ThaiPublica > คอลัมน์ > มาตรการรัฐกับการพัฒนาที่ยั่งยืน

มาตรการรัฐกับการพัฒนาที่ยั่งยืน

18 ตุลาคม 2022


ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.สันติ ชัยศรีสวัสดิ์สุข

ทุกประเทศในโลกไม่ว่าจะเป็นประเทศใหญ่หรือประเทศเล็กล้วนแต่อยากพัฒนากันทั้งสิ้น เพราะการพัฒนาหมายถึงการเปลี่ยนแปลงให้ดีขึ้น ดีขึ้นในแง่ที่ว่าผู้คนส่วนใหญ่ในประเทศ (หรือถ้าเป็นไปได้ก็จะหมายถึงทุกคนในประเทศ เหมือนกับที่มักจะได้ยินพูดกันว่าไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง) มีคุณภาพชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น และเมื่อมีการพัฒนาแล้วก็อยากให้การพัฒนานั้นเป็นไปอย่างต่อเนื่องเป็นระยะเวลานาน เรียกว่าเป็นการพัฒนาอย่างยั่งยืน

ดังนั้นการมองการพัฒนาอย่างยั่งยืนจึงต้องพิจารณากันในหลายมิติ (ทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง) ควบคู่กันไปและเป็นการมองในเชิงพลวัตรที่มีการเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลา ขีดความสามารถในการปรับตัวของสังคมหรือย่อยลงไปเป็นหน่วยเศรษฐกิจ (Economic unit) ในระบบเศรษฐกิจหนึ่ง ๆ ให้สามารถรองรับกับความผันผวนของสภาพแวดล้อมที่ถูกกระทบจากปัจจัยนานับประการ เช่น การเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ การเปลี่ยนแปลงของมลภาวะและสิ่งแวดล้อม การเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี ฯลฯ จึงเป็นองค์ประกอบหนึ่งที่มีความสำคัญต่อการพัฒนาที่ยั่งยืน ใครควรเป็นผู้สร้างให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืนกลายเป็นคำถามยอดนิยมเมื่อมีการพูดถึงการขับเคลื่อนไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืน

ในปัจจุบันก็มีหลักฐานชี้ให้เห็นได้แล้วว่าการพัฒนาที่ยั่งยืนนั้นจะเกิดขึ้นได้โดยอาศัยความร่วมมือของทุกภาคส่วนและที่สำคัญคือต้องไม่หลงผิดคิดว่ารัฐเป็นผู้ที่มีหน้าที่ในการสร้างหรือทำให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน การใช้เครื่องมือของภาครัฐในรูปแบบของมาตรการต่าง ๆ ไม่ได้ทำให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืนได้โดยตรง รัฐเป็นเพียงผู้สนับสนุนให้กระบวนการพัฒนาเกิดขึ้นได้ และผลักดันให้การพัฒนาที่เกิดขึ้นนั้นเป็นไปอย่างยั่งยืน ไม่ได้หมายความว่า บทบาทของรัฐไม่มีความสำคัญแต่บทบาทของรัฐผ่านการใช้เครื่องมือของรัฐนั้นจำเป็นต้องมีการดำเนินการด้วยความระมัดระวังไม่ให้การใช้เครื่องมือของรัฐกลายเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืนเสียเอง

บทบาทในการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรการผลิต

การพัฒนาให้ประชาชนในประเทศมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นจำเป็นต้องทำให้เกิดการสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจเพื่อให้สามารถสร้างรายได้ให้มากขึ้นได้ซึ่งการเพิ่มประสิทธิภาพของการใช้ทรัพยากรการผลิตในประเทศเป็นช่องทางที่สามารถทำให้เกิดขึ้นได้ การเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรการผลิตส่งผลให้ประชาชนผู้เป็นเจ้าของปัจจัยการผลิตนั้น ๆ สามารถสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจจากทรัพยากรการผลิตที่ตนเป็นเจ้าของได้มากขึ้น การเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรอาศัยการทำงานของกลไกตลาดที่อยู่บนพื้นฐานของการแข่งขันที่เป็นธรรมบทบาทหลักของภาครัฐในส่วนนี้จึงเป็นบทบาทของการสนับสนุนการทำงานของกลไกตลาด มาตรการภาครัฐที่จะดำเนินการในส่วนนี้มักจะเป็นการสนับสนุนในเรื่องการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น

โครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็นในบริบาทของสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบันนั้นครอบคลุมกว้างขวางกว่าเพียงแค่โครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพที่เป็นบริการสาธารณะในอดีตมาก เช่น ครอบคลุมไปถึงเรื่องการเข้าถึงความรู้ เทคโนโลยี ข้อมูลข่าวสาร การสาธารณสุข ความมั่นคงปลอดภัย หรือแม้แต่ความมั่นคงปลอดภัยทางไซเบอร์ (Cyber Security) อีกด้วย ฯลฯ

นอกจากนี้ ภาครัฐยังสามารถส่งเสริมการเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรโดยอาศัยภาคเศรษฐกิจระหว่างประเทศผ่านการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศ โดยเฉพาะการรับการลงทุนจากต่างประเทศในฐานะประเทศผู้รับการลงทุน (Host Country) ที่สอดคล้องกับความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบของประเทศ มาตรการภาครัฐที่จะสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาได้อย่างยั่งยืนจึงขึ้นอยู่กับทางเลือกการลงทุนในโครงการพื้นฐานที่สอดคล้องกับศักยภาพทรัพยากรการผลิตของประเทศ มีความคุ้มค่าต่อการลงทุนและเป็นโครงการพื้นฐานที่มีการกระจายและเปิดโอกาสให้คนส่วนใหญ่ในประเทศได้เข้าถึงและใช้ประโยชน์จากโครงสร้างพื้นฐานที่พัฒนาขึ้น เพื่อสร้างมูลค่าเพิ่มทางเศรษฐกิจ มาตรการภาครัฐในการส่งเสริมการส่งออกและการรับการลงทุนทางตรงจากต่างประเทศ (Foreign Direct Investment: FDI) ล้วนแต่มีเป้าหมายเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรการผลิต (รวมทั้งการรับถ่ายทอดเทคโนโลยีการผลิตที่ก้าวหน้ามากขึ้นด้วย)

อย่างไรก็ตามการกำหนดมาตรการดังกล่าวจำเป็นต้องมีความรอบคอบเพราะการดำเนินมาตรการภาครัฐในบางกรณีอาจก่อให้เกิดผลกระทบข้างเคียงในเชิงลบที่ไม่พึงประสงค์ เช่น การดำเนินมาตรการสนับสนุนให้มีการใช้พลังงานทางเลือกโดยผ่านมาตรการส่งเสริมการลงทุนให้ธุรกิจที่ได้รับการส่งเสริมการลงทุนสามารถนำค่าใช้จ่ายทางด้านพลังงานที่เป็นการใช้พลังงานทางเลือกมาหักเป็นค่าใช้จ่ายได้ 2 เท่า มาตรการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ประสงค์สำคัญเพื่อส่งเสริมให้ธุรกิจเปลี่ยนมาใช้พลังงานทางเลือกให้เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม แต่ในขณะเดียวกันกลับไม่ส่งเสริมให้เกิดพฤติกรรมการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ ยิ่งมีการใช้พลังงานมากก็จะสามารถนำค่าใช้จ่ายมาหักหย่อนได้มากขึ้น การดำเนินมาตรการกลับเป็นการบั่นทอนประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากร ซึ่งส่งผลต่อการความยั่งยืนของการพัฒนาด้วย

ดังนั้น ทางเลือกการดำเนินมาตรการภาครัฐ (Policy Choices) และการประเมินผลกระทบของการดำเนินมาตรการอย่างรอบด้านเป็นสิ่งจำเป็นที่จะป้องกันความผิดพลาดจากผลกระทบที่ไม่ได้คาดหมายให้ลดน้อยลงได้ นอกจากนี้การพัฒนาเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ทรัพยากรโดยการสร้างโครงการพื้นฐานยังต้องคำนึงถึงมิติทางด้านคุณภาพด้วยซึ่งมีความสำคัญไม่น้อยไปกว่าทางด้านปริมาณเลย เช่น การสร้างโครงข่ายการคมนาคมทางถนนให้ครอบคลุมพื้นที่กว้างขวางในประเทศแต่คุณภาพพื้นผิวจราจรกับมีคุณภาพต่ำ หรือไม่มีกลไกที่มีประสิทธิภาพในการสร้างพฤติกรรมการใช้รถใช้ถนนที่ปลอดภัย เป็นสาเหตุให้เกิดอุบัติเหตุและสร้างความสูญเสียทั้งในทางเศรษฐกิจและสังคมคิดเป็นมูลค่าสูง ฯลฯ สิ่งต่าง ๆเหล่านี้ล้วนแต่เป็นปัจจัยที่จะต้องนำเข้ามาใช้เป็นข้อมูลที่สำคัญในกระบวนการกำหนดมาตรการของภาครัฐเพื่อสนับสนุนไปสู่การพัฒนาอย่างยั่งยืน

บทบาทในการลดการบิดเบือนทางเศรษฐกิจ (Economic Distortion)

บทบาทที่สำคัญอีกประการหนึ่งของการกำหนดมาตรการภาครัฐในการสนับสนุนการพัฒนาอย่างยั่งยืนเป็นการใช้มาตรการภาครัฐเพื่อลดการบิดเบือนทางเศรษฐกิจ ซึ่งก่อให้เกิดความสูญเสียทางเศรษฐกิจ โดยทั่วไป การบิดเบือนทางเศรษฐกิจมักจะเกิดขึ้นจากสาเหตุอย่างน้อย 3-4 ประการ ดังนี้

ประการที 1 การบิดเบือนที่เป็นผลจากตลาดแข่งขันที่ไม่สมบูรณ์ที่ทำให้เกิดการผูกขาด และการใช้อำนาจตลาดเพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนเกินหรือค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Economic Rent) การแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมที่เกิดจากกาาสร้างความได้เปรียบจากอำนาจตลาดที่มีจะบ่อนทำลาย สร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจจนทำให้การพัฒนาเกิดขึ้นได้ยากโดยเฉพาะการพัฒนาที่ยั่งยืน เป้าหมายของการพัฒนาอย่ายั่งยืน (SDGs) ที่จัดทำขึ้นโดยสหประชาชาติจึงมีหลายเป้าหมายที่เกี่ยวโยงกับการที่ต้องทำให้ตลาดมีการแข่งขัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในตลาดที่มีแนวโน้มของการผูกขาดโดยธรรมชาติ (มีความเป็นไปได้ของการแสวงหาประโยชน์จากการประหยัดจากขนาดได้สูง) ธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับปัจจัยการดำรงชีพพื้นฐาน ได้แก่ ไฟฟ้า ประปา และการติดต่อสื่อสาร เป็นต้น

ข้อโต้แย้ง ข้อสงสัยที่เกิดขึ้นจนเป็นการคัดค้านการควบรวมกิจการของธุรกิจให้บริการโทรคมนาคมขนาดใหญ่ 2 แห่ง ซึ่งจะทำให้โครงสร้างตลาดเหลือผู้ประกอบการให้บริการเพียง 2 รายในตลาด อีกทั้งสภาพแวดล้อมของตลาดก็ปิดกั้นการเข้าสู่ตลาดของรายใหม่โดยธรรมชาติอยู่แล้วนั้น มีโครงสร้างตลาดที่ผูกขาดและมีความสุ่มเสี่ยงสูงมากที่จะเกิดต้นทุนทางเศรษฐกิจที่มีราคาแพง การผูกขาดและการเอื้อประโยชน์ (โดยนโยบายหรือมาตรการของรัฐ) ทั้งการปฏิบัติที่ไม่ถูกต้อง การไม่ปฏิบัติในสิ่งที่ถูกต้อง และการเลือกปฏิบัติต่อกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง จึงเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนที่เกิดขึ้นจากการดำเนินมาตรการของภาครัฐ

ประการที่ 2 เป็นการผลิตหรือการตัดสินใจทางด้านการผลิตที่คำนึงถึงเฉพาะต้นทุนภาคเอกชน (Private Cost) แต่ไม่ได้คำนึงถึงต้นทุนทางสังคม (Social Cost) ซึ่งรวมถึงผลกระทบภายนอก (Externalities) ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ จึงเกิดการทำลายและการเสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติ เป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนเน้นให้ความสำคัญเพิ่มมากขึ้นจากเป้าหมายในอดีต (Millennium Development Goals: MDGs) รวมทั้งแนวโน้มการขับเคลื่อนของมาตรการภาครัฐในหลายประเทศไปสู่การลดก๊าซเรือนกระจกให้เป็นศูนย์ (Carbon Net Zero) และการปรับตัวกับการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ (Climate Change) ซึ่งก็จะไม่เพียงแต่ต้องอาศัยกลไกผ่านมาตรการภาครัฐเฉพาะภายในประเทศเท่านั้น แต่ยังรวมถึงการสร้างความร่วมมือทั้งในเชิงนโยบายและมาตรการภาครัฐระหว่างประเทศด้วย การสร้างแรงจูงใจ สร้างความตระหนัก (Awareness) ให้เห็นถึงความสำคัญเร่งด่วน ความจำเป็นของคนในสังคมจึงเป็นความท้าทายอย่างมากสำหรับประเทศกำลังพัฒนาอย่างประเทศไทยที่มีข้อจำกัดทางการคลังเพิ่มมากขึ้นจากสภาวะเศรษฐกิจโลกที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว

ประการที่ 3 เป็นที่ทราบกันดีและยอมรับกันอย่างกว้างขวางมากขึ้นแล้วว่าการตัดสินใจทางเศรษฐกิจที่อยู่บนฐานข้อมูลองค์ความรู้ที่เพียงพอจะเป็นการตัดสินใจที่ถูกต้องมากกว่าประเด็นการพัฒนาอย่างยั่งยืนเป็นเรื่องที่มีความละเอียดอ่อนต้องอาศัยความรู้ความเข้าใจอย่างถ่องแท้และมีผลกระทบต่อพฤติกรรมและการดำรงชีพของผู้คนที่เกี่ยวข้องจำนวนมากการขาดแคลนองค์ความรู้และข้อมูลที่เพียงพอต่อการตัดสินใจ เช่น การขาดแคลนองค์ความรู้เกี่ยวกับการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ และทรัพยากรการผลิต มักจะก่อให้เกิดความเข้าใจที่ไม่ตรงเกิดเป็นความขัดแย้งที่มีฐานจากการแย่งชิงทรัพยากร เกิดเป็นพฤติกรรมการกอบโกยและการใช้อำนาจในรูปแบบต่าง ๆ การพัฒนาที่ยั่งยืนจะเกิดขึ้นไม่ได้เลยถ้ามาตรการภาครัฐที่ดำเนินการไม่ได้ถูกออกแบบ และทำความเข้าใจกับผู้เกี่ยวข้องอย่างครบถ้วนบนฐานของข้อมูล และองค์ความรู้ที่เพียงพอ เป้าหมายของการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) จึงให้ความสำคัญไม่น้อยเลยกับการสร้างฐานข้อมูล องค์ความรู้ และการมีส่วนร่วม ซึ่งในความคิดของผู้เขียนเอง แนวทางนี้จึงเป็นบทบาทของสถาบันการศึกษาโดยเฉพาะระดับอุดมศึกษาที่จะได้มีบทบาทต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน

ประการสุดท้าย นอกเหนือจากที่ได้กล่าวถึงข้างต้นแล้ว การพัฒนาอย่างยั่งยืนนั้นมีบริบทที่จะครอบคลุมไปถึงคุณภาพชีวิตของคนทุกคน ทุกกลุ่มในสังคมเป็นเรื่องปกติที่คนในสังคมจะมีสถานะที่แตกต่างกันมีความสามารถความเชี่ยวชาญหรือแม้แต่ความสนใจที่แตกต่างกัน การเข้าถึงโอกาสทางเศรษฐกิจและสังคมย่อมมีความแตกต่างกันด้วยความยั่งยืนของการพัฒนาในแง่มุมของมาตรการภาครัฐจึงต้องให้ความสำคัญกับความสามารถของคนที่แตกต่างกันในการเข้าถึงโอกาส การสร้างโอกาสให้กลุ่มเปราะบางในสังคม ในภาพใหญ่คือ บทบาทของมาตรการภาครัฐในการช่วยเหลือ หรือลดช่องว่างของความไม่เท่าเทียมหรือความเหลื่อมล้ำในสังคมในหลากหลายมิติ

สังคมไทยเป็นสังคมผู้สูงอายุตามนิยามที่ได้มีการกำหนดไว้ ซึ่งหมายความว่าสัดส่วนของประชากรสูงวัยของประเทศจะมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตามลำดับ จำนวนผู้สูงอายุที่อยู่ในสังคมก็จะมีมากขึ้น การพัฒนาอย่างยั่งยืนของสังคมไทยก็มีความจำเป็นต้องคำนึงถึงเรื่องเหล่านี้ด้วยเช่นเดียวกัน มาตรการภาครัฐในการดูแลสวัสดิการทางสังคม (ไม่จำเป็นต้องเป็นมาตรการในการแจกเงิน หรือ money transfer ซึ่งเป็นภาระทางการคลังเสมอไป) เช่น มาตรการที่จะสร้างความปลอดภัยบนท้องถนนเพื่อลดจำนวนและความเสียหมายจากอุบัติเหตุบนท้องถนน (ข้อมูลผู้เสียชีวิตจากอุบัติเหตุบนถนนสะสมถึงเดือน ก.ย. สูงขึ้น 11,300 ราย และยังมีผู้ได้รับบาดเจ็บอีกกว่า 713,000 ราย) การทำให้สังคมผู้สูงวัยมีคุณภาพชีวิตที่ดี ฯลฯ เหล่านี้ล้วนเป็นสิ่งที่ครอบคลุมอยู่ในกระบวนการของการพัฒนาอย่างยั่งยืน