Dani Rodril, Routledge, 2026.
