รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
ในบทความชื่อ A New Growth Strategy for Developing Nations ที่เขียนร่วมกันระหว่าง Dani Rodrik จาก Harvard กับ Joseph Stiglitz จาก Columbia ผู้เขียนทั้งสองกล่าวว่า เมื่อไม่นานมานี้ ประชาคมการพัฒนาเต็มไปด้วยการเล็งผลเลิศ ถึงอนาคตทางเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา เศรษฐกิจล้วนมีการเติบโตสูงขึ้น และความยากจนที่รุนแรงลดลงมาก
ทุกภาคส่วนเห็นตรงกัน ยุทธศาสตร์การเติบโตแบบกว้างคือ การบูรณาการกับเศรษฐกิจโลก ยุทธศาสตร์เฉพาะของแต่ละประเทศอาจแตกต่างกัน จีนให้บทเรียนการพัฒนา ที่อาศัยทั้งกลไกตลาดและบทบาทรัฐ และทุกฝ่ายเห็นตรงกันว่า การพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อส่งออกเป็นหนทางที่ถูกต้อง
การเปลี่ยนแปลงที่กัดกร่อนยุทธศาสตร์เดิม
แต่เมื่อไม่นานมานี้ ฉันทานุมัติดังกล่าวพังทลายลง เพราะพัฒนาการหลายอย่างที่เกิดขึ้น เช่น การเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยี ที่อาศัยทักษะการผลิตน้อยลง และการใช้แรงงานน้อยลง กลายเป็นสิ่งที่บั่นทอนการอาศัยการพัฒนาอุตสาหกรรมมาเป็นยุทธศาสตร์เพื่อขับเคลื่อนการเติบโตเศรษฐกิจ การผลิตที่ใช้แรงงานลดลง เกิดขึ้นพร้อมกับที่ความได้เปรียบของประเทศกำลังพัฒนาก็มาถึงจุดลดลงเช่นกัน การที่ชาติกำลังพัฒนามีอัตราการเติบโตลดลงนั้น เกิดขึ้นก่อนการแพร่ระบาดของโควิด-19
ความขัดแย้งด้านภูมิรัฐศาสตร์สหรัฐฯ กับจีน รวมทั้งกระแสปฏิกิริยาโต้กลับ “โลกาภิวัตน์” แบบสุดขั้ว ทำให้ภูมิทัศน์เศรษฐกิจโลกเปลี่ยนแปลงไป ทำให้เศรษฐกิจโลกที่เอื้ออาทรต่อการเติบโตที่มาจากการค้าลดน้อยลง ส่วนประเทศเจริญแล้วมีรายได้เพิ่มขึ้น การใช้จ่ายเปลี่ยนจากการซื้อสินค้าจากการผลิตมาเป็นภาคบริการมากขึ้น
วิกฤติจากการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ และการเปลี่ยนผ่านสีเขียวเพื่อความยั่งยืน มีผลกระทบต่อภาคเกษตรกรรมของชาติกำลังพัฒนา ทำให้ความต้องการของโลกต่อสินค้าทางวัตถุลดลง โดยเฉพาะสินค้ามีคาร์บอนฟุตพรินท์สูง สิ่งเหล่านี้ทำให้เกิดความจำเป็นในการพัฒนาเทคโนโลยีใหม่ขึ้นมา ยิ่งทำให้ชาติกำลังพัฒนาเสียเปรียบมากขึ้น
Dani Rodrik และ Joseph Stiglitz กล่าวว่า การเปลี่ยนแปลงดังกล่าว ทำให้เรามาถึงจุดหัวเลี้ยวหัวต่อของยุทธศาสตร์การพัฒนา ยุทธศาสตร์ที่เคยได้ผลในอดีตไม่น่าจะได้ผลในหลายสิบปีข้างหน้า โดยเฉพาะยุทธศาสตร์การเติบโตที่มาจากการผลิตเพื่อส่งออก ที่เคยสร้างความมหัศจรรย์แก่เอเชียตะวันออก จะไม่เหมาะสมแก่ประเทศรายได้ต่ำอีกต่อไป หรืออย่างน้อยก็ต้องมียุทธศาสตร์อื่นมากกว่านี้
การเกิดขึ้นของเทคโนโลยีใหม่ ปัญหาท้าทายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศ และการจัดรูปขบวนใหม่ของโลกาภิวัตน์ ทำให้จำเป็นต้องมีแนวทางใหม่ของการพัฒนาเศรษฐกิจ โดยเฉพาะใน 2 ด้านที่สำคัญ คือ (1) การเปลี่ยนผ่านสีเขียว (green transition) และ (2) ภาคบริการที่สามารถดูดซับแรงงาน (labor-absorbing services)
ยุทธศาสตร์การพัฒนา “ฉบับย่อ”
บทความ The New Growth Strategy กล่าวว่า ในระยะยาว แหล่งที่มาพื้นฐานของการพัฒนาเศรษฐกิจคือ การเรียนรู้ ที่เกิดขึ้นในระดับของตัวบุคคล การสั่งสมทรัพยากรมนุษย์ และในระดับกว้าง เช่น การเรียนรู้ขององค์กรและสังคม รวมถึงการปรับปรุงธรรมภิบาล การเติบโตที่ยั่งยืนต้องอาศัยการสร้างปัจจัยพื้นฐานเหล่านี้ รวมถึงการลงทุนทางการศึกษา การสร้างทักษะ การสร้างองค์กรสถาบันในสังคม ที่มีคุณภาพ
แต่ความสามารถพื้นฐานเหล่านี้ แม้จะเป็นสิ่งจำเป็น แต่ก็ยังไม่พอ เพราะไม่สามารถเข้ามาแทนที่ยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจ ที่ให้ความสำคัญกับ “การเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้าง” (structural transformation) เอเชียตะวันออกประสบความสำเร็จด้านการเติบโต เพราะอาศัยทั้งการสร้างทรัพยากรมนุษย์และการเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจ ประเทศที่เน้นการศึกษาและธรรมภาภิบาล แต่ไม่ประสบความสำเร็จในการเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจ การเติบโตของเศรษฐกิจจะไม่มีปริมาณมากพอ
การพัฒนาของหลายประเทศ ได้รับอิทธิพลจากแนวคิด “ฉันทานุมัติวอชิงตัน” (Washington Consensus) ที่เน้นการลงทุนการศึกษา ธรรมาภิบาล และเสถียรภาพเศรษฐกิจ ละเลยปัจจัยที่เป็นความสำเร็จของเอเชียตะวันออก ได้แก่ ยุทธศาสตร์การเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจ ที่ประกอบด้วยนโยบายการค้าและอุตสาหกรรม เพื่อส่งเสริมอุตสาหกรรมใหม่ ส่วนประเทศที่ใช้นโยบายการพัฒนาแบบฉันทานุมัติวอชิงตัน การเติบโตจะไม่เป็นไปตามที่คาดหวัง ส่วนจีนเป็นประเทศประสบความสำเร็จมากที่สุดจาก “โมเดลเอเชียตะวันออก”
ช่วงทศวรรษ 1990 โลกาภิวัตน์พัฒนาสู่ระดับสูง ต้นทุนของธุรกรรมด้านการค้า การเงิน และการลงทุนระหว่างประเทศ ลดลงอย่างมาก ต้นทุนที่ลดลงดังกล่าว และความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี ทำให้เกิด “ห่วงโซ่คุณค่าโลก” (Global Value Chain หรือ GVC) ที่กลายมามีอิทธิพลต่ออุตสาหกรรมการผลิตของโลก การเข้าร่วม GVC ทำให้เศรษฐกิจเติบโต เพราะเป็นการส่งเสริมอุตสาหกรรมใหม่ ทำให้การผลิตมีผลิตภาพสูงขึ้น และทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างเศรษฐกิจ ทั้งหมดล้วนเป็นปัจจัยที่ทำให้เศรษฐกิจเติบโต
การบูรณาการกับเศรษฐกิจโลก การพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อส่งออก และการผลิตแบบ GVC กลายมาเป็นพื้นฐานยุทธศาสตร์การพัฒนาเศรษฐกิจแบบใหม่ แต่ทว่า คุณประโยชน์ดังกล่าวก็ถูกบั่นทอนจากสิ่งที่เกิดขึ้นในประเทศกำลังพัฒนา เรียกว่า “การลดการผลิตด้านอุตสาหกรรม ก่อนถึงเวลา หรือเมื่อยังมีรายได้ต่ำและปานกลาง” (premature de-industrialization)
บทความ The New Global Economic Order อธิบายว่า สิ่งที่เป็นปัจจัยสำคัญทำให้การผลิตอุตสาหกรรมลดลง คือ เทคโนโลยีการผลิตที่เอื้อประโยชน์ต่อแรงงานมีทักษะ (skill-biased technology) เช่น การใช้หุ่นยนต์และเอไอ ทำให้ต้องการแรงงานมีทักษะมากกว่าแรงงานไร้ฝีมือ ทำให้แรงงานมีทักษะมีผลิตภาพมากกว่าแรงงานไร้ฝีมือ
เทคโนโลยีที่เอื้อประโยชน์แรงงานมีทักษะดังกล่าว ทำให้ความได้เปรียบของประเทศรายได้ต่ำ ที่เคยมีอยู่ในเรื่องอุตสาหกรรมการผลิตใช้แรงงานมาก (labor-intensive manufacturing) ลดน้อยลง การกำหนดคุณภาพและมาตรฐานเทคโนโลยี ในการผลิตแบบ GVC ยิ่งทำให้การนำการผลิตแบบใช้แรงงานเข้มข้น มาใช้กับการผลิตแบบ GVC เป็นไปได้น้อยลงไปอีก
การเปลี่ยนแปลงดังกล่าว ทำให้ภาคอุตสาหกรรมการผลิตของประเทศกำลังพัฒนามีบทบาทน้อยลง ในการเป็นภาคเศรษฐกิจที่ดูดซับแรงงาน แต่การจ้างงานในภาคอุตสาหกรรมการผลิตยังมีความสำคัญ ประวัติศาสตร์ที่ผ่านมา การเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจจากการพัฒนาอุตสาหกรรม เป็นกุญแจสำคัญที่ขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้เติบโตรวดเร็ว เมื่อแรงงานย้ายจากภาคเศรษฐกิจที่มีผลิตภาพต่ำสู่ผลิตภาพสูง แรงงานมีรายได้เพิ่มขึ้น ผลิตภาพรวมของเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น การเติบโตของเศรษฐกิจจึงเกิดขึ้น
ดังนั้น คำถามทางยุทธศาสตร์สำคัญของอนาคตก็คือว่า งานที่มีผลิตภาพและดีกว่า จะมาจากไหน ในอนาคตอีกหลายสิบปี “อุตสาหกรรมสีเขียว” (green industry) และภาคบริการที่ดูดซับแรงงาน (labor-absorbing services) จะเข้ามามีบทบาทสำคัญ ในการอุดช่องว่างที่เกิดขึ้นนี้
เอกสารประกอบ
A New Growth Strategy for Developing Nations, Dani Rodrik and Joseph E Stiglitz, in The New Global Economic Order, Edited by Lili Yan Ing and Dani Rodrik, Routledge, 2026.
