วันศุกร์ที่ 20 กันยายน 2567 ธนาคารแห่งประเทศไทยจัดงานสัมมนาวิชาการ ประจำปี 2567 ในหัวข้อ “หนี้: The Economics of Balancing Today and Tomorrow” โดย ดร.พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม ผู้ช่วยศาสตราจารย์และอาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ปาฐกถาพิเศษ ในหัวข้อ “เหลียวหลัง-แลหน้า อิสรภาพธนาคารกลาง กับพันธกิจการมองไกล”
ดร.พงศ์ศักดิ์ เหลืองอร่าม กล่าวว่า งานสัมมนาวิชาการของธนาคารแห่งประเทศไทยในปีนี้ มีหัวข้อที่เกี่ยวข้องกับเรื่องของการมองสั้นซึ่งมีหลายมิติ จึงขอชวนให้มองในมิติของนโยบายการเงินว่า “กับดักการมองสั้นส่งผลกระทบอย่างไรต่อการดําเนินนโยบายการเงิน” โดยขอเริ่มด้วยการย้ำ “ความสําคัญของการรักษาความสมดุล ระหว่างเป้าหมายระยะสั้นและเป้าหมายระยะยาว” ซึ่งเป็นปัญหาที่ยากที่สุดในการดําเนินนโยบายการเงินเนื่องจากการกําหนดอัตราดอกเบี้ย มีผลทั้งการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะสั้นและเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะยาว
ความท้าทายที่สําคัญก็คือจะรักษาสมดุลนี้อย่างไร เมื่อวัตถุประสงค์ทั้งสองอาจจะขัดแย้งกัน หากผู้กําหนดนโยบายเลือกที่จะคงอัตราดอกเบี้ยในระดับที่ต่ำเกินไป เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้นก็อาจจะนําไปสู่การใช้จ่ายที่เกินตัวในที่สุด เศรษฐกิจก็อาจโตเกินศักยภาพ จะเกิดภาวะเงินเฟ้อขึ้นมาได้ นอกจากนี้การสะสมหนี้จนเกินตัวไม่ว่าจะเป็นหนี้ครัวเรือน หนี้ภาคเอกชนหรือหนี้ภาครัฐ ก็อาจจะไปสู่ปัญหาวิกฤติทางการเงินได้ ดังที่ประสบมาแล้ว วิกฤติต้มยํากุ้งในอดีต หรือแม้กระทั่งประสบการณ์วิกฤติการณ์ทางการเงินโลกในปี 2008
ดร.พงศ์ศักดิ์กล่าวต่อว่า ถ้าหันมามองดูการตัดสินใจระหว่างระยะสั้นกับระยะยาว เป็นธรรมดา ที่ผลกระทบระยะสั้นมักจะมองเห็นได้ รู้สึกได้ทันที ทําให้มีโอกาสที่จะถูกดึงดูดให้ติดกับดักการมองสั้น ในขณะที่ผลกระทบระยะยาวแม้จะกว้างขวางและรุนแรง ก็มีโอกาสที่จะถูกมองข้าม หากธนาคารกลางได้รับแรงกดดันให้ต้องถูกมองสั้นอยู่เรื่อยไป ก็จะส่งผลต่อปัญหาความไม่สอดคล้องระหว่างเวลา ที่อาจจะทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น เพราะคนเริ่มไม่แน่ใจว่าธนาคารกลางกําลังให้ความสนใจกับเป้าหมายระยะยาวมากน้อยแค่ไหน ในที่สุดก็จะส่งผลต่อความน่าเชื่อถือของธนาคารกลาง และในที่สุดประสิทธิผลของนโยบายก็จะลดลง
“แรงกดดันในระยะสั้นส่วนใหญ่มักจะมาจากรัฐบาล ซึ่งอาจให้ความสําคัญกับการหวังผลทางการเมืองที่มีหมุดหมายที่ชัยชนะของการเลือกตั้งในครั้งหน้า นี่อาจจะเป็นเหตุผลที่สําคัญ ที่การสร้างความอิสระของธนาคารกลางมีความสําคัญเพื่อให้ธนาคารกลางมุ่งเน้นในเรื่องของเสถียรภาพในระยะยาว”
งานศึกษาที่พัฒนาต่อมาจากปัญหาเรื่องของความไม่สอดคล้องระหว่างเวลา ที่ทําให้ศาสตราจารย์ Finn Kydland และ ศาตราจารย์ Edward Presscott ได้รับรางวัลโนเบลไพรซ์ทางด้านเศรษฐศาสตร์ สรุปได้ว่าความน่าเชื่อถือของนโยบายการเงินจะเกิดขึ้นได้ เมื่อรัฐบาลและธนาคารกลางสามารถที่จะหารือตกลงร่วมกันถึงเป้าหมายในระยะยาว จากนั้นธนาคารกลางก็ควรจะมีอิสระในการดําเนินนโยบายการเงินเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย
“ความอิสระถือเป็นเครื่องมือที่สําคัญ ในการที่ทําให้ธนาคารกลางสามารถรักษาความเชื่อมั่น และดําเนินภารกิจในระยะยาวได้อย่างมีประสิทธิภาพ”
จากนั้นดร.พงษ์ศักดิ์ได้นำเข้าสู่ความเป็นอิสระของธนาคารกลาง โดยกล่าวว่า ขอพูดถึงเรื่องความเป็นอิสระในเชิงปฏิบัติหรือเชิงพฤตินัย และความอีกด้านหนึ่ง คือ ความอิสระในเชิงนิตินัยหรือเชิงกฎหมาย โดยขอเหลียวหลังไปที่ประสบประการณ์ของธนาคารแห่งประเทศไทย
จากข้อมูลอัตราเงินเฟ้อของประเทศไทย ในรอบ 200 ปีที่ผ่านมา(ค.ศ.1825-2023) ธนาคารแห่งประเทศไทยเปิดดำเนินการในปลายปีค.ศ. 1942 หรือ พ.ศ. 2485 ซึ่งเป็นช่วงสงครามโลก ในสงครามโลกครั้งที่สองประเทศไทยร่วมสงครามกับประเทศญี่ปุ่น ท่ามกลางสถานการณ์สงคราม ประเทศไทยถูกบังคับให้พิมพ์ธนบัตรให้กับกองทัพญี่ปุ่นใช้เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการทหาร ทําให้ธนาคารแห่งประเทศไทยในยุคนั้นต้องรับมือกับภาวะเงินเฟ้อที่รุนแรงที่สุดในประวัติศาสตร์ประเทศไทย
ดร.พงศ์ศักดิ์ กล่าวว่า จะเห็นว่าการเกิดขึ้นของธนาคารแห่งประเทศไทย เกิดขึ้นในช่วงที่อัตราเงินเฟ้อสูงที่สุดในประวัติศาสตร์ 200 ปี ด้วยความที่จําเป็นที่จะต้องพิมพ์ธนบัตรให้ทหารญี่ปุ่นใช้ อีกด้านนึงธนาคารแห่งประเทศไทยก็ต้องหาวิธีต่างต่างนานา ที่จะแก้ปัญหาเงินเฟ้อ ในช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง ค่าเฉลี่ยเงินเฟ้อของไทยอยู่ที่เฉลี่ย 60% ถึงแม้จะสูง แต่ยังถือว่าควบคุมได้ ถ้าเทียบกับประเทศเพื่อนบ้านในยุคนั้น ในช่วงเวลานั้นญี่ปุ่นก็บุกประเทศเพื่อนบ้านเช่นเดียวกัน โดยตัวเลขเงินเฟ้อของประเทศเพื่อนบ้านในช่วงเวลานั้นสูงถึง 500%
“นี่แสดงให้เห็นถึงความสําคัญของการที่จะควบคุมเท่าที่กําลังจะมี เน้นการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ในช่วงเวลาที่เพิ่งจะเปิดดําเนินการ ในภาพยังแสดงให้เห็นอีกว่ การเคลื่อนไหวของเงินเฟ้อไทยในช่วงก่อนที่จะธนาคารแห่งประเทศไทยจะตั้งกับหลังจัดตั้ง ผมคิดว่าชัดเจนว่าความสําคัญของการมีสถาบันที่มีพันธกิจในการดูแลเสถียรภาพระยะยาวเป็นสิ่งที่สําคัญมาก การที่นโยบายการเงินของธนาคารแห่งประเทศ ไทยเน้นความระมัดระวัง ช่วยให้สามารถป้องกันเงินเฟ้อที่รุนแรงอย่างที่เคยเกิดขึ้นในประเทศอื่นๆได้ และสามารถที่จะรักษาความผันผวนของเงินเฟ้อได้เป็นอย่างดี”
…”จากบทเรียนทางประวัติศาสตร์นี้เราคงได้เห็นว่าการควบคุมเงินเฟ้อ ไม่ใช่เพียงแค่การจัดการตัวเลขระยะสั้นแต่เป็นพื้นฐานสําคัญอย่างมากในความมั่นคงทางเศรษฐกิจในระยะยาว”
ดร.พงศ์ศักดิ์กล่าวว่า การรักษาความผันผวนของเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับที่ต่ำ เป็นปัจจัยสําคัญที่ทำให้เศรษฐกิจสามารถเติบโตได้อย่างมั่นคงได้ ส่งผลให้รายได้ต่อของประชากรเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง “จะเห็นได้ว่าการรักษาเสถียรภาพ ทางการเงินในระยะยาวเป็นพื้นฐานอันสําคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจที่ยั่งยืน”
ในประเด็นความมีอิสระของธนาคารแห่งประเทศไทย ดร.พงศ์ศักดิ์กล่าวว่า ขอมองผ่านระยะเวลาการดํารงตําแหน่ง ของผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยตั้งแต่ผู้ว่าการคนที่หนึ่งจนถึงผู้ว่าการคนที่ 21 ซึ่งตลอดเวลานั้นเป็นช่วงเวลาที่ใช้พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทยปี 2485 โดยไม่ได้มีการกําหนดวาระการดํารงตําแหน่งอย่างชัดเจน ทําให้เกิดช่องว่างที่ฝ่ายการเมืองจะเข้ามาแทรกแซงได้ง่าย หากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังไม่พอใจ ก็สามารถที่จะปลดผู้ว่าการออกได้ทันที
“เรื่องนี้เป็นจุดอ่อนสําคัญในเรื่องของความมีอิสระของธนาคารกลาง เราจะเห็นได้ว่าในช่วงแรกของการดําเนินการ ระยะเวลาการดํารงตําแหน่งของผู้ว่าการโดยเฉลี่ยไม่ถึง 2 ปี ในช่วงแรก อย่างไรก็ตามเมื่ออาจารย์ป๋วยเข้ามาดํารงตําแหน่ง สามารถที่จะอยู่ในตําแหน่งยาวนานถึง 12 ปีเศษ เราได้เห็นการเปลี่ยนแปลงที่สําคัญอย่างมากในเชิงสถาบัน คือ ระยะเวลาหลังจากที่อาจารย์ป๋วย หลังยุคอาจารย์ป๋วยไปแล้ว การดํารงตําแหน่งของผู้ว่าการเพิ่มขึ้นเฉลี่ยเกือบ 4 ปี”
ดร.พงศ์ศักดิ์กล่าวต่อว่า หลังจากนั้นในยุคปี 2551 ซึ่งเป็นยุคของผู้ว่าการ ดร.ธาริษา ได้มีการปรับปรุงกฏหมาย โดยกําหนดให้วาระการดํารงตําแหน่งของผู้ว่าการชัดเจนคราวละ 5 ปี ซึ่งเป็นพัฒนาการที่สําคัญ ที่ช่วยสร้างเสริมความเป็นอิสระของธนาคารกลาง
ดร.พงศ์ศักดิ์กล่าวต่อว่า ขอพูดถึงบทบาทอาจารย์ป๋วยและความอิสระในความเป็นจริง ว่า แม้ธนาคารแห่งประเทศไทยจะไม่ได้มีอิสระในเชิงกฏหมายอย่างสมบูรณ์ ในขณะนั้นอาจารย์ป๋วยได้สร้างความอิสระในเชิงปฏิบัติ ชัดเจนมากตลอดการทํางาน 12 ปี “โดยได้วางรากฐานที่สําคัญบนหลักการ 3 ข้อ ข้อแรกคือความซื่อสัตย์สุจริต ข้อที่สองคือการอยู่บนหลักการมีความเป็นตัวของตัวเองและข้อที่สาม คือความเป็นมืออาชีพทางเศรษฐกิจ”
“หลักการเหล่านี้ ผมขอเรียกว่าคาถาธนาคารกลางที่สําคัญ ที่ช่วยปกป้องให้ธนาคารกลาง สามารถพ้นจากการแทรกแซงทางการเมืองได้ และที่สําคัญ นําไปสู่การไว้วางใจจากประชาชน และจะทําให้ต้นทุนของการแทรกแซงทางการเมืองสูงขึ้น”
สำหรับประเด็นความเป็นอิสระธนาคารกลางในทางกฎหมาย ดร.พงศ์ศักดิ์กล่าวว่า ขอนำไปที่พัฒนาการของธนาคารกลางทั่วโลก โดยย้อนกลับไปตั้งแต่ปี 1800 หรือ 200 กว่าปีที่ผ่านมา แสดงให้เห็นว่าความอิสระในทางกฎหมายของธนาคารกลางชัดเจนมากว่าเพิ่มขึ้น ตั้งแต่ช่วงทศวรรษหนึ่ง 1990 ซึ่งเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์ 200 กว่าปีนี้
ดร.พงศ์ศักดิ์กล่าวว่า พัฒนาการที่เด่นชัดที่สุด คือ การกําหนดวัตถุประสงค์ของธนาคารกลางให้มีความชัดเจนขึ้น เน้นเสถียรภาพในระยะยาว นอกจากนี้ยังมีการกําหนดข้อกําหนดของการปล่อยกู้ให้กับรัฐบาล การแต่งตั้งถอดถอนผู้ว่าการทําได้ยากขึ้น ซึ่งช่วยเสริมสร้างความเป็นอิสระของธนาคารกลาง
ในส่วนของการดําเนินนโยบายการเงิน จะเห็นว่ามีความผันผวนมากกว่าด้านอื่น ระดับของความอิสระก็ต่ำกว่าด้านอื่น ส่วนหนึ่งเป็นเพราะว่ากฎหมายของธนาคารกลางนั้นไม่ได้ครอบคลุมเฉพาะเรื่องนโยบายการเงินอย่างเดียว แต่ยังรวมถึงการกํากับดูแลสถาบันการเงินด้วย ในการดําเนินการด้านนี้ธนาคารกลางจําเป็นต้องหารือกับหน่วยงานภายนอก เพื่อให้แน่ใจว่านโยบายมีความสอดคล้องและรอบคอบ
อีกประเด็นหนึ่งที่สําคัญก็คือ ปัจจัยที่ส่งผลให้ความอิสระของทางธนาคารกลางเพิ่มขึ้นคือ ธนาคารกลางต้องเปิดเผยข้อมูล และที่สําคัญมีข้อผูกมัดที่จะต้องรายงานผลการดําเนินการต่อฝ่ายการเมือง เพื่อให้สามารถตรวจสอบได้ แสดงให้เห็นว่า “ความโปร่งใสเป็นสิ่งที่ทําให้ธนาคารกลางมี accountability และเป็นเงื่อนไขสําคัญที่สร้างความน่าเชื่อถือ”
ดร.พงศ์ศักดิ์กล่าวว่า ภาพของกฎหมายของธนาคารแห่งประเทศไทย ปัจจุบันอยู่ที่ระดับ 14 ของโลก ซึ่งสูงกว่าอันดับเดิมก่อนหน้าที่ 69 แสดงให้เห็นว่ากฎหมายของธนาคารแห่งประเทศไทยในปัจจุบัน มีคุณภาพที่ดีมาก เมื่อเทียบกับธนาคารกลางในประเทศอื่นๆ และหากเจาะลงไปในด้านความโปร่งใสในการดําเนินนโยบายการเงิน โดยเฉพาะตั้งแต่ประเทศไทย เริ่มต้นใช้กรอบเป้าหมายเงินเฟ้อ จะเห็นว่า
“ความโปร่งใสของนโยบายการเงินของไทยนั้น อยู่ในระดับที่ทัดเทียมกับกลุ่มธนาคารกลางชั้นนําอื่นๆของโลก นี่เป็นเครื่องยืนยันถึงความก้าวหน้าของธนาคารประเทศไทย ในการสื่อสารขบวนการกําหนดนโยบายให้สาธารณชนรับทราบ”
ดร.พงศ์ศักดิ์กล่าวว่า ความท้าทายที่สําคัญที่เกี่ยวโยงอย่างยิ่งกับหัวข้อในงานสัมมนาวิชาการในครั้งนี้คือ กระแสประชานิยม ซึ่งนอกจากจะเพิ่มแรงกดดัน ต่อธนาคารกลางแล้ว ยังอาจส่งผลกระทบต่อประเทศในระยะยาว แรงกดดันทางการเมือง ต่อธนาคารกลางได้เกิดขึ้นอย่างกว้างขวางมากในช่วงที่ผ่านมา สัดส่วนเกือบ 40% จากธนาคาร 180 แห่ง โดนกดดันอย่างมากให้ลดอัตราดอกเบี้ย แล้วก็เห็นได้ว่ามีธนาคารกลางที่สุดท้ายก็แพ้ต่อแรงกดดัน แต่ในภาพรวมส่วนใหญ่ก็สามารถที่จะผ่านแรงกดดันนั้นไปได้
“ธนาคารกลางในประเทศที่ใช้นโยบายประชานิยม มักจะได้รับแรงกดดันมาก เป็นสองเท่า การศึกษาที่ไม่น่ามานี้ในเรื่องนโยบายประชานิยมรัฐบาลประชานิยม ที่ย้อนกลับไป 100 กว่าปี เห็นว่ากระแสประชานิยม ในระดับโลกอยู่ในระดับที่สูงที่สุดในรอบกว่ 100 ปี จากกลุ่มตัวอย่างในการศึกษานี้มีสัดส่วนถึง 1 ใน 4 ของประเทศที่มีรัฐบาลประชานิยม”
ดร.พงศ์ศักดิ์กล่าวว่า ถ้าดูในแง่ของผลกระทบระยะยาว จะพบว่าประเทศที่มีรัฐบาลประชานิยม ประสบกับปัญหาทางเศรษฐกิจในระยะยาวอย่างมีนัยยะสําคัญ ตัวอย่างเช่นในงานศึกษาพบว่ารายได้ต่อหัวประชากรในประเทศเหล่านี้ลดลงกว่า 10% เมื่อเปรียบเทียบกับกรณีที่ไม่มีนโยบายประชานิยม นอกจากนี้นโยบายประชานิยมยังส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรง ทั้งในด้านของการเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะและอัตราเงินเฟ้อ
“ในท้ายที่สุดนี้ ผมคิดว่าความเป็นอิสระของธนาคารกลาง ถือเป็นองค์ประกอบที่สําคัญของหลักธรรมาภิบาลของธนาคารกลาง และไม่ควรถูกพิจารณาแยกออกจากบริบททั้งหมด ดังนั้นการพิจารณาความเป็นอิสระของธนาคารกลางจึงจําเป็น ต้องมององค์ประกอบทุกส่วนที่ในเรื่องของ governance เพื่อให้ธนาคารกลางสามารถดําเนินนโยบายการเงินที่มีประสิทธิภาพ ปลอดจากกับดักการมองสั้นและสุดท้ายอํานวยประโยชน์ต่อเศรษฐกิจและประเทศชาติอย่างแท้จริง”
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
