ผศ.ดร. สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ นิด้า [email protected] www.econ.nida.ac.th
เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (SDGs) เป้าหมายที่ 10 เป็นเรื่องของการลดความเหลื่อมล้ำในหลากหลายมิติ ซึ่งเป็นเป้าหมายหนึ่งสำหรับประเทศไทยที่ถือได้ว่ายังคงมีความท้าทายอย่างมาก (Significant challenges remain) และอาจสุ่มเสี่ยงต่อการที่จะไม่สามารถบรรลุได้ตามกรอบเวลาที่กำหนดไว้
ปัญหาความเหลื่อมล้ำเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบเศรษฐกิจที่เกี่ยวข้องเชื่อมโยงกันกับหลากหลายปัจจัยที่มีผลต่อการพัฒนาและการยกระดับคุณภาพชีวิตของคนในประเทศ เช่น การมีความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ ซึ่งหมายถึงการที่ประเทศหนึ่งมีการสร้างรายได้จำนวนมากโดยประชาชนในสัดส่วนที่น้อย (กลุ่มผู้มีรายได้สูง หรือ กลุ่มคนรวย) และประชากรโดยส่วนใหญ่(สัดส่วนมาก) กลับสร้างรายได้ในสัดส่วนที่น้อย (กลุ่มผู้มีรายได้น้อย หรือ กลุ่มคนจน) ความต้องการบริการสาธารณะโครงสร้างพื้นฐานที่มีความจำเป็น รูปแบบการสนับสนุนและการช่วยเหลือจากภาครัฐ
น้ำหนักความสำคัญที่มีต่อความต้องการขั้นพื้นฐาน รวมทั้งผลกระทบและความสามารถในการรองรับผลกระทบจากความเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ ฯลฯ ล้วนแต่มีความแตกต่างกัน พื้นที่บางพื้นที่ กลุ่มประชาชนบางกลุ่ม อาจจะเห็นว่ารัฐควรมุ่งเน้นให้ความสำคัญกับการส่งเสริม สนับสนุน หรือแม้แต่กระตุ้น (สำหรับผู้เขียนเอง การส่งเสริม สนับสนุนอำนวยความสะดวก (Support and Facilitate) และการกระตุ้น (Stimulate) นั้นมีความแตกต่างกัน และจะต้องใช้เครื่องมือหรือนโยบายทางเศรษฐกิจที่แตกต่างกัน) ให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ
ในขณะที่ประชาชนบางกลุ่ม ในบางพื้นที่อาจจะเห็นว่าปัญหาทางเศรษฐกิจที่เผชิญอยู่เป็นปัญหาอื่น (เช่น เป็นปัญหาเรื่องค่าครองชีพ เป็นปัญหาเรื่องเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ฯลฯ) การมีความเหลื่อมล้ำในระบบเศรษฐกิจจึงมีแนวโน้มที่จะบั่นทอนประสิทธิภาพประสิทธิผล ของการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจมหภาค และทำให้มีความจำเป็นต้องมีการใช้นโยบายในลักษณะมุ่งเป้าหมาย (Targeted policy) และการดำเนินนโยบายที่มีการกระจายอำนาจการตัดสินใจมากขึ้น (เช่น การกระจายอำนาจทางการคลังสู้ท้องถิ่น การกระจายอำนาจในการบริหารจัดการเพื่อบริการสาธารณะในระดับท้องถิ่น ฯลฯ)
ปัญหาความเหลื่อมล้ำของผลิตภาพการผลิต (โดยเฉพาะปัจจัยแรงงาน) เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่สะสมเป็นเวลานาน และเป็นสาเหตุที่นำไปสู่ความเหลื่อมล้ำในมิติอื่น ๆ เช่น ความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ ความเหลื่อมล้ำทางด้านความมั่งคั่ง ฯลฯ หรือถ้าจะลองพิจารณาในมิติรายสาขาเศรษฐกิจก็จะพบว่า ผลิตภาพการผลิตสาขาเกษตรอุตสาหกรรม และบริการมีความแตกต่างกันกว้างมากขึ้นตามลำดับโดยภาคเกษตรมีแนวโน้มที่จะมีผลิตภาพต่ำกว่าภาคการผลิตอื่นสังเกตจากการที่รัฐบาลทุกรัฐบาลที่ผ่านมาจำเป็นต้องออกมาตรการในการให้ความช่วยเหลือเกษตรกรโดยเฉพาะเกษตรกรรายเล็กรายย่อยที่มีความยากจนเสมอมา หนี้สินเกษตรกรที่เพิ่มขึ้นตามต้นทุนการผลิตที่สูงขึ้น รวมทั้งแรงงานในภาคเกษตรที่มีอายุโดยเฉลี่ยสูงขึ้น
นอกจากนี้ ยังมีความเหลื่อมล้ำของผลิตภาพในเชิงพื้นที่กล่าวคือ ในแต่ละจังหวัด (โดยเฉพาะในจังหวัดที่ได้รับการพัฒนาน้อย) พื้นที่เขตเมือง และพื้นที่ในชนบท มีความแตกต่างของระดับผลิตภาพการผลิต ซึ่งพอจะเป็นที่เข้าใจได้ แต่การที่พื้นที่เหล่านั้นมีความแตกต่างกันของผลิตภาพการผลิตมากๆ เช่น เปรียบเทียบผลิตภาพการผลิตในพื้นที่กรุงเทพ หรือจังหวัดที่ได้รับการพัฒนามากๆ อย่างพื้นที่ EEC ก็จะพบว่า มีความแตกต่างจากพื้นที่อื่นๆ โดยเฉพาะในเขตชนบทห่างไกลมาก
การกระจุกตัวของความเจริญ และการมุ่งพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่กระจุกตัวต่อเนื่องในบางพื้นที่เป็นจำนวนมากและเป็นระยะเวลาต่อเนื่องยาวนาน (พื้นที่ชายฝั่งตะวันออกได้รับการพัฒนามาตั้งแต่การพัฒนาโครงการ Eastern Seaboard มาจนถึง EEC ในปัจจุบัน) โดยพื้นที่ที่ได้รับการพัฒนานี้นอกจากกระจายประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นไปสู่พื้นมี่อื่นได้อย่างจำกัดแล้ว (ส่วนใหญ่เป็นเพียงการเคลื่อนย้ายของแรงงานเข้ามาทำงานในพื้นที่) ในอีกแง่หนึ่งยังเป็นการดึงทรัพยากรการผลิต (ทุน และแรงงาน) ไปจากพื้นที่อื่นๆ โดยเฉพาะทรัพยากรการผลิตที่มีคุณภาพ
ดังนั้น ความเหลื่อมล้ำของผลิตภาพการผลิตทำให้การพัฒนาแบบบูรณาการและอย่างยั่งยืน (Inclusive and Sustainable Development) เกิดขึ้นได้ยากเพราะประชากรในกลุ่มที่มีผลิตภาพต่ำ หรือผู้ที่เป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตที่มีผลิตภาพต่ำ จะสามารถสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจได้น้อยกว่าโดยเปรียบเทียบและมักจะเป็นกลุ่มที่ถูก “ทิ้งไว้ข้างหลัง” สาเหตุหรือปัจจัยพื้นฐานที่ทำให้เกิดช่องว่างที่กว้างมากขึ้นของผลิตภาพการผลิตมาจาก 2 ส่วนใหญ่ ๆ ได้แก่
(1) การกระจายและการเข้าถึงทรัพยากรการผลิต (การจัดสรรทรัพยากรการผลิต: Resource Allocation) โอกาสในการเข้าถึงปัจจัยการผลิตเป็นหัวใจของการพัฒนาผลิตภาพการผลิต โดยในอดีตประเทศหรือพื้นที่ที่มีการพัฒนาได้น้อยหรือพัฒนาได้ช้ามักจะเกิดขึ้นจากการขาดแคลนหรือไม่สามารถเข้าถึงปัจจัยการผลิตประเภททุน ในปัจจุบันปัจจัยการผลิตที่สำคัญไม่ได้มีเพียงทุน ทักษะ องค์ความรู้ และเทคโนโลยีกลายเป็นปัจจัยการผลิตที่สำคัญต่อการขับเคลื่อนสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจ โครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นที่จะทำให้เกิดการกระจายตัวของปัจจัยการผลิตเหล่านี้มีความแตกต่างกัน ไม่ใช่เป็นเพียงแค่โครงสร้างพื้นฐานทั่วไป (ซึ่งโดยปกติก็มักจะหมายถึง โครงสร้างพื้นฐานทางด้านสาธารณูปโภค โครงสร้างพื้นฐานทางด้านการขนส่ง โครงสร้างพื้นฐานทางด้านการติดต่อสื่อสาร และโครงสร้างพื้นฐานทางการเงิน) ซึ่งก็ยังคงมีความจำเป็นต้องพัฒนาอยู่อย่างต่อเนื่อง
แต่เมื่อปัจจัยการผลิตที่สำคัญมีโครงสร้างที่เปลี่ยนแปลงไปจากเดิม ก็จำเป็นต้องมีการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานอื่นๆ ที่จำเป็นเพิ่มขึ้น (อาจจะลดความสำคัญของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานอื่นลงบ้างภายใต้เงื่อนไขข้อจำกัดทางด้านงบประมาณและทรัพยากร หรืออาจจะต้องมีการจัดลำดับความสำคัญของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้กันใหม่เพื่อให้สอดคล้องกับสภาวะทางเศรษฐกิจสังคม และสิ่งแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไป)
เมื่อพิจารณาจากแง่มุมของภาครัฐและผู้กำหนดนโยบาย (Policymakers) การยกระดับผลิตภาพการผลิตของกลุ่มหรือพื้นที่ที่ยังมีผลิตภาพต่ำกว่า สามารถทำให้ผลิตภาพโดยรวมของประเทศเพิ่มขึ้นได้ (โดยปกติกลุ่มที่มีผลิตภาพสูงมักจะมีความสามารถในการพัฒนาผลิตภาพได้เองโดยรัฐเป็นเพียงผู้สนับสนุนและอำนวยความสะดวกให้ เช่น ในหลายประเทศที่เป็นประเทศพัฒนาแล้ว มีการทดลองระบบการทำงาน 4 วันต่อสัปดาห์ พบว่า องค์กรหรือธุรกิจมีผลิตภาพการผลิตที่สูงขึ้น เพราะบุคคลกรสามารถบริหารเวลาได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น มีชีวิตการทำงานที่มีความสุขและสมดุลมากขึ้น และสามารถใช้เวลาเพิ่มขึ้นกับการพัฒนาทักษะใหม่ ๆ ที่จำเป็นได้) ในขณะเดียวกัน การยกระดับผลิตภาพของกลุ่มที่มีผลิตภาพต่ำกว่ายังเป็นการลดช่องว่างของผลิตภาพการผลิตและมีส่วนช่วยในการลดปัญหาความเหลื่อมล้ำของประเทศโดยรวม
ดังนั้น การพัฒนาในเชิงพื้นที่เพื่อให้เกิดการกระจายและการจัดสรรทรัพยากรการผลิตที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น สร้างโอกาสทางเศรษฐกิจเพิ่มมากขึ้นในกลุ่มที่มีผลิตภาพน้อยกว่า เช่น การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางด้านเทคโนโลยี การพัฒนาทักษะ องค์ความรู้ การพัฒนาเชิงพื้นที่ การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น (โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระจายอำนาจทางการคลัง) ฯลฯ ก็จะทำให้เศรษฐกิจของประเทศโดยรวมมีความสมดุล และมีเสถียรภาพเพิ่มมากขึ้น
(2) ประสิทธิภาพการผลิต (Production Efficiency) ปัจจัยสำคัญประการที่สองในการเพิ่มผลิตภาพการผลิตขึ้นอยู่กับขีดความสามารถในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรการผลิต ด้วยทรัพยากรการผลิตอย่างเดียวกัน คุณภาพเดียวกัน ผู้เป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตมีขีดความสามารถในการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรการผลิตที่มีอยู่นั้นในการเพิ่มมูลค่าเพิ่มได้แตกต่างกัน การพัฒนาผลิตภาพการผลิตจึงเกี่ยวข้องกับการสร้างโอกาสให้ผู้เป็นเจ้าของการผลิตได้ใช้ทรัพยากรการผลิตที่สอดคล้องกับความเชี่ยวชาญ (Specialization) ทรัพยากรการผลิตนั้นจึงจะถูกใช้อย่างมีประสิทธิภาพ คือ ถูกใช้ไปเพื่อสร้างมูลค่าเพิ่มได้มาก ช่องว่างของผลิตภาพการผลิตที่เกิดขึ้นระหว่างพื้นที่ ระหว่างสาขาทางเศรษฐกิจ แสดงให้เห็นถึงความไม่สอดคล้องของการใช้ทรัพยากรการผลิตกับความชำนาญในการผลิต รวมทั้งการใช้ทรัพยากรการผลิตที่ไม่สอดคล้องกับเทคโนโลยีการผลิต ทำให้เกิดความสูญเสียในระบบเศรษฐกิจ
ส่วนหนึ่งของปัญหาการขาดประสิทธิภาพการผลิตเกิดจากการที่โครงสร้างทางเศรษฐกิจหลายส่วน (โดยเฉพาะในส่วนของการผลิตสินค้าหรือบริการที่เป็นโครงสร้างพื้นฐาน อาทิเช่น พลังงาน (น้ำมัน ไฟฟ้า ก๊าซธรรมชาติ ถ่านหิน ฯลฯ) – ในแง่การผลิตและการกระจายพลังงาน บริการค้าปลีก-ค้าส่ง (การกระตายสินค้า) บริการขนส่ง บริการสื่อสารและการส่งผ่านข้อมูล ฯลฯ) ในประเทศที่มีการแข่งขันน้อย ซึ่งอาจจะเกิดจากการใช้อำนาจตลาดในโครงสร้างตลาดที่มีผู้ผลิตน้อยรายและรัฐไม่สามารถกำกับดูแลให้เกิดการแข่งขันที่เป็นธรรมได้
ในหลายกรณี รัฐในฐานะผู้กำกับดูแลกลับเปิดโอกาสให้ผู้ประกอบการ (กลุ่มทุน) เข้ามาบิดเบือนโครงสร้างตลาดให้มีการแข่งขันน้อยลง ส่งผลให้ต้นทุนการผลิตของประเทศสูงขึ้นเพราะความไม่มีประสิทธิภาพในการผลิต ประเทศโดยรวมถูกบั่นทอนขีดความสามารถในการแข่งขัน ประชากรและธุรกิจในประเทศบางคนบางกลุ่มปรับตัวเพื่อแสวงหาประโยชน์จากกลไกที่ขาดประสิทธิภาพนี้ได้ดีกว่า (แก่งแย่ง ช่วงชิง เพื่อแสวงหาผลประโยชน์และความได้เปรียบแทนการแข่งขันให้เกิดการพัฒนา) ก็จะมีผลิตภาพที่ดีกว่า สูงกว่า
ในขณะที่กลุ่มที่เสียเปรียบ ปรับตัวได้ช้า หรือไม่แม้แต่จะได้รับโอกาส ก็จะถดถอยและมีผลิตภาพการผลิตที่แย่ลง จนเกิดเป็นช่องว่างที่ถางมากขึ้นเรื่อยๆ การอพยพของแรงงาน (ที่มีความสามารถ มีทักษะดี) จากพื้นที่ต่างจังหวัด ในชนบทห่างไกล เข้าไปแสวงหาโอกาสที่ดีกว่าในเขตเมือง ซ้ำเติมการพัฒนาศักยภาพของพื้นที่เหล่านั้น และเกิดเป็นช่องว่างความเหลื่อมล้ำของผลิตภาพการผลิตขึ้น
การกำหนดนโยบายโดยพิจารณาเฉพาะเพียงแค่ศักยภาพของพื้นที่และความคุ้มค่าของโครงการพัฒนา (ซึ่งแปรผันตามศักยภาพของพื้นที่) ด้วยมองว่าการลงทุนในโครงการพัฒนาในเขตเมืองย่อมให้ผลตอบแทนการลงทุนและมีความคุ้มค่ามากกว่าการลงทุนในพื้นที่ห่างไกลออกไป การพัฒนาจึงมีการกระจุกตัวเพิ่มมากขึ้น และเพิ่มความเหลื่อมล้ำทางด้านผลิตภาพการผลิตเชิงพื้นที่ ในส่วนนี้แนวทางการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจึงเป็นแนวนโยบายที่น่าจะได้มีการขับเคลื่อนอย่างจริงจังให้มีความก้าวหน้ามากขึ้น โครงสร้างทางการคลังเพื่อให้เกิดการกระจายของงบประมาณ โดยเฉพาะงบลงทุนภาครัฐไปในภูมิภาคและท้องถิ่นน่าจะเป็นเครื่องมือที่สำคัญและมีประสิทธิภาพต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืนตามกรอบ SDGs ได้อย่างเหมาะสม
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
