รศ.ดร.ยุทธนา เศรษฐปราโมทย์ คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหาศาสตร์
ในปัจจุบัน คงไม่มีประเด็นเชิงนโยบายของรัฐบาลใหม่ที่เป็นที่ถกเถียงกันในวงกว้างถึงความเหมาะสมและความเสี่ยงมากเท่าโครงการแจกเงินดิจิทัล 10,000 บาท ที่รัฐบาลพยายามผลักดันตามเสียงสนับสนุนทางการเมืองท่ามกลางเสียงคัดค้านจากนักวิชาการ ซึ่งตั้งคำถามถึงความจำเป็นของนโยบายดังกล่าว เทียบกับความเสี่ยง โดยวันนี้ผมจะพูดถึงข้อมูลทั้งด้านที่เกี่ยวข้องกับผลได้ และในด้านของความเสี่ยง เพื่อวิเคราะห์ผลเชิงโยบายที่มีต่อความยั่งยืนของการเติบโตของเศรษฐกิจไทย
ในด้านผลได้ของนโยบาย โดยทั่วไปรายจ่ายของภาครัฐแบ่งได้ 2 ประเภทหลัก ได้แก่ หนึ่ง รายจ่ายเพื่อการบริโภคประกอบด้วย เงินเดือนของบุคคลากรภาครัฐ และค่าใช้จ่ายประจำต่าง ๆ เพื่อให้บริการสาธารณะกับประชาขน เช่น ระบบสาธารณสุข การศึกษา เป็นต้น ร่วมกับรายจ่ายสวัสดิการที่รัฐโอนให้กับเอกชนเป็นคนใช้จ่าย เช่น เบี้ยคนชรา ส่วนรายจ่ายประเภทที่สองได้แก่ รายจ่ายเพื่อการลงทุน ได้แก่การก่อสร้างสาธาณูประโภค เช่น ถนน รถไฟ จัดซื้ออุปกรณ์ที่จำเป็น เช่น เครื่องมือการแพทย์ การวิจัยและพัฒนาเพื่อสร้างทุนมนุษย์ และเทคโนโลยีต่าง ๆ ซึ่งมีผลต่อการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาว
การเพิ่มรายจ่ายในด้านใดด้านหนึ่งของภาครัฐ สามารถทำได้โดยการกู้ยืมเงินจากตลาดการเงินทั้งภายในและภายนอกประเทศเพื่อเพิ่มงบประมาณโดยรวม หรือในทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่าการใช้นโยบายการคลังแบบขยายตัว ซึ่งเป็นการดึงเอารายได้ในอนาคตมาใช้จ่ายในปัจจุบันก่อนในภาวะที่มีความจำเป็น เช่น เกิดวิกฤติเศรษฐกิจโควิด เป็นต้น และจะมีผลต่อการลดการใช้จ่ายในอนาคตลงเพื่อนำเงินไปใช้คืนหนี้และดอกเบี้ย นอกจากนี้ การเพิ่มรายจ่ายด้านใดด้านหนึ่งของภาครัฐสามารถทำได้โดยลดรายจ่ายด้านอื่น ๆ ตามความจำเป็นเฉพาะหน้า เช่น ช่วงที่ต้องการเพิ่มการเติบโตเศรษฐกิจในระยะสั้น จะเน้นปรับเพิ่มรายจ่ายด้านการบริโภคผ่านการโอนเงินในกับประชาขนเป็นกรณีพิเศษและลดรายจ่ายเพื่อการลงทุน ในขณะที่ หากเศรษฐกิจของประเทศไม่จำเป็นต้องพึ่งการกระตุ้นในระยะสั้น สามารถปรับลดรายจ่ายด้านเงินโอนและเพิ่มรายจ่ายเพื่อการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสร้างศักยภาพการเติบโตในระยะยาว
โครงการแจกเงินดิจิทัลเปรียบเสมือนการเพิ่มรายจ่ายเพื่อการบริโภคในระยะสั้น ผ่านการโอนเงินจากรัฐสู่ประชาชนเพื่อจับจ่ายใช้สอยมูลค่า 5 แสนล้านบาทท ซึ่งจากข้อมูลล่าสุดที่มีการนำเสนอสู่สาธารณะ จะอาศัยแหล่งเงินจากการกู้ยืมถาบันการเงินภาครัฐ และน่าจะอาศัยการปรับลดงบประมาณด้านรายจ่ายเพื่อการลงทุนอีกส่วนหนึ่ง ซึ่งผลจากการกู้ยืมเงินจะเป็นการสร้างอุปสงค์ส่วนเพิ่มในระบบเศรษฐกิจ ส่วนการปรับจากรายจ่ายเพื่อการลงทุนเป็นรายจ่ายเพื่อการบริโภคจะทำให้การใช้จ่ายเป็นไปอย่างรวดเร็วขึ้น เพราะการใช้จ่ายผ่านเงินโอนสู่ภาคเอกชน จะเกิดขึ้นทันที ในขณะที่รายจ่ายด้านการลงทุนจะค่อยทะยอยจ่ายตามการอนุมัติโครงการก่อสร้าง ซึ่งมีขั้นตอนในการประมูลและการเบิกจ่ายตามงวดงาน ดังนั้น สิ่งที่คาดหวังจากนโยบายลักษณะนี้คือการเพิ่มขึ้นของอุปสงค์ภายในประเทศและผลสืบเนื่องต่อการขยายตัวทางเศรษฐกิจผ่านตัวทวีคูณ
แม้ว่าการประเมินผลของนโยบายการแจกเงินดิจิทัลต่อการเติบโตของเศรษฐกิจโดยรวมจะมีความไม่แน่นอนสูงเนื่องจากขึ้นกับสมมุติฐานต่าง ๆ เช่น สมมุติฐานว่าเงินที่ใช้ในโครงการจะมาจากการกู้ยืมหรือการเปลี่ยนจากงบลงทุนและวิจัยภาครัฐในสัดส่วนเท่าใด และตัวทวีคูณของรายจ่ายภาครัฐไทยจะมีค่าเท่าใด แต่จากการประเมินเบื้องต้น หากสมมุติให้มีการเบิกจ่ายพร้อมกันทั้ง 10,000 บาทในปี 2567 และมาจากการกู้ยืม 3 แสนล้าน และปรับลดงบประมาณด้านอื่นลง 2 แสนล้าน จะทำให้มีการใช้จ่ายเพิ่มขึ้น 3 แสนล้าน หรือประมาณร้อยละ 9-10 ของรายจ่ายภาครัฐในปีที่ผ่านมา ส่วนตัวทวีคูณของนโยบายภาครัฐ แม้ว่าจะยังมีการถกเถียงถึงขนาดตัวทวีคูณ เพราะขึ้นกับสภาวะเศรษฐกิจในแต่ละช่วง เช่น อัตราดอกเบี้ย ค่าเงินบาท ช่องว่างผลผลิต แต่จากข้อมูลแหล่งต่าง ๆ เช่น รายงานธนาคารแห่งประเทศไทย ซึ่งคำนวณค่าตัวทวีคูณของรายจ่ายภาครัฐ 1 บาทว่าจะมีผลต่อการกระตุ้น GDP ประมาณ 0.7 – 1 บาท ซึ่งใกล้เคียงกับการคำนวณโดยแบบจำลองเศรษฐมิติมหภาคของนิด้า และแบบจำลอง VAR ที่ผมเคยคำนวณไว้ที่ประมาณ 0.7 บาท และเมื่อคำนวณในรูปแบบร้อยละ ผมเคยคำนวณไว้ว่าการเพิ่มขึ้นของรายจ่ายภาครัฐร้อยละ 1 จะมีผลให้จีดีพีขยายตัวเพิ่มขึ้นร้อยละ 0.15-0.20 และจะมีผลภายระยะ 1 ปีนับจากที่มีการใช้จ่ายเท่านั้น ดังนั้นหากประเมินเบื้องต้นผลของการใช้นโยบายแจกเงินดิจิทัล 10,000 บาทนี้น่าจะช่วยกระตุ้นอัตราการเติบโตของจีดีพีในปี 2568 ได้ประมาณร้อยละ 1.5 ซึ่งน่าจะทำให้เศรษฐกิจในปี 2568 ขยายตัวได้ร้อยละ 4 ถึง 5 จากที่น่าจะขยายตัวต่ำกว่าร้อยละ 3 ในปีนี้
นอกจากการขยายตัวทางเศรษฐกิจในภาพรวมแล้ว การแจกเงินดิจิทัล 10,000 เท่ากันทุกคนอย่างทั่วหน้าจะเป็นการหวังผล 2 ด้านพร้อมกัน คือ หนึ่ง ในด้านของการกระจายรายได้ การโอนเงินจำนวนเท่ากันจะเพิ่มร้อยละของรายได้แก่ผู้มีรายได้น้อยซึ่งเงินหมื่นบาทมีค่ากับการใช้จ่ายมากกว่ากลุ่มผู้มีรายได้ปานกลางถึงสูงซึ่งการมีเงินเพิ่มขึ้นหมื่นบาทมีผลน้อยต่อการใข้จ่าย สองในด้านของการกระตุ้นเศรษฐกิจ หากมีการโอนเงินให้กับผู้มีรายได้น้อยเท่านั้น ผลต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจในภาพรวมจะมีไม่มากเท่าการเพิ่มรายได้ของทุกคนพร้อมๆ กัน
ในด้านของผลเสียและความเสี่ยงของนโยบายการแจกเงินดิจิทัล การกู้ยืมเงินเพื่อนำมาใช้จ่ายในปัจจุบันจะมีผลต่อการลดทอนรายจ่ายภาครัฐในอนาคต โดยเฉพาะรายจ่ายเพื่อการลงทุน ซึ่งไม่ใช่รายจ่ายประจำ ซึ่งหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะะทำให้รายจ่ายด้านการลงทุนของภาครัฐลดลงอย่างมีนัยยะสำคัญอย่างต่อเนื่องไม่น้อยกว่า 10 ปี หากไม่มีการปรับขึ้นภาษีที่สำคัญอย่างมีนัยยะ เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ในภาวะที่ประเทศไทยต้องการการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานเพื่อสร้างศักยภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะในกรณีของจังหวัดในส่วนภูมิภาคซึ่งกำลังขยายตัว และต้องการเงินลงทุนภาครัฐในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทั้งในด้านการขนส่งระหว่างเมือง เช่น รถไฟ มอเตอร์เวย์ หรือระบบขนส่งมวลชนในเมืองใหญ่ส่วนภูมิภาค หรือในด้านสาธารณสุขซึ่งมีความต้องการการพัฒนาโรงพยาบาล เครื่องมือแพทย์ หรือโครงสร้างพื้นฐานด้านดิจิทัล ในต่างจังหวัดที่ห่างไกล จะได้รับผลกระทบ และมีผลต่อนโยบายกระจายความเจริญสู่ส่วนภูมิภาคซึ่งมีความต้องการการลงทุนข้างต้นสูงในช่วง 10 ปี ข้างหน้า
ในด้านของความเสี่ยง การเพิ่มหนี้สาธารณะไม่เพียงมีผลต่อการลดลงของค่าใช้จ่ายในอนาคตซึ่งต้องนำไปจ่ายคืนเงินต้นและดอกเบี้ย แต่มีผลต่อความเสี่ยงทางการคลังของประเทศไทยในภาพรวม ดังจะเห็นจากที่มีหลายฝ่ายให้ข้อเป็นห่วงถึงโอกาสจะถูกปรับลดระดับความน่าเชื่อถือของประเทศไทย ซึ่งเป็นตัวชี้ที่มีผลต่อต้นทุนการกู้ยืมของรัฐบาลและเอกชนในประเทศไทย รวมถึงผลต่อการตัดสินใจลงทุนในประเทศไทยของนักลงทุนต่างประเทศ ซึ่งความเสี่ยงจากหนี้สาธารณะปัจจุบัน ถือเป็นหนึ่งในสัญญาณเตือนในการเกิดวิกฤตเศรษฐกิจที่สำคัญ จากตัวอย่างเมื่อไม่นานนี้ในกรณีประเทศกลุ่ม PIGS (โปรตุเกส อิตาลี กรีซ สเปน)
นอกจากนี้ความเสี่ยงอีกด้านที่สำคัญได้แก่ความเสี่ยงในด้านเงินเฟ้อ เนื่องจากในทางเศรษฐกิจมหภาค การเพิ่มรายจ่ายในอุปสงค์มวลรวมระยะสั้น จะก่อให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจควบคู่กับเงินเฟ้อ หากช่องว่างการผลิตของประเทศอยู่ในระดับสูงการเพิ่มขึ้นของอุปสงค์จะกระตุ้นการขยายตัวของจีดีพีโดยที่มีมผลต่อเงินเฟ้อไม่มาก แต่หากช่องว่างการผลิตแคบการขยายตัวของอุปสงค์จะนำไปสู่การเพิ่มขึ้นของเงินเฟ้อทำให้การขยายตัวของรายได้ที่แท้จริงเพิ่มขี้นไม่มาก แม้ว่าข้อมูลช่องว่างการผลิตจะยากในการประมาณการ แต่จากข้อมูลล่าสุดในแถลงการณ์ผลการประชุมคณะกรรมการนโยบายการเงินครั้งที่ 5/2566 เมื่อวันที่ 27 กันยายน 2566 “ประเมินว่า ในบริบทที่เศรษฐกิจกำลังฟื้นตัวกลับเข้าสู่ระดับศักยภาพ” ทำให้ช่องว่างการผลิตน่าจะมีอยู่ไม่มาก และปัจจุบันระดับผลผลิตมวลรวมในประเทศปรับตัวกลับมาอยู่ในระดับก่อนเกิดวิกฤตโควิด ในบริบทนี้ ความเสี่ยงเงินเฟ้อในปี 2567 จะอยู่ในระดับสูงขึ้นมาก ซึ่งมีผลให้อัตราดอกเบี้ยในตลาดการเงินไทยในปีหน้ามีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ซึ่งทำให้เกิดผลลบต่อการลงทุนในอนาคตของทั้งภาครัฐและภาคเอกชน จาก crowding out effect ของนโยบายการคลัง
จากการประเมินข้างต้น แม้ว่าผลของนโยบายการแจกเงินดิจิทัลชองรัฐบาล แม้ว่าจะมีโอกาสส่งผลต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจในปี 2567 ได้ระดับหนึ่ง แต่ก็มีต้นทุนที่เกิดจากการลดระดับการลงทุนภาครัฐและเอกชนในอนาคต และมีนัยยะต่อความเสี่ยงของการพัฒนาที่ยังยืนของประเทศในอนาคตอย่างชัดเจน ดังนั้น จึงเป็นส่วนที่ผู้เกี่ยวข้องควรใช้ความรอบคอบ และพิจารณาข้อมูลอย่างรอบด้านในตัดสินใจเชิงนโยบาย
ในกรณีนี้ แนวทางที่ผมคิดว่าน่าจะช่วยลดความเสี่ยง ซึ่งเป็นข้อควรระวังของนโยบายนี้ได้แก่ หนึ่ง ชะลอแผนการแจกเงิน จากที่แจก 10,000 บาทในปี 2567 เป็นทยอยแจกปีละ 2,500 บาทในระยะ 4 ปีของช่วงอายุรัฐบาลนี้ เป็นแนวทางหนึ่งในการลดความเสี่ยงจากนโยบาย และช่วยให้มีข้อมูลในการประเมินผลสัมฤทธิ์ของนโยบายในแต่ละปีว่ามีผลในการกระตุ้นเศรษฐกิจได้หรือไม่ และค่าตัวทวีคูณทางการคลังมีค่าสูงต่ำมากน้อยเพียงใด นอกจากนี้ การลดต้นทุนการแจกเงินจากการสร้างระบบเทคโนโลยีบล็อกเซนเพื่อรองรับระบบ utility token ที่มีการวางแผนไว้ ซึ่งจำเป็นต้องมีลงทุนพัฒนาระบบเพิ่มเติม มาเป็นการใช้การแจกเงินผ่านเทคโนโลยีดิจิทัลของแอฟฟลิเคชั่นสถาบันการเงิน เช่น ระบบเป๋าตังส์ ที่มีอยู่แล้วในปัจจุบัน ซึ่งเป็นรูปแบบการชำระเงินในเศรษฐกิจดิจิทัลที่ได้รับการยอมรับทั่วไปในปัจจุบันแล้ว ก็เป็นการลดต้นทุน และทำให้เกิดความยืดหยุ่นในการปรับเปลี่ยนนโยบายในอนาคตได้ดีกว่าการพัฒนาระบบ utility token มาใช้ในวงกว้าง ซึ่งไม่มีการพิสูจน์ในประเทศใด ๆ เลย ว่าจะมีประสิทฺธิภาพในการเป็นระบบการชำระหลักในอนาคตได้
สุดท้าย ผมหวังว่า ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทุกฝ่ายจะใคร่ครวญอย่างรอบคอบตามหลักเหตุผล เพื่อให้นโยบายที่เกิดขึ้นส่งผลดีต่อการพัฒนาที่ยั่งยืนของประเทศไทยในอนาคตครับ
หมายเหตุ: ข้อมูลตัวทวีคูณทางการคลังอ้างอิงผลการศึกษาจากตัวแบบเศรษฐมิติมหภาคของสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ และบทความ Prukumpai and Sethapramote (2019) “How Thai Stock Market Response to the Monetary and Fiscal Policies’ Shocks?”
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
