สุนิสา กาญจนกุล รายงาน
ในเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา โปรตุเกสยอมยกหนี้สินมูลค่าราว 150 ล้านเหรียญ เพื่อให้เคปเวิร์ดนำไปใช้เป็นกองทุนพัฒนาด้านสิ่งแวดล้อมและสภาพอากาศ เนื่องจากเคปเวิร์ดซึ่งเป็นประเทศหมู่เกาะขนาดเล็กนอกชายฝั่งแอฟริกาตะวันตก กำลังเผชิญกับความท้าทายด้านสิ่งแวดล้อมหลายประการ ซึ่งมีผลกระทบอย่างมากต่อสุขภาพและความเป็นอยู่ของประชากร
มาดูกันว่าทำไมโปรตุเกสถึงยอมปล่อยให้ลูกหนี้หลุดพ้นจากบ่วงหนี้สิน และเจ้าหนี้อย่างโปรตุเกสจะได้ประโยชน์อะไรจากการทำเช่นนี้
ที่มาที่ไป
เคปเวิร์ดเป็นหมู่เกาะขนาดเล็กที่ตั้งอยู่นอกชายฝั่งแอฟริกาตะวันตก ประกอบด้วยเกาะภูเขาไฟ 10 เกาะ และมีประชากรประมาณ 560,000 คน ประเทศนี้เคยเป็นอาณานิคมของโปรตุเกสมาก่อน เศรษฐกิจของประเทศต้องพึ่งพาเกษตรกรรม การประมง และการท่องเที่ยวเป็นอย่างมาก
แต่ช่วงหลายปีที่ผ่านมา เคปเวิร์ดเผชิญกับความท้าทายด้านสิ่งแวดล้อมหลายประการ ทั้งการพังทลายของดิน การตัดไม้ทำลายป่า การขาดแคลนน้ำ การจัดการขยะ การทำประมงเกินขนาด ฯลฯ จนในช่วงปลายเดือนมกราคม อันโทนิโอ กูแทร์เรส เลขาธิการสหประชาชาติ ได้กล่าวออกคำเตือนอย่างเร่งด่วนว่า เคปเวิร์ดจัดอยู่ในแถวหน้าของวิกฤติที่มีอยู่จริง และกล่าวว่าตนผิดหวังอย่างยิ่งที่รัฐบาลประเทศอื่นๆ ไม่ใส่ใจเรื่องนี้มากพอ
แม้รัฐบาลเคปเวิร์ดจะพยายามดำเนินการเพื่อแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมของประเทศ โดยดำเนินนโยบายและโครงการที่มุ่งส่งเสริมการพัฒนาที่ยั่งยืน แต่การเป็นประเทศเล็กๆ ที่มีทรัพยากรจำกัดทำให้การดำเนินการเรื่องต่างๆ เป็นไปได้ยากยิ่ง แถมยังมีหนี้สินจากการกู้ยืมเงินราว 150 ล้านเหรียญจากรัฐบาลโปรตุเกส และกว่า 430 ล้านเหรียญจากธนาคารและหน่วยงานอื่นๆ
สถาบันระหว่างประเทศเพื่อสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา (International Institute for Environment and Development หรือ IIED) จึงก้าวเข้ามาให้ความช่วยเหลือ โดยประสานงานและอำนวยความสะดวกจนเกิดธุรกรรมทางการเงินที่น่าสนใจระหว่างโปรตุเกสและเคปเวิร์ด
ทางรัฐบาลโปรตุเกสตกลงใจยกเลิกหนี้สินมูลค่าราว 150 ล้านเหรียญที่เคปเวิร์ดติดค้างอยู่ ขณะที่ทางเคปเวิร์ดจะต้องนำเงินดังกล่าวไปลงทุนในกองทุนเพื่อสภาพอากาศ ซึ่งจะถูกนำไปใช้เพื่อสนับสนุนแผนการต่างๆ ของกระทรวงสิ่งแวดล้อมอีกทอดหนึ่ง โดยที่แผนการยกเลิกหนี้สินจะเป็นแบบค่อยเป็นค่อยไป ขั้นแรกจะมีการชำระเงินราว 12 ล้านเหรียญให้กับกองทุนเพื่อสภาพอากาศภายในปี 2025
ทอม มิตเชลล์ หัวหน้าสถาบันระหว่างประเทศเพื่อสิ่งแวดล้อมและการพัฒนาให้ความเห็นว่า การเชื่อมโยงการกู้ยืมเงินเข้ากับการปกป้องมหาสมุทร ธรรมชาติ และการท่องเที่ยว อาจช่วยชีวิตและความเป็นอยู่ของผู้คนที่ได้รับผลกระทบจากโลกร้อนอย่างหนัก ทั้งที่พวกเขามีส่วนน้อยมากในการทำให้เกิดภาวะโลกร้อน และข้อตกลงครั้งนี้ควรเป็นแรงบันดาลใจสำหรับประเทศเจ้าหนี้และลูกหนี้รายอื่นๆ ในแง่ของการควบคุมหนี้สาธารณะ โดยถือเป็นหนทางหนึ่งในการแก้ปัญหาเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และการสูญเสียความหลากหลายทางชีวภาพ
ทั้งนี้ ธุรกรรมการเงินระหว่างโปรตุเกสและเคปเวิร์ดคือสิ่งที่เรียกกันว่า การแปลงหนี้เป็นทุนเพื่อธรรมชาติ (Debt-for-Nature Swap หรือเรียกย่อๆ ว่า DNS) ซึ่งเป็นแนวคิดหนึ่งที่น่าสนใจอย่างยิ่งในการปกป้องและฟื้นฟูธรรมชาติ
อะไรคือการแปลงหนี้เป็นทุนเพื่อธรรมชาติ
หลายคนอาจคุ้นเคยกันดีกับคำว่าแปลงหนี้เป็นทุน (debt-to-equity swap) ซึ่งหมายถึงธุรกรรมทางการเงินที่เกิดขึ้นเมื่อบริษัทต้องการลดหนี้สินของตน โดยโอนเงินจากบัญชีหนี้สินไปยังบัญชีทุนของบริษัท ทำให้บริษัทไม่ต้องชำระหนี้สินนั้นอีกต่อไป แต่จะมีการเพิ่มทุนหรือส่วนของเงินที่บริษัทเป็นเจ้าของมาทดแทน ซึ่งการแปลงหนี้เป็นทุนอาจเกิดขึ้นเมื่อบริษัทต้องการลดหนี้สินเพื่อลดภาระด้านการเงิน หรือต้องการเพิ่มทุนหรือเงินสดเพื่อเติมเต็มงบประมาณในการดำเนินกิจการ
การแปลงหนี้เป็นทุนเพื่อธรรมชาติ หรือ DNS ก็หยิบยืมแนวคิดมาจากการแปลงหนี้เป็นทุนของบริษัทธุรกิจนั่นเอง ในเมื่อปัญหาสิ่งแวดล้อมกำลังเป็นวิกฤติการณ์ที่ส่งผลกระทบต่อคนทั้งโลก หลายฝ่ายจึงพยายามหาวิธีการรับมือและแก้ไขเพื่อยับยั้งไม่ให้สถานการณ์เลวร้ายมากไปกว่าที่เป็นอยู่ ผู้ที่อยู่ในแวดวงอนุรักษ์จึงดัดแปลงแนวทางการแปลงหนี้เป็นทุนมาใช้เพื่อดูแลธรรมชาติให้ยืนยาวและรุ่งเรืองเหมือนกิจการของบริษัทธุรกิจ
DNS คือข้อตกลงระหว่างประเทศลูกหนี้กับประเทศเจ้าหนี้หรือสถาบันการเงินระหว่างประเทศ โดยฝ่ายเจ้าหนี้จะยกเลิกหนี้สินของประเทศลูกหนี้เพื่อแลกกับการที่ลูกหนี้ยอมดำเนินงานตามมาตรการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมที่กำหนด อาจจะเป็นการคุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพ การอนุรักษ์ป่าไม้ การส่งเสริมการทำเกษตรกรรมและการประมงแบบยั่งยืน หรือโครงการฟื้นฟูธรรมชาติรูปแบบอื่น
ที่จริง DNS ไม่ถือว่าเป็นแนวคิดแปลกใหม่แต่อย่างใด เพราะข้อตกลงลักษณะนี้ถูกนำมาใช้ครั้งแรกตั้งแต่ทศวรรษ 1980 เพื่อเป็นแนวทางในการจัดการกับปัญหาภาระหนี้ของประเทศกำลังพัฒนาและเพื่อส่งเสริมความพยายามในการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม
ผู้ที่เป็นต้นคิดเรื่องการแปลงหนี้ให้เป็นกองทุนเพื่อธรรมชาติ ได้แก่ ทออมัส เลิฟจอย นักชีววิทยาและนักอนุรักษ์ชาวอเมริกัน ซึ่งขณะนั้นทำงานให้กับองค์การกองทุนสัตว์ป่าโลกสากล
เลิฟจอยเสนอแนวคิดนี้เป็นครั้งแรกในบทความที่ตีพิมพ์ในวารสาร Science เมื่อปี 1984 ซึ่งเขาออกความเห็นว่า การแก้ไขหนี้และการส่งเสริมการอนุรักษ์สามารถทำได้ในเวลาเดียวกัน โดยประเทศกำลังพัฒนาที่มีหนี้ก้อนโตควรจะสามารถแลกเปลี่ยนภาระหนี้ของตนเป็นเงินทุนเพื่อสนับสนุนความพยายามในการอนุรักษ์ เนื่องจากในช่วงเวลานั้น วิกฤติหนี้ในละตินอเมริกาส่งผลต่อความสามารถในการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมของประเทศเหล่านั้นเป็นอย่างยิ่ง
ข้อเสนอของเลิฟจอยไม่เป็นที่ยอมรับในช่วงแรก แต่ในที่สุดก็ได้รับการผลักดันจนนำไปสู่การแลกเปลี่ยนหนี้เพื่อธรรมชาติครั้งแรก
DNS ฉบับแรกคือการลงนามระหว่างสหรัฐอเมริกาและโบลิเวียในปี 1987 โดยเงื่อนไขในข้อตกลงดังกล่าวคือยกเลิกหนี้จำนวน 650,000 เหรียญของโบลิเวียเพื่อแลกกับคำมั่นสัญญาที่จะปกป้องป่าฝน และตั้งแต่นั้นเป็นต้นมา ข้อตกลงที่คล้ายกันนี้ก็ได้รับการลงนามกับประเทศอื่นๆ อีกหลายประเทศ เช่น คอสตาริกา เปรู และมาดากัสการ์
รวมแล้วภาระหนี้สินของประเทศต่างๆ ที่ถูกยกเลิกไปด้วยข้อตกลง DNS นั้นมีมูลค่ามากกว่า 2 พันล้านเหรียญใน 20 กว่าประเทศ และปกป้องที่อยู่อาศัยที่สำคัญมากกว่า 120 ล้านเอเคอร์
แม้จะไม่ใช่แนวคิดที่เพิ่งถือกำเนิด แต่ DNS ก็กลับมาเป็นที่พูดถึงอย่างจริงจังอีกครั้งในช่วงที่โลกเกิดวิกฤติซ้ำซ้อน เมื่อภัยพิบัติโควิด-19 ทำให้ภาวะเศรษฐกิจที่ย่ำแย่ลงซ้ำเติมปัญหาสิ่งแวดล้อมให้หนักขึ้นอีก หน่วยงานสำคัญอย่างกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) จึงมองว่า DNS อาจเป็นอีกแนวทางหนึ่งที่จะช่วยบรรเทาความเดือดร้อนของหลายประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ
ขณะที่โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (UNDP) ก็มองว่า DNS เป็นเครื่องมือส่งเสริมการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและการพัฒนาอย่างยั่งยืนในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา จึงให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศที่สนใจการนำแนวคิด DNS ไปใช้อย่างจริงจัง โดยเข้าไปมีส่วนร่วมทั้งในเรื่องการออกแบบข้อตกลง การนำไปใช้ ตลอดจนการตรวจสอบและประเมินผล
ได้ประโยชน์ทั้งเจ้าหนี้และลูกหนี้
อาจเป็นเรื่องน่าแปลกใจ ที่ประเทศเจ้าหนี้ยอมยกหนี้มูลค่าหลายล้านเหรียญให้อีกฝ่าย โดยไม่ได้รับผลประโยชน์ตอบแทนที่เป็นรูปธรรมอย่างชัดเจน แต่เลิฟจอยมีความเห็นว่า หากมีการยกเลิกหนี้บางส่วนของประเทศโดยแลกกับมาตรการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม จะเป็นเหมือนการยิงปืนนัดเดียวแต่ได้นกสองตัว เป็นสิ่งมีประโยชน์ต่อทั้งประเทศลูกหนี้และเจ้าหนี้ เนื่องจากเป็นการจัดการกับปัญหาเร่งด่วนระดับโลกสองประเด็นพร้อมๆ กัน นั่นคือ การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและภาระหนี้สินระหว่างประเทศ
การแปลงหนี้เป็นทุนเพื่อธรรมชาติจะช่วยให้ประเทศลูกหนี้ได้รับการบรรเทาทุกข์จากภาระหนี้อันหนักอึ้ง และทำให้ประเทศลูกหนี้มีทรัพยากรที่จำเป็นสำหรับการลงทุนเพื่อการอนุรักษ์และการพัฒนาที่ยั่งยืน รวมถึงการลงทุนด้านอื่นๆ เช่น การศึกษาและการรักษาพยาบาล ซึ่งส่งผลดีต่อการฟื้นฟูความหลากหลายทางชีวภาพ ที่อยู่อาศัยตามธรรมชาติ และชุมชนท้องถิ่น
ในเวลาเดียวกัน ก็เป็นช่องทางให้เจ้าหนี้สามารถจัดการกับหนี้คงค้างได้อย่างประนีประนอม ช่วยลดความเสี่ยงของการผิดนัดชำระหนี้หรือการไม่ชำระหนี้ของประเทศลูกหนี้ พร้อมกับเป็นการช่วยส่งเสริมความสัมพันธ์เชิงบวกที่อาจนำไปสู่ความร่วมมือระยะยาว ทั้งด้านการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและการพัฒนาที่ยั่งยืน รวมถึงการเป็นหุ้นส่วนด้านอื่นๆ ในอนาคต
ไม่เพียงเท่านั้น ประเทศเจ้าหนี้ยังจะได้รับประโยชน์ด้านการประชาสัมพันธ์และสร้างภาพลักษณ์เชิงบวก สามารถสร้างชื่อเสียงในฐานะผู้มีบทบาทที่มีความรับผิดชอบและเชิงรุกในประชาคมระหว่างประเทศ เป็นการยกระดับสถานะโดยรวมและชื่อเสียงของตนได้เป็นอย่างดี
ข้อตกลงแปลงหนี้เป็นทุนเพื่อธรรมชาติที่เป็นที่รู้จักและประสบความสำเร็จมากที่สุด น่าจะเป็นข้อตกลงระหว่างสหรัฐอเมริกาและคอสตาริกา ซึ่งลงนามในปี 2007 โดยข้อตกลงนี้ช่วยยกเลิกหนี้ 26.6 ล้านเหรียญที่คอสตาริกาติดค้างอยู่กับรัฐบาลสหรัฐฯ
ภายใต้ข้อตกลงดังกล่าว คอสตาริกาตกลงจะปกป้องป่าเขตร้อนและนำเงินที่ประหยัดได้จากการชำระหนี้ไปจัดตั้งกองทุนเพื่อการอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม ซึ่งรวมถึงการคุ้มครองที่อยู่อาศัยของสัตว์ป่า การฟื้นฟูป่าเสื่อมโทรม และการส่งเสริมแนวปฏิบัติในการใช้ที่ดินอย่างยั่งยืน ฯลฯ
ข้อตกลงหนี้ธรรมชาติของคอสตาริกาประสบความสำเร็จในการบรรลุเป้าหมาย ช่วยปกป้องและอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพอันอุดมสมบูรณ์ของคอสตาริกา รวมถึงสายพันธุ์เฉพาะถิ่นจำนวนมากของประเทศ และส่งเสริมแนวทางการพัฒนาที่ยั่งยืนซึ่งเป็นประโยชน์ต่อชุมชนท้องถิ่น จนถือเป็นหมุดหมายสำคัญในด้านการแปลงหนี้เพื่อเป็นทุนธรรมชาติ และกลายเป็นต้นแบบสำหรับประเทศอื่นๆ ที่ต้องการจัดการกับภาระหนี้ของตน ในขณะที่ดำเนินการด้านอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและการพัฒนาที่ยั่งยืนไปพร้อมๆ กัน
ปัญหาและอุปสรรค
แม้ว่าโดยหลักการแล้ว DNS จะมีผลดีต่อหลายฝ่ายในหลายๆ ด้าน แต่การนำมาปฏิบัติจริงก็ไม่ใช่เรื่องง่ายดายนัก เพราะข้อตกลง DNS ยังมีข้อจำกัดและความท้าทายบางประการ
อันดับแรกก็คือ การแปลงหนี้เป็นทุนเพื่อธรรมชาติเกี่ยวข้องกับการเจรจาที่ซับซ้อนระหว่างหลายฝ่าย ทั้งฝ่ายรัฐบาล เจ้าหนี้ และองค์กรอนุรักษ์ การเจรจาข้อกำหนดของข้อตกลงเหล่านี้อาจใช้เวลานานและเกิดความไม่ลงรอยกันเกี่ยวกับเงื่อนไขของข้อตกลง จนกลายเป็นอุปสรรคต่อความคืบหน้าได้ ทั้งยังอาจมีปัญหาเรื่องความโปร่งใสในขั้นตอนการเจรจาอีกด้วย
และถึงแม้จะผ่านขั้นตอนการเจรจามาได้ แต่การแปลงหนี้เป็นทุนเพื่อธรรมชาติต้องใช้ทรัพยากรทางการเงินจำนวนมากในการดำเนินการ รวมถึงต้องมีเงินทุนสำหรับโครงการอนุรักษ์และค่าใช้จ่ายในการบริหารซึ่งไม่ใช่จำนวนน้อยๆ เลย ในบางกรณี เงินทุนที่เกิดจากการยกเลิกหนี้จึงอาจจะไม่เพียงพอที่จะครอบคลุมค่าใช้จ่ายในการอนุรักษ์
ยิ่งไปกว่านั้น ข้อตกลง DNS ที่เกิดขึ้นแล้วยังอาจเผชิญปัญหาเรื่องเสถียรภาพของนโยบาย เพราะเป็นไปได้เสมอที่อาจเกิดความเปลี่ยนแปลงทางการเมือง และรัฐบาลใหม่ไม่สนับสนุนข้อตกลงที่เกิดขึ้นภายใต้การปกครองของรัฐบาลก่อนหน้า
แต่อย่างไรก็ตาม ความยุ่งยากและอุปสรรคต่างๆ ไม่ควรเป็นข้ออ้างที่จะนำมาใช้เพื่อล้มเลิกแนวทางที่สามารถช่วยสร้างสังคมที่มีเสถียรภาพและเท่าเทียมกันมากขึ้นอย่าง DNS ซึ่งเป็นเครื่องมืออีกอย่างหนึ่งเพื่อส่งเสริมการพัฒนาที่ยั่งยืนและการปกป้องสิ่งแวดล้อม
ในเวลาเดียวกัน DNS ก็ไม่ใช่วิธีการศักดิ์สิทธิ์ที่แก้ปัญหาได้อย่างครอบจักรวาล แต่ DNS ควรถูกใช้ควบคู่กับกลยุทธ์อื่นๆ ที่มีประสิทธิภาพแตกต่างออกไป เพื่อที่ว่าเมื่อรวมกันแล้วจะก่อให้เกิดการอนุรักษ์และพัฒนาที่ยั่งยืน ทั้งในระดับท้องถิ่น ระดับชาติ และระดับนานาชาตินั่นเอง
แหล่งอ้างอิง:
https://greenfdc.org/debt-for-nature-swaps-in-the-belt-and-road-initiative-bri/
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
