16 ความคิดเพื่อชีวิตคนไทย: สิ่งที่เป็น ปัญหาที่เห็น และประเด็นชวนคิด

ตลาดแรงงานไทย: โจทย์ที่แท้จริงคืออะไร

นฎา วะสี (สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์)
สิ่งที่เป็น
ในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา แม้แรงงานไทยจะมีระดับการศึกษาที่สูงขึ้น และเศรษฐกิจไทยยังพอมีการเจริญเติบโตอยู่บ้าง แต่ค่าจ้างที่แท้จริงนั้นไม่ได้มีการเติบโตมากนัก หากพิจารณาตั้งแต่ปี 2543 เป็นต้นมา ช่วงที่ค่าจ้างปรับตัวเพิ่มขึ้น ก็มักจะมาจากการแทรกแซงทางราคาเป็นหลัก เช่น การเพิ่มอัตราค่าแรงขั้นต่ำเป็น 300 บาทต่อวันทั่วประเทศในปี 2555–56 (เพิ่มขึ้นประมาณ 40%) หรือการปรับเงินเดือนข้าราชการที่จบปริญญาตรีเป็น 15,000 บาทในปีถัดมา (รูปที่ 3)

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าค่าจ้างเฉลี่ยจะเพิ่มขึ้นตามระดับการศึกษา แต่ก็ใช่ว่าคนจบปริญญาตรีจะมีเงินเดือนสูงกว่าคนการศึกษาระดับต่ำกว่านั้นเกือบทั้งหมดดังเช่นที่เกิดขึ้นในอดีต ในปัจจุบัน คนจบปริญญาตรีบางกลุ่มได้รับค่าจ้างใกล้เคียงกับคนที่จบมัธยมหรืออาชีวศึกษา ส่วนหนึ่งน่าจะเป็นเพราะในช่วงหลังคนจบปริญญาตรีทำงานค่อนข้างหลากหลาย ไม่ได้จำกัดในอาชีพที่ใช้ทักษะสูงเท่านั้น แต่เข้ามาทำอาชีพที่ใช้ทักษะระดับปานกลาง เช่น เป็นพนักงานขายหรือพนักงานบริการ มากขึ้น ส่วนคนที่จบมัธยมหรืออาชีวศึกษา ซึ่งเดิมเคยทำอาชีพเหล่านั้น ก็ถูกผลักให้ไปทำอาชีพที่ใช้ทักษะต่ำเพิ่มขึ้นแทน เช่น งานช่าง งานในโรงงาน (Wasi et al., 2020)

ปัญหาที่เห็น
การที่ค่าจ้างของแรงงานส่วนใหญ่ไม่เติบโตนั้น อาจจะเป็นเพราะ

1.นายจ้างมีอำนาจต่อรองมากกว่าลูกจ้าง
2.ธุรกิจไทยหรือแรงงานไทยมีผลิตภาพแท้จริงที่ต่ำและไม่เติบโต หรือ
3.อุปทานของแรงงานส่วนหนึ่งมากเกินความต้องการของตลาด

หรืออาจเกิดจากหลาย ๆ สาเหตุประกอบกัน

การแทรกแซงทางราคา เช่น การกำหนดอัตราค่าแรงหรือเงินเดือนขั้นต่ำ จะช่วยแก้ปัญหาค่าจ้างต่ำ หากสาเหตุของค่าจ้างที่ไม่ค่อยเติบโตมาจากโครงสร้างตลาดแรงงานที่ค่อนข้างผูกขาด โดยนายจ้างมีอำนาจต่อรองสูงกว่าลูกจ้าง จึงสามารถกดค่าจ้างให้ต่ำกว่าผลิตภาพที่แท้จริงของลูกจ้าง

ในทางกลับกัน หากสาเหตุของค่าจ้างที่ไม่เติบโต เป็นเพราะธุรกิจส่วนใหญ่มีผลิตภาพต่ำ ทำกำไรได้ไม่สูงนัก หรือแรงงานในตลาดมีทักษะไม่ตรงกับความต้องการ การบังคับให้ผู้ประกอบการจ่ายค่าจ้างมากกว่าผลิตภาพของลูกจ้าง ก็ไม่น่าจะเป็นการแก้ปัญหาที่ตรงจุดนัก แม้จะเป็นการบรรเทาปัญหารายได้ไม่เพียงพอเฉพาะหน้าของลูกจ้าง แต่ในที่สุดนายจ้างอาจจะปรับตัวโดยส่งผ่านต้นทุนไปยังตัวลูกจ้างเอง เช่น ลดสิทธิประโยชน์ด้านอื่น ๆ ลดชั่วโมงการทำงาน หรือส่งผ่านต้นทุนไปยังผู้บริโภคโดยเพิ่มราคาสินค้าและบริการก็ได้

หากสาเหตุคือผลิตภาพของธุรกิจต่ำ การแก้ปัญหาที่ตรงจุดน่าจะเป็นการยกระดับผลิตภาพของธุรกิจ อย่างไรก็ตาม ทุนอย่างหนึ่งของธุรกิจ ก็คือ ทุนมนุษย์ ผู้บริหารธุรกิจ ก็คือ “คน” นวัตกรรมที่จะลดต้นทุนได้ ก็ต้องคิดมาจาก “คน” รวมถึงการที่บริษัทต่างชาติจะเลือกไปลงทุนในประเทศใด ก็อาจจะขึ้นกับทักษะของ “คน” ในประเทศนั้น ๆ ด้วย ดังนั้น ปัญหาผลิตภาพของธุรกิจและทักษะของแรงงาน จึงมีความเชื่อมโยงกัน

หากสาเหตุ คือ ทักษะแรงงานที่ไม่ตรงกับความต้องการของตลาด การแก้ปัญหาที่ตรงจุด น่าจะเป็นการสร้างแรงจูงใจให้สถานศึกษามีส่วนร่วมรับผิดชอบในการผลิตแรงงานให้ตรงกับความต้องการของตลาดด้วย รวมถึงต้องผลิตคนที่พร้อมจะเรียนรู้และปรับตัวได้ตลอดเวลา เพราะความต้องการของตลาดอาจจะเปลี่ยนไปอย่างรวดเร็วในอนาคต

นอกจากนี้ การที่ประเทศไทยเข้าสู่สังคมสูงวัย ทำให้เริ่มมีการพูดถึงการขยายอายุเกษียณหรือการสร้างแรงจูงใจให้นายจ้างเพิ่มการจ้างแรงงานสูงอายุมากขึ้น เพื่อให้องค์กรและธุรกิจต่าง ๆ ไม่ขาดแรงงาน และคนที่ยังสามารถทำงานได้ก็ไม่กลายเป็นผู้พึ่งพิงเร็วเกินไป อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาจากข้อมูลจริง แรงงานไทยไม่ได้ออกจากระบบเมื่อครบอายุเกษียณเหมือนกรณีของต่างประเทศ โดยแรงงานไทยจำนวนไม่น้อยค่อยๆ ทยอยออกไปเป็นแรงงานนอกระบบตั้งแต่อายุ 30 ปีกว่าๆ แล้ว (Poonpolkul et al., 2022) ในปัจจุบัน งานนอกระบบส่วนใหญ่มีรายได้ต่ำกว่างานในระบบและมีความคุ้มครองทางสังคมน้อยกว่า หากเราสามารถดึงคนกลุ่มนี้กลับเข้ามาในระบบได้ ก็น่าจะช่วยบรรเทาปัญหาเรื่องการขาดแคลนแรงงาน เพราะคนกลุ่มนี้ก็น่าจะยังมีผลิตภาพที่ดีหากเทียบกับกลุ่มแรงงานสูงอายุ รวมถึงช่วยให้แรงงานได้รับความคุ้มครองทางสังคมอย่างต่อเนื่อง (Wasi et al., 2021)

ประเด็นชวนคิด

• ทำไมค่าจ้างที่แท้จริงของแรงงานไทยจึงไม่ค่อยเติบโต ทั้ง ๆ ที่แรงงานไทยมีระดับการศึกษาสูงขึ้น
• ทำอย่างไร สถานศึกษาจะมีแรงจูงใจให้ผลิตแรงงานให้ได้ตรงกับความต้องการของตลาด
• แรงงานวัยกลางคนส่วนหนึ่งออกจากระบบเร็วเพราะเหตุใด เป็นเพราะขาดทักษะ หรือเพราะขาดโอกาสที่จะกลับเข้ามาในระบบ เช่น นายจ้างมีการกีดกันทางเพศหรืออายุ หรือเพราะชอบงานที่มีความยืดหยุ่นมากกว่า

ระบบสถาบันการเงินไทย: ทำงานได้เต็มศักยภาพแล้วหรือยัง

สมประวิณ มันประเสริฐ (ธนาคารไทยพาณิขย์)
สิ่งที่เป็น
สถาบันการเงินเป็น “คนกลาง” จัดสรรทรัพยากรทางการเงินจากคนที่มีเหลือไปให้คนที่ขาด สถาบันการเงินที่ “ทำงานได้เต็มศักยภาพ” จะกระจายทรัพยากรทางการเงินออกไปให้กับคนในระบบเศรษฐกิจอย่างทั่วถึง สอดคล้องกับความต้องการและผลิตภาพของแต่ละคน จึงเอื้อให้เกิดการสะสมทุนและเทคโนโลยีที่เป็นรากฐานของการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว1

สถาบันการเงินที่ “ทำงานได้เต็มศักยภาพ” ภายใต้บริบทการพัฒนาทางเศรษฐกิจของไทยในปัจจุบัน จะต้องมีคุณสมบัติสำคัญ 3 ประการ ได้แก่

1.“ความมีประสิทธิภาพ” (efficiency) ที่สามารถจัดสรรทรัพยากรทุนได้อย่างเหมาะสม ถูกที่ ถูกเวลา
2.“ความมีเสถียรภาพ” (stability) ที่สร้างภูมิคุ้มกันทางการเงินให้กับหน่วยเศรษฐกิจ สามารถรองรับผลกระทบเชิงลบจากปัจจัยแวดล้อมได้ และ
3.“ความทั่วถึง” (inclusion) ที่คนทุกระดับความเสี่ยง สามารถเข้าถึงบริการทางการเงินได้ภายใต้เงื่อนไขและกลไกที่เหมาะสม

แล้วสถาบันการเงินไทยทำงานได้เต็มศักยภาพหรือไม่ ฐานข้อมูล Global Financial Development Database จากการสำรวจของธนาคารโลกชี้ว่า สถาบันการเงินไทย “สอบผ่าน” ใน 2 คุณสมบัติแรก โดยเฉพาะด้านเสถียรภาพที่วัดในปี 2563 ซึ่งเกิดวิกฤตการระบาดของเชื้อไวรัส COVID-19 โดยจะเห็นได้ว่าคะแนน Stability ของไทยใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศรายได้สูง สถิติสะท้อนว่าระบบสถาบันการเงินมีเสถียรภาพเพียงพอรองรับวิกฤตขนาดใหญ่ (รูปที่ 4)

มิติที่น่ากังวล คือ “ความทั่วถึง” ซึ่งวัดจากสัดส่วนของธุรกิจที่เข้าถึงสินเชื่อเพื่อการลงทุน โดยจะเห็นว่าคะแนนของไทยอยู่ในระดับต่ำมาก จนกระทั่งต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศรายได้ต่ำ สอดคล้องกับฐานข้อมูล MSME Finance Gap ของธนาคารโลกที่พบว่า SMEs ไทยเกินกึ่งหนึ่งเผชิญข้อจำกัดในการเข้าถึงสินเชื่อ (credit constraint) และคิดเป็นสัดส่วนสูงเป็นลำดับที่ 2 จาก 36 ประเทศรายได้ปานกลางค่อนไปทางสูงและรายได้สูงที่ไม่ได้อยู่ในกลุ่ม OECD ข้อมูลสะท้อนว่าปัญหา “การเข้าไม่ถึงสินเชื่อ” เป็นปัญหาใหญ่ที่ต้องเร่งแก้ไข

ปัญหาที่เห็น
ผมสันนิษฐานว่าปัญหาการเข้าถึงสินเชื่อเกิดจาก

1.ความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสาร ก่อนที่จะให้สินเชื่อ สถาบันการเงินจะศึกษาประวัติทางการเงินและแผนธุรกิจเพื่อประเมินความเป็นไปได้และความเสี่ยงของธุรกิจ หากธุรกิจไม่มีประวัติการเงิน สถาบันการเงินจะชดเชยความเสี่ยงโดยการเรียกร้องหลักทรัพย์ค้ำประกันในอัตราสูง โดยการสำรวจพบว่าสถาบันการเงินไทยเรียกร้องหลักทรัพย์สูงถึง 3.2 เท่าของวงเงินสินเชื่อ สูงกว่าค่าเฉลี่ยของโลกที่ 1.9 เท่า ธุรกิจขนาดเล็กที่ไม่มีทั้งประวัติทางการเงินและหลักทรัพย์ค้ำประกันจึงเข้าไม่ถึงสินเชื่อ

2.แรงจูงใจของสถาบันการเงิน บทเรียนจากวิกฤตการเงินในปี 2540 และการกำกับดูแลที่เข้มงวด ทำให้สถาบันการเงินไทยกลัวความเสี่ยง และหันมาให้ความสำคัญกับการบริหารจัดการความเสี่ยงมากขึ้น ซึ่งจะเป็นผลดีต่อเสถียรภาพ อย่างไรก็ดี หากกลัวความเสี่ยงมากเกินไป สถาบันการเงินอาจปฏิเสธคำขอสินเชื่อจากธุรกิจที่ไม่มีข้อมูลเพียงพอ แม้จะมีศักยภาพก็ตาม การกลัวความเสี่ยงจึงมีต้นทุนค่าเสียโอกาส คือ ผลิตภาพและศักยภาพการเติบโตทางเศรษฐกิจจากธุรกิจที่มีศักยภาพแต่เข้าไม่ถึงสินเชื่อ

ความท้าทายของการดำเนินนโยบายเพื่อเพิ่มการเข้าถึงสินเชื่อและผลิตภัณฑ์ทางการเงินอื่น คือผลข้างเคียงที่อาจเกิดขึ้นต่อเสถียรภาพของระบบสถาบันการเงิน แต่งานศึกษาระยะหลังพบว่าการเข้าถึงและเสถียรภาพไม่ได้ขัดแย้งกันเสมอไป กลับส่งเสริมและพัฒนาร่วมกันได้ เพราะเสถียรภาพจะช่วยให้สถาบันการเงินทำงานเป็นปกติ ซึ่งเป็นผลดีต่อการเข้าถึง ขณะที่การเข้าถึงส่งเสริมให้ภาคเศรษฐกิจจริงเติบโตอย่างมีเสถียรภาพ และมีภูมิคุ้มกัน ส่งผลให้ระบบสถาบันการเงินมีเสถียรภาพตามไปด้วย2

ประเด็นชวนคิด
คำถามสำคัญ คือ ระบบเศรษฐกิจจะส่งเสริมการเข้าถึงบริการทางการเงิน ควบคู่กับการรักษาเสถียรภาพทางการเงินได้อย่างไร กุญแจสำคัญอยู่ที่

• การพัฒนาระบบการไหลเวียนของข้อมูลข่าวสารในภาคการเงิน ซึ่งจะช่วยให้สถาบันการเงินสามารถประเมินและให้สินเชื่อที่ตรงตามเป้าหมายและความเสี่ยงของธุรกิจได้ดีขึ้น คนในระบบเศรษฐกิจจึงมีโอกาสเข้าถึงสินเชื่อมากขึ้น และ
• การออกแบบ “โครงสร้างเชิงสถาบัน” ให้สถาบันการเงินสามารถหาสมดุลระหว่างผลตอบแทนกับความเสี่ยงได้ดีขึ้น

การที่จะไขกุญแจทั้งสองต้องอาศัยการระดมความคิดจากภาคครัวเรือน ภาคธุรกิจ ภาคสถาบันการเงินและภาครัฐ เพื่อออกแบบระบบสถาบันการเงินที่มีคุณสมบัติสมบูรณ์ครบถ้วน สนับสนุนการเติบโตและการกระจายโอกาสทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืน

การศึกษาไทย: ปัญหาซับซ้อนที่ยังขาดหลักฐานที่ดีพอ

วีระชาติ กิเลนทอง (สถาบันวิจัยเพื่อการประเมินและออกแบบนโยบาย: RIPED, มหาวิทยาลัยหอการค้าไทย)
สิ่งที่เป็น
กระทรวงศึกษาธิการได้รับงบประมาณมากที่สุดในบรรดาทุกกระทรวง แต่กลับไม่ถูกแย่งชิงเก้าอี้รัฐมนตรี ตรงกันข้าม กลับมีการเปลี่ยนรัฐมนตรีและนโยบายบ่อยที่สุด เช่น นโยบาย One Tablet Per Child นโยบายลดเวลาเรียนเพิ่มเวลารู้ นโยบายการแก้ปัญหาหนี้ครู แต่คุณภาพการศึกษาไทยแทบไม่มีการเปลี่ยนแปลง สะท้อนจากระดับผลการประเมินสมรรถนะผู้เรียนตามมาตรฐานสากล (PISA) ที่ค่าเฉลี่ยของประเทศไทยต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของนักเรียนทั่วโลกมาตลอด 2 ทศวรรษที่ผ่านมา (รูปที่ 5)

ปัญหาที่เห็น
ขาดฐานข้อมูล จึงขาดหลักฐานที่ดีพอ
ประเทศไทยขาดฐานข้อมูลด้านการศึกษาและการพัฒนามนุษย์ ทำให้ขาดงานวิจัยที่มีคุณภาพเพียงพอที่จะนำไปใช้ในการออกแบบนโยบาย แม้ประเทศไทยจะมีการทดสอบผู้เรียนมากพอสมควร แต่ขาดการเชื่อมโยงกับฐานข้อมูลอื่น เช่น ข้อมูลประกันสังคม ข้อมูลกรมสรรพากร ซึ่งจะช่วยในการวิจัยประเด็นอื่น ๆ ได้มากขึ้น

นอกจากนี้ ปัจจุบันยังประกาศให้การสอบ O-NET เป็นการสอบโดยสมัครใจ ซึ่งอาจไม่ช่วยให้คุณภาพการศึกษาดีขึ้น เพราะการทดสอบระดับชาติเป็นมาตรวัดเพื่อบอกอาการป่วยของระบบ เช่นเดียวกับเทอร์โมมิเตอร์วัดไข้ที่ใช้บอกอาการป่วย (แม้ไม่สามารถรักษาอาการป่วยได้ แต่ไม่ควรโยนทิ้งเพราะแค่ผู้ป่วยอาการไม่ดีขึ้น แต่ควรวัดไข้ให้ละเอียดมากขึ้น)

ขาดหลักฐานที่ดีพอ จึงแก้ปัญหาไม่ตรงจุด
การขาดหลักฐานจากงานวิจัยที่มีคุณภาพทำให้การแก้ปัญหาคุณภาพการศึกษาไม่ตรงจุด บางรัฐบาลเน้นการแก้ปัญหาหนี้สินครู เพียงเพราะเชื่อ (ไปเอง) ว่าเป็นต้นเหตุของคุณภาพการศึกษา แม้ไม่มีงานวิจัยที่ชี้ชัดได้ว่าเป็นต้นเหตุจริงหรือไม่ ไม่ต่างกับการรักษาอาการไข้สูงโดยไม่รู้ว่าผู้ป่วยติดเชื้อประเภทใด

บางรัฐบาลใช้อุปกรณ์ไอทีเข้ามาแก้ไขปัญหา เช่น One Tablet Per Child แต่ขาดการประเมินอย่างเป็นระบบและตรงไปตรงมา เพื่อให้มีหลักฐานเพียงพอที่จะบอกได้ว่าควรนำนโยบายนี้กลับมาใช้อีกหรือไม่ หรือควรใช้กับผู้เรียนช่วงใดบ้าง บางรัฐบาลพยายามลดเวลาเรียนเพราะเห็นแต่โรงเรียนและนักเรียนในกรุงเทพมหานคร แต่ไม่เคยเห็นการเรียนจริงในโรงเรียนในชนบท จึงเข้าใจว่านักเรียนในชนบทมีชั่วโมงเรียน (ที่ได้เรียนจริง) มากเกินไปเช่นเดียวกับนักเรียนในเขตเมือง ความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนนี้อาจเป็นผลมาจากการขาดข้อมูลการจัดการเรียนการสอนของครู ทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ ซึ่งหากไม่เร่งพัฒนาแนวทางเพื่อเก็บข้อมูลที่เกิดขึ้นจริงในห้องเรียนอย่างเป็นระบบ เราอาจต้องตาบอดคลำช้างในเรื่องนี้กันต่อไป ตรงกันข้าม หลักฐานจากการทดลองทั่วโลกกลับชี้ไปในทางที่ว่า ควรเปิดโอกาสให้นักเรียนมีเวลาเรียนมากขึ้น โดยครูจัดกิจกรรมการเรียนการสอนในชั่วโมงเรียนและและมีส่วนร่วมกับชั้นเรียนมากขึ้น (Muralidharan & Sundararaman, 2015; Kozuka, 2018; Romero et al., 2020)

ประเด็นชวนคิด
ทุกรัฐบาลเลี่ยงคำถามที่ยากและสำคัญที่สุด: จะทำให้สถานศึกษามีแรงจูงใจในการยกระดับคุณภาพการศึกษาได้อย่างไร
การแข่งขันที่เข้มข้นและเป็นธรรมจะช่วยให้การจัดสรรทรัพยากรมีประสิทธิภาพสูงสุด การแก้ปัญหาคุณภาพการศึกษา จึงจำเป็นต้องมีนโยบายที่ส่งเสริมให้เกิดการแข่งขันระหว่างสถานศึกษา เพื่อสร้างแรงจูงใจในการทำงานหนักและยกระดับคุณภาพของนักเรียน การกระจายอำนาจจึงเป็นทางออกหนึ่ง แต่ต้องกระจายอำนาจให้ถึงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่สำคัญที่สุด คือ ผู้ปกครองและนักเรียน โดยกำหนดให้มีบทบาทในการกำหนดรูปแบบการตอบแทน การจัดจ้าง และการให้ออก (King & Ozler, 1998; Kozuka, 2018)

อย่างไรก็ตาม บทบาทที่เพิ่มขึ้นของตัวแทนผู้ปกครองอาจทำให้เกิดปัญหาความไม่เป็นธรรมได้ จึงควรทดลองและประเมินอย่างเป็นระบบและตรงไปตรงมา คูปองการศึกษา (school voucher) เป็นอีกทางเลือกหนึ่งที่อาจช่วยให้สถานศึกษามีแรงจูงใจที่เหมาะสม แต่อาจทำให้เกิดปัญหาในการพัฒนาโรงเรียนในพื้นที่ห่างไกลได้ รัฐบาลจึงควรทดลองและประเมินทุกนโยบายอย่างเป็นระบบและตรงไปตรงมา เพื่อตรวจสอบว่าเป็นคำตอบสำหรับการยกระดับคุณภาพการศึกษาได้หรือไม่

จะสร้างฐานข้อมูลและประเมินนโยบายอย่างเป็นระบบและตรงไปตรงมาได้อย่างไร
ยังมีนโยบายอีกจำนวนมากที่ยังขาดการประเมินอย่างเป็นระบบและตรงไปตรงมา ทำให้ประชาชนเสียโอกาสที่จะมีนโยบายที่มีประสิทธิภาพ ผู้เขียนหวังว่ารัฐบาลชุดใหม่จะมีความกล้าหาญที่จะกระตุ้นและสนับสนุนให้มีฐานข้อมูลที่เกี่ยวกับการศึกษาและการพัฒนามนุษย์ทั้งในรูปแบบของข้อมูลที่จัดเก็บเพื่อการบริหาร (administrative data) และข้อมูลที่มาจากการสำรวจ (survey data) และการประเมินอย่างเป็นระบบและตรงไปตรงมา และนำเสนอรายละเอียดของการประเมินสู่สาธารณะ ซึ่งหมายรวมถึงการเปิดเผยข้อมูลที่ใช้ในการประเมินให้สาธารณชนสามารถตรวจสอบได้ด้วย

ระบบสาธารณสุขไทย: ทำอย่างไรกับโรคไม่ติดต่อเรื้อรัง

นพพล วิทย์วรพงศ์ (จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย)
สิ่งที่เป็น
โรคไม่ติดต่อเรื้อรัง (non-communicable diseases หรือ NCDs) เป็นปัญหาที่สำคัญ เพราะ

1.เป็นสาเหตุของการเสียชีวิตที่สำคัญที่สุดในประเทศไทย คิดเป็น 74% ของการเสียชีวิตทั้งหมด และ
2.สร้างต้นทุนทางสังคมในระดับสูง (รูปที่ 6) ทำให้เกิดค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาล และการสูญเสียความสามารถในการทำงาน ซึ่งครอบคลุมการออกจากตลาดแรงงานก่อนอายุเกษียณ การขาดงาน (absenteeism) และการลดลงของประสิทธิภาพในการทำงาน (presenteeism) ผลกระทบทั้งหมดนี้มีมูลค่ารวมกันสูงถึง 9.7% ของ GDP ในปี พ.ศ. 2562 (World Health Organization et al., 2021)

วิธีจัดการกับปัญหาโรคไม่ติดต่อเรื้อรังประการหนึ่ง คือ การกระตุ้นให้ประชาชนเปลี่ยนพฤติกรรมทางสุขภาพ เนื่องจากพฤติกรรมทางสุขภาพที่ไม่ดี (เช่น การดื่มเหล้า สูบบุหรี่ ไม่ออกกำลังกาย) เป็นปัจจัยเสี่ยงของโรคไม่ติดต่อเรื้อรัง ทั้งนี้ ตัวเลขของพฤติกรรมทางสุขภาพในประเทศไทยใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยของโลก และมีพฤติกรรมบางอย่างที่ต้องเฝ้าระวัง เช่น การบริโภคเกลือ ซึ่งสูงกว่าระดับที่องค์การอนามัยโลกแนะนำเกือบเท่าตัว (Chailimpamontree et al., 2021) เป็นต้น

ปัญหาที่เห็น
นโยบายสร้างเสริมสุขภาพของประเทศไทยครอบคลุมตั้งแต่นโยบายด้านราคาและภาษี (เช่น การออกภาษีสรรพสามิตสำหรับสุรา) การให้หรือจำกัดข้อมูล (เช่น การออกกฎหมายฉลากโภชนาการบนบรรจุภัณฑ์อาหาร) การสนับสนุนหรือจำกัดการเข้าถึง (เช่น การกำหนดอายุขั้นต่ำในการซื้อบุหรี่) ไปจนถึงการรณรงค์ด้านสุขภาพ (Witvorapong et al., 2016) อย่างไรก็ดี แม้ว่ารัฐจะมีนโยบายหลากหลาย แต่โรคไม่ติดต่อเรื้อรังก็ยังคงเป็นปัญหาในสังคมไทย

ประสิทธิผลที่จำกัดของนโยบายอธิบายได้บางส่วนด้วยการพิจารณาระบบสาธารณสุข โดยพบว่า นโยบายที่มีอยู่ยังเข้มข้นไม่พอที่จะเปลี่ยนพฤติกรรมทางสุขภาพได้โดยสมบูรณ์ (WHO et al., 2021) อีกทั้งระบบการบริการสุขภาพก็ขาดทรัพยากรในการควบคุมโรค และระบบประกันสุขภาพก็ยังไม่ได้กำหนดสิทธิประโยชน์ที่ครอบคลุมการตรวจสุขภาพและการคัดกรองโรคอย่างเพียงพอที่จะทำให้ประชาชนตระหนักถึงปัญหาทางสุขภาพและปรับพฤติกรรมได้อย่างทันท่วงที

นอกจากนี้ การศึกษาที่ผ่านมายังสะท้อนให้เห็นว่าการดำเนินนโยบายสร้างเสริมสุขภาพในปัจจุบันให้น้ำหนักกับการดูแล “สุขภาพ” จนอาจไม่ได้พิจารณาความซับซ้อนของ “พฤติกรรม” เท่าที่ควร และการโน้มน้าวให้ประชาชนเปลี่ยน “พฤติกรรม” สามารถทำนอก (และคู่ขนานไปกับ) ระบบสาธารณสุขได้ ตัวอย่างของความซับซ้อนดังกล่าวมีดังนี้

• ตัวอย่างแรก พฤติกรรมทางสุขภาพที่ไม่ดีอาจไม่ได้เกิดจากการขาดความรู้ แต่เกิดจากการขาดความสามารถในการควบคุมตนเอง (self-control) กล่าวคือ ประชาชนน่าจะรู้ดีว่าการดื่มเหล้าหนักหรือสูบบุหรี่จัดไม่ดี แต่ที่ยังมีพฤติกรรมเหล่านี้อยู่เพราะเห็นว่าผลเสียจะเกิดขึ้นในอนาคต และให้น้ำหนักกับอนาคตน้อยกว่าความสนุกที่ได้จากพฤติกรรมเหล่านี้ในปัจจุบัน นโยบายของรัฐที่เน้นการให้ข้อมูลด้านสุขภาพจึงอาจไม่เพียงพอต่อการปรับเปลี่ยนพฤติกรรมทางสุขภาพ (Witvorapong & Watanapongvanich, 2020)

• ตัวอย่างที่สอง พฤติกรรมทางสุขภาพเป็นกิจกรรมทางสังคม กล่าวคือ การดื่มเหล้า สูบบุหรี่ กินอาหารที่มีประโยชน์ และออกกำลังกายเป็นกิจกรรมที่คนส่วนใหญ่ทำร่วมกับผู้อื่น และปฏิสัมพันธ์กับผู้อื่น (เช่น จากการทำงาน หรือการเข้าร่วมกิจกรรมในชุมชน) ก็ทำให้เกิดพฤติกรรมเลียนแบบและการแลกเปลี่ยนข้อมูลด้านสุขภาพ ซึ่งส่งผลต่อพฤติกรรมทางสุขภาพได้ (Witvorapong, 2018) การดำเนินนโยบายสร้างเสริมสุขภาพที่ยึดโยงกับกลไกของรัฐเป็นหลักและไม่ได้ใช้ทุนทางสังคมอย่างเพียงพอจึงอาจมีประสิทธิผลจำกัดได้

• ตัวอย่างสุดท้าย พฤติกรรมทางสุขภาพเปลี่ยนแปลงตามปัจจัยแวดล้อม ยกตัวอย่างที่เกี่ยวข้องเช่น การปรับตัวด้านกลยุทธ์ทางการตลาดของอุตสาหกรรมเหล้าและบุหรี่ที่มีการออกสินค้าใหม่ ๆ เพื่อกระตุ้นการบริโภค และการออกนโยบายกัญชาของรัฐ ที่มีการสื่อสารเสมือนว่ารัฐสนับสนุนการใช้กัญชา ทั้งที่การบริโภคกัญชามักเกิดขึ้นร่วมกับพฤติกรรมที่ไม่ดีอื่น ๆ เช่น การสูบบุหรี่ (Goodwin et al., 2018) และการดื่มเหล้า (Yurasek et al., 2017) และการบริโภคกัญชาพร้อมกับสิ่งเสพติดอื่นก็ทำให้ความรุนแรงของโรคไม่ติดต่อเรื้อรังเพิ่มขึ้น การเปลี่ยนแปลงปัจจัยแวดล้อมทำให้การออกแบบนโยบายให้มีประสิทธิผลทำได้ยากขึ้น

ประเด็นชวนคิด

• การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมทางสุขภาพไม่ควรพึ่งพาระบบสาธารณสุขเพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยความร่วมมือจากสังคมทุกภาคส่วน (whole-of-society approach) การกระตุ้นหรือจูงใจให้เกิดความร่วมมือดังกล่าวควรทำอย่างไร
• การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมทางสุขภาพต้องพึ่งพาความเข้มแข็งของชุมชนและทุนทางสังคม แต่ในขณะเดียวกัน การแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคมอื่น ๆ ก็พึ่งพาชุมชนเช่นกัน การทำให้ชุมชนเข้มแข็งโดยไม่สร้างภาระให้กับชุมชนมากเกินไปควรทำอย่างไร

มลพิษทางอากาศ: ฝุ่นพิษ PM2.5 มะเร็งร้ายที่ทำลายสุขภาพคนไทยเพิ่มขึ้น

วิษณุ อรรถวานิช (มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์)
ภูมิสิทธิ์ มหาสุวีระชัย (มหาวิทยาลัยขอนแก่น)
สิ่งที่เป็น
ในปี 2564 องค์การอนามัยโลกยกระดับการเตือนภัยฝุ่นพิษ PM2.5 ต่อสุขภาพเพราะเป็นสาเหตุของโรคต่าง ๆ มากมาย เช่น มะเร็งปอด หัวใจล้มเหลว ฯลฯ (Attavanich et al., 2020; World Health Organization, 2021)

สำหรับประเทศไทย ค่าฝุ่นพิษ PM2.5 ในทุกจังหวัดสูงกว่าค่าแนะนำขององค์การอนามัยโลกหลายเท่าตัว สร้างผลกระทบเชิงลบต่อเศรษฐกิจและสังคมอย่างมหาศาล โดยในระยะสั้น คนไทยต้องสูญเสียค่าใช้จ่ายในการรักษาอาการป่วย สูญเสียโอกาสในการทำงานหารายได้ สูญเสียร่างกายที่แข็งแรง และสูญเสียความสุขเพราะต้องอยู่แต่ในบ้านช่วงที่ค่าฝุ่นสูง (Attavanich, 2019) โดย Attavanich (2021) ประเมินมูลค่าความเสียหายจาก PM2.5 ต่อครัวเรือนไทยไว้สูงถึง 2.173 ล้านล้านบาท ในปี 2562 ขณะที่ในระยะยาว ปัญหามลพิษทางอากาศจะทำให้ประเทศสูญเสียรายได้จากการท่องเที่ยว สูญเสียขีดความสามารถในการแข่งขันในตลาดโลก และสูญเสียคนที่มีศักยภาพสูง

ปัญหาที่เห็น

รัฐบาลไทยได้นำแผนปฏิบัติการวาระฝุ่นแห่งชาติมาใช้ในปี 2562 อย่างไรก็ตาม แผนดังกล่าวไม่สามารถลดฝุ่นพิษจากแหล่งกำเนิดได้ สะท้อนจากหลักฐานต่าง ๆ เช่น

• ปริมาณรถยนต์และรถบรรทุกเก่าในระบบที่ปรับเพิ่มขึ้น (รูปที่ 7a)
• มาตรการลดการเผาอ้อยโรงงานที่ทำไม่ได้ตามเป้าหมายและยิ่งห่างไกลจากเป้าหมายมากขึ้น (รูปที่ 7b)
• ข้าวและข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่เผามากกว่าอ้อยยังไม่มีมาตรการที่เป็นรูปธรรม รวมถึงมาตรการอุดหนุนพืชดังกล่าวอาจมีผลทางอ้อมที่ทำให้การเผาไม่ลดลง (Mahasuweerachai et al., 2022)
• ภาคป่าไม้ก็พบการเผาที่มากขึ้นในช่วงกว่า 2 ปีที่ผ่านมาเนื่องจากขาดมาตรการสนับสนุนให้ชุมชนในพื้นที่มีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาและมาตรการจูงใจเชิงเศรษฐศาสตร์
• สำหรับมลพิษข้ามพรมแดนยังมีมาตรการน้อยและพบว่าบริษัทเอกชนของไทยมีส่วนสนับสนุนให้เกิดการเผาในประเทศเพื่อนบ้านผ่านการส่งออกเมล็ดพันธุ์ข้าวโพดและการนำเข้าข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ (รูปที่ 7c)
• ในภาคอุตสาหกรรมยังไม่ได้จัดทำทําเนียบการปลดปล่อยและเคลื่อนย้ายมลพิษ ทำให้ชุมชนไม่รู้ข้อมูลการปล่อยมลพิษของโรงงานในพื้นที่ สาเหตุที่แผนฯ ไม่สัมฤทธิ์ผล ส่วนหนึ่งมาจากงบประมาณรายจ่ายปกป้องสิ่งแวดล้อมที่มีน้อยมาก โดยน้อยกว่ามาเลเซียถึง 2 เท่า รวมถึงรูปแบบการใช้งบประมาณไม่ได้ช่วยสร้างแรงจูงใจให้กับผู้เกี่ยวข้องในการลดมลพิษ

นอกจากนั้น ปัญหาเชิงโครงสร้างก็ยังไม่ได้แก้ไข โดยเฉพาะการไม่มีหน่วยงานดูแลสิ่งแวดล้อมที่มีอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดและไม่มีการบังคับใช้กฎหมายอากาศสะอาดที่บูรณาการและยืดหยุ่นผ่านการนำมาตรการจูงใจเชิงเศรษฐศาสตร์มาใช้

ประเด็นชวนคิด
เมื่อแผนระดับชาติทำไม่ได้ตามเป้าหมายและยังไม่ครอบคลุมสาเหตุของปัญหาทั้งหมด

• เราควรมีแนวทางอย่างไรเพื่อให้แผนที่วางไว้ถูกขับเคลื่อนได้จริง?
• เราควรสร้างกลไกเพิ่มเติมอย่างไรเพื่อแก้ปัญหาที่ยังไม่มีแนวทางที่ชัดเจนโดยเฉพาะในภาคการเกษตรที่เป็นทั้งแหล่งอาหาร รายได้ แต่ก็ก่อให้เกิดมลพิษทางอากาศด้วยเช่นกัน?
• เราควรให้รางวัลกับหน่วยงานที่ทำได้สำเร็จตามแผนและลงโทษหน่วยงานที่ทำไม่ได้ตามแผนอย่างไร?
• ทำอย่างไรที่มาตรการจูงใจเชิงเศรษฐศาสตร์ที่ถูกต้องจะถูกนำมาใช้ให้มากขึ้น?

ปัจจุบันอันดับคุณภาพอากาศโดยรวมของไทยแย่ลงจากอันดับที่ 85 ในปี 2563 เป็นอันดับที่ 93 ของโลกในปี 2565 ได้เวลาแล้วหรือยังครับที่เราจะช่วยกันแก้ปัญหาเพื่อสุขภาพที่ดีถ้วนหน้าของคนไทยทุกคน?

ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจไทย: การกระจายประโยชน์ที่ขาดความเป็นธรรม

ธร ปีติดล (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์)
ธนสักก์ เจนมานะ (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์)
สิ่งที่เป็น
ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจของไทยเชื่อมโยงอย่างมีนัยสำคัญกับความเป็นธรรมในการกระจายประโยชน์ในสองด้าน ด้านแรกคือการกระจายโอกาสให้กับประชาชนที่เกิดมาอย่างทัดเทียมกัน และด้านที่สองคือการแบ่งผลตอบแทนทางเศรษฐกิจให้แก่ประชาชนแต่ละคนอย่างได้สัดได้ส่วนกับการลงทุนลงแรงของพวกเขา

ความเป็นธรรมในการกระจายประโยชน์ในระบบเศรษฐกิจไทยในแต่ละด้านนั้นเป็นอย่างไรบ้าง?

ในด้านความเป็นธรรมของการกระจายโอกาส “ดัชนีความเหลื่อมล้ำด้านโอกาส” (inequality of opportunity index) ของประเทศไทยในมิติด้านรายได้มีทิศทางที่แย่ลงในช่วงสิบห้าปีที่ผ่านมา ในปี 2551 ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ของประเทศไทยเชื่อมโยงกับโอกาสที่แตกต่างกันของประชาชนอยู่ที่ 43.9% ขณะที่ในปี 2562 ค่าดังกล่าวกลับเพิ่มขึ้นเป็น 55.4% ชี้ให้เห็นว่าโอกาสที่แตกต่างกันนั้นมีบทบาทต่อความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ของประชาชนไทยเพิ่มขึ้น ทั้งนี้ ปัจจัยที่มีอิทธิพลต่อโอกาสที่แตกต่างกันมากที่สุดก็คือจำนวนปีการศึกษาของหัวหน้าครัวเรือน สะท้อนถึงการที่โอกาสในชีวิตคนไทยนั้นขึ้นอยู่กับการได้เกิดมาในครอบครัวที่มีความพร้อมเป็นสำคัญ (Kongcharoen, 2022)

ในด้านความเป็นธรรมของการกระจายผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ การศึกษาส่วนแบ่งรายได้ประชาชาติระหว่างทุนกับแรงงานในช่วงระหว่างปี 2533–2562 พบว่าส่วนแบ่งที่แรงงานได้รับนั้นมีแนวโน้มลดลง ในขณะที่ส่วนแบ่งที่ทุนได้รับมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น จาก 33% ใน พ.ศ. 2533 และเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วถึง 39% ในปี 2539 ก่อนจะลดลงในช่วงเดียวคือวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 ที่ส่วนแบ่งรายได้ของทุนอยู่ที่ 28% และได้กลับสูงขึ้นเรื่อยมาจนในปี 2562 อยู่ที่ 35% (รูปที่ 8) บ่งบอกถึงการที่ผู้ที่ได้รับรายได้จากทุนซึ่งเป็นประชากรส่วนน้อยที่รายได้สูง กลับได้รับส่วนแบ่งจากระบบเศรษฐกิจมากขึ้น (Jenmana, 2022) และเมื่อสำรวจเฉพาะในด้านผลตอบแทนที่แรงงานได้รับ พบว่า ในช่วงระหว่างปี 2550–2564 แรงงานในกลุ่มรายได้ระดับ 50% ล่าง ได้รับส่วนแบ่งจากการเติบโตของค่าแรงเพียง 16% เมื่อเทียบกับที่แรงงานที่อยู่ในกลุ่มรายได้ 10% บนที่ได้รับถึง 27%3 ชัดเจนว่า แม้ในกรณีของรายได้แรงงาน การเติบโตในช่วงเกือบสองทศวรรษที่ผ่านมาก็ยังกระจายประโยชน์ไปสู่กลุ่มแรงงานรายได้สูงมากกว่ากลุ่มรายได้น้อย

ปัญหาที่เห็น
การกระจายประโยชน์ทางเศรษฐกิจปรับเปลี่ยนได้ด้วยการผลักดันจากนโยบายที่เกี่ยวข้อง อย่างไรก็ดี ทิศทางการกระจายประโยชน์ที่แย่ลงที่ผ่านมาของเศรษฐกิจไทย ก็ย่อมแสดงให้เห็นถึงความอ่อนแอในการดำเนินนโยบายในด้านต่าง ๆ ดังต่อไปนี้

• ในด้านการกระจายโอกาส นโยบายที่เกี่ยวข้องชัดเจนคือนโยบายสวัสดิการ ไม่ว่าจะเป็นด้านการศึกษา สุขภาพ และการคุ้มครองทางสังคม เนื้อหาของบทความอื่น ๆ ในบทความ aBRIDGEd ฉบับพิเศษนี้ ได้กล่าวถึงปัญหาที่เกี่ยวข้องกับนโยบายเหล่านี้อยู่แล้ว ในที่นี้จึงจะกล่าวถึงเพียงด้านเดียว คือ ความก้าวหน้า (progressiveness) ในการกระจายประโยชน์ของนโยบาย ซึ่งในกรณีประเทศไทยยังควรปรับเพิ่มจากการมุ่งปรับปรุงคุณภาพของนโยบายสวัสดิการที่กลุ่มคนรายได้น้อยได้รับ ไปพร้อมกับการลดการตกหล่นจากการเข้าถึงสวัสดิการ (Pitidol, 2021)

• ในด้านการกระจายผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ ช่องว่างทางนโยบายที่ชัดเจนของประเทศไทยก็คือนโยบายภาษีที่ยังขาดความก้าวหน้า บทเรียนจากประสบการณ์สากลบ่งชี้อย่างชัดเจนถึงความสำคัญของนโยบายภาษีเงินได้และภาษีทรัพย์สินที่ก้าวหน้าในการช่วยลดความเหลื่อมล้ำ และสร้างรายได้รัฐที่จะนำไปสู่การลงทุนในสวัสดิการ (Blanchet et al., 2022) นอกจากนี้ นโยบายที่สำคัญอีกด้านคือการแทรกแซงตลาดเพื่อให้ผลประโยชน์จากกิจกรรมทางเศรษฐกิจมีการกระจายอย่างทั่วถึง เช่น การกำกับดูแลให้เกิดการแข่งขันในตลาดสินค้าและบริการ รวมถึงการให้พื้นที่ต่อรองกับตัวแทนกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่าง ๆ โดยเฉพาะจากฝั่งแรงงาน ในการผลักดันนโยบาย เช่น ค่าจ้างขั้นต่ำ ซึ่งจะมีบทบาทกระจายผลตอบแทนทางเศรษฐกิจให้เท่าเทียมกันมากขึ้นได้ (Bosch, 2015)

ประเด็นชวนคิด
การจะแก้ไขนโยบายเพื่อนำไปสู่การกระจายประโยชน์ทางเศรษฐกิจที่เป็นธรรมได้ จำเป็นต้องมองถึงเงื่อนไขที่ลึกซึ้งกว่าการออกแบบนโยบายใดนโยบายหนึ่ง โดยมองไปถึงโครงสร้างของเศรษฐกิจการเมืองและสังคมไทย ว่าจะพัฒนาไปอย่างไรถึงจะเปิดโอกาสให้นโยบายที่สร้างความเป็นธรรมนั้นเกิดขึ้นได้ คำถามสำคัญจึงประกอบด้วย

• ระบบการเมืองไทยควรได้รับการปรับปรุงการออกแบบอย่างไร เพื่อให้ส่งเสริมการเกิดขึ้นของนโยบายที่จะช่วยกระจายประโยชน์ทางเศรษฐกิจอย่างเป็นธรรม
• ระบบเศรษฐกิจและการเมืองไทยจะกำกับอำนาจของ “ทุน” ในกระบวนการกำหนดนโยบายได้อย่างไร

สวัสดิการคนไทย: แค่ไหนใช่ แค่ไหนพอ

สมชัย จิตสุชน (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย)
สิ่งที่เป็น
นโยบายด้านสวัสดิการ (ทางวิชาการเรียกว่านโยบายความคุ้มครองทางสังคม) สำหรับคนไทยเร่งตัวขึ้นมากในช่วงเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย ซึ่งไม่น่าแปลกใจเพราะสังคมไทยสูงอายุอย่างรวดเร็ว และเป็นการ “แก่ก่อนรวย” บวก “แก่ก่อนเก่ง” (หมายถึงคนใกล้สูงวัยมีการศึกษาค่อนข้างน้อย) ทำให้คนไทยจำนวนมากไม่สามารถดูแลตัวเองและใช้ชีวิตได้อย่างมีศักดิ์ศรี เมื่อการเมืองเปิดกว้างขึ้น เสียงเรียกร้องและการตอบสนองของพรรคการเมืองจึงเป็นไปอย่างกว้างขวางและแข่งขันกันสูงในลักษณะ “เกทับ” กัน จนหลายคนเริ่มตั้งข้อสงสัยว่าทำได้จริงหรือไม่ หรือถ้าฝืนทำจริงจะเป็นภาระการเงินการคลังของประเทศจนรับไม่ไหวหรือเปล่า

สิ่งที่น่าเป็นห่วงคืออาจทำให้หลายคนมีศรัทธาน้อยลงต่อระบบการเลือกตั้งและประชาธิปไตยโดยรวม ว่าไม่ได้เป็นวิธีการที่นำไปสู่การแก้ปัญหาประเทศอย่างเหมาะควร เน้นการหาเสียงแบบประชานิยมเป็นหลัก ศรัทธาที่น้อยลงนี้เป็นอันตรายต่อแนวคิดการพัฒนาประเทศโดยเน้นคนเป็นศูนย์กลาง ซึ่งเป็นสาระหลักของนโยบายความคุ้มครองทางสังคมที่มีศักยภาพในการแก้ปัญหาหลักของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นความเหลื่อมล้ำ สังคมสูงวัย กับดักประเทศรายได้ปานกลาง หรือกระทั่งยกระดับคุณภาพของระบบการเมืองเอง

ปัญหาที่เห็น
พรรคการเมืองส่วนใหญ่มีข้อเสนอสวัสดิการในลักษณะเป็นชิ้น ๆ และกระจัดกระจาย กลุ่มเป้าหมายก็มีความ “หยาบ” ระดับหนึ่ง เช่น แม้จะระบุกลุ่มเด็ก คนวัยทำงาน คนแก่ ผู้พิการ แต่ข้อเสนอขาดความแตกต่างกันตามลักษณะเฉพาะของกลุ่มเป้าหมาย เช่น การให้เงินแม้จะช่วยได้ระดับหนึ่ง แต่มีหลายปัญหาที่เงินช่วยไม่ได้ ต้องการบริการภาครัฐอื่นในการดูแล ติดตาม วิเคราะห์ปัญหาเฉพาะราย เฉพาะครอบครัว

ที่สำคัญ ข้อเสนอมีความไม่สอดคล้องกับหลักคิดระบบสวัสดิการที่เหมาะกับสังคมไทย หลักคิดเหล่านี้ได้แก่

1.หลักคิด “เฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข” ระหว่างคนไทยด้วยกันเอง ไม่ใช่เพียงการรอรับความช่วยเหลือจากภาครัฐ เช่น การปรับปรุงระบบประกันสังคมเพื่อให้ครอบคลุมประชากรไทยทั้งหมด ซึ่งระบบนี้ประชาชนร่วมจ่ายด้วยตามกำลังความสามารถ

2.หลักคิด “พอเพียง เลี้ยงตัวได้” สวัสดิการที่ให้ควรพอดี ไม่น้อยไปจนไม่สร้างความเปลี่ยนแปลงในชีวิตผู้รับ แต่ไม่มากไปจนเสพติดและไม่คิดจะยืนบนลำแข้งตัวเอง การได้รับความช่วยเหลือต้องไม่บั่นทอนแรงจูงใจในการทำงานแต่ควรนำไปสู่การเพิ่มทักษะในโลกยุคใหม่ ไม่ว่าจะด้วยตัวเองหรือผ่านกลไกรัฐ

3.หลักคิด “ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง” ซึ่งเป็นเรื่องที่เร่งด่วนมากสำหรับประเทศไทย เพราะเราจะมีคนน้อยลง และคนไทยจำนวนมากยังเข้าไม่ถึงสวัสดิการภาครัฐ การพัฒนาคนไทยทุกคนอย่างเต็มศักยภาพโดยไม่ตกหล่นแม้คนเดียวจะช่วยพัฒนาประเทศในภาพรวมที่ดีที่สุด

4.หลักคิด “หุ้นส่วนสวัสดิการ” ภาคส่วนอื่นนอกเหนือภาครัฐควรมีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการไม่ว่าจะเป็นในเรื่องการออกเงิน การบริหาร หรือการตรวจสอบ

5.หลักคิด “ความยั่งยืนทางการเงินการคลัง” ซึ่งหมายถึงการให้สวัสดิการไม่ควรมากเกินความต้องการผู้รับตามหลักพอเพียงข้างต้น และมีแนวทางในการหาแหล่งรายได้เช่นการปรับเพิ่มภาษี โดยควรปรับภาษีในลักษณะที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำไปในตัวด้วย

6.หลักคิด “ประสิทธิภาพและประสิทธิผล” เช่น การปรับปรุงคุณภาพฐานข้อมูลคนจน การเชื่อมโยงข้อมูลผู้รับสวัสดิการระหว่างหน่วยงาน เพื่อลดความซ้ำซ้อนและป้องกันปัญหา “คนจนตกหล่น” ไปพร้อม ๆ กัน

ประเด็นชวนคิด
ปัญหาข้างต้นนำไปสู่คำถามที่สังคมไทยควรใคร่ครวญมากมาย ตัวอย่างเช่น

• จะเปลี่ยนทัศนคติสังคมเรื่องระบบความคุ้มครองทางสังคมจากแนวคิด “สงเคราะห์” มาเป็น “เฉลี่ยทุกข์เฉลี่ยสุข” และเลี้ยงตัวเองได้อย่างไร
• ข้อเสนอพรรคการเมืองเรื่องใดมากไป เรื่องใดน้อยไป เรื่องไหนยังขาด
• จะสร้างความยั่งยืนของระบบความคุ้มครองทางสังคมได้อย่างไรบ้าง (เช่นเพิ่มภาษี เกลี่ยงบประมาณใหม่ ทำให้ผู้รับสวัสดิการเพิ่มศักยภาพในการหารายได้ด้วยตนเอง) วิธีไหนควรทำเป็นลำดับแรก
• จะแก้ปัญหาการตกหล่นของคนจน และกลุ่มเปราะบางตัวจริงที่ไม่ได้รับสวัสดิการอย่างไร เพื่อให้สอดคล้องกับแนวคิด “ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง” อย่างแท้จริง
• ควรมีระบบการส่งผ่านความต้องการที่แท้จริงของประชาชนกลุ่มต่าง ๆ ไปสู่นักการเมืองอย่างเหมาะสมอย่างไร โดยคำนึงว่าหากช่วยคนกลุ่มนึง กลุ่มอื่นก็อาจได้รับสวัสดิการน้อยลง เพราะต้องคำนึงถึงต้นทุนการเงินการคลังประกอบด้วย

ภูมิรัฐศาสตร์: บริบทใหม่ที่ไทยต้องเผชิญ

ปิติ ศรีแสงนาม (จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย)
สิ่งที่เป็น
ตั้งแต่กลางทศวรรษ 2010 เป็นต้นมา สหรัฐอเมริกามิใช่เศรษฐกิจที่ใหญ่ที่สุดในโลกอีกต่อไป สาธารณรัฐประชาชนจีนกลายเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ที่สุดในโลก4 นอกจากจีนจะมีประชากรมากที่สุดในโลกแล้ว อิทธิพลของจีนกำลังขยายตัวและท้าทายมหาอำนาจเดิม โครงการความริเริ่มแถบและเส้นทาง (Belt and Road Initiative: BRI) กลายเป็นโครงการเชื่อมโยงโครงสร้างพื้นฐานในระดับโลกเพียงโครงการเดียวที่เกิดขึ้น ท่ามกลางช่วงเวลาที่โลกตะวันตกเพิ่งฟื้นตัวจากวิกฤตเศรษฐกิจโลกที่เกิดขึ้นในช่วงทศวรรษก่อนหน้านั้น

เมื่อสถานะ hegemony ที่สามารถจัดระเบียบโลกได้เพียงผู้เดียวในลักษณะมหาอำนาจขั้วเดียว (unipolarity) ของสหรัฐฯ ที่ดำเนินมาอย่างต่อเนื่องภายหลังการล่มสลายของสหภาพโซเวียตในปี 1991 ถูกท้าทาย การดำเนินนโยบายของสหรัฐฯ ในรูปแบบที่พิจารณาว่าจีนคือภัยคุกคามทางยุทธศาสตร์จึงเกิดขึ้น โดยเอกสารยุทธศาสตร์ชาติ National Security Strategy of the United State of America ของสหรัฐอเมริกาที่ออกมาในปี 2017 สรุปว่า จีนคือประเทศเดียวที่มีความตั้งใจและมีความสามารถเพียงพอที่จะท้าทายระเบียบโลก (International Order) ไปในรูปแบบที่สหรัฐอเมริกาไม่พึงประสงค์

เหตุการณ์สำคัญที่เป็นหมุดหมายของการประกาศความขัดแย้ง คือการขยายแสนยานุภาพทางการทหารของสหรัฐในปี 2018 โดยขยายขอบเขตและกำลังพลให้กองบัญชาการภาคพื้นแปซิฟิก (US Pacific Command) ให้ครอบคลุมเข้ามายังทะเลจีนใต้ ช่องแคบมะละกา และอ่าวเบงกอล มหาสมุทรอินเดีย ในนาม กองบัญชาการภาคพื้นอินโด-แปซิฟิก (US Indo-Pacific Command)

ล่าสุด ยุทธศาสตร์ชาติของสหรัฐอเมริกาฉบับทบทวนในปี 2022 ได้ตอกย้ำคำกล่าวในปี 2017 ที่ว่า จีนคือภัยคุกคามที่ยิ่งใหญ่ที่สุดสำหรับสหรัฐต่อไป ซึ่งนั่นหมายถึง ยุทธศาสตร์อินโด-แปซิฟิก และการสร้างพันธมิตรในการปิดล้อมจีน ผ่าน Indo-Pacific Economic Framework รวมทั้งการกีดกันจีนออกจากห่วงโซ่อุปทานเพื่อตัดโอกาสสร้างแหล่งรายได้ที่จะนำไปขยายอิทธิพลทางเศรษฐกิจของจีนก็จะยังคงทวีความรุนแรงเพิ่มมากยิ่งขึ้น

ในขณะที่ฝ่ายจีนเอง การกระชับอำนาจภายในพรรคคอมมิวนิสต์ภายใต้การนำของ สี จิ้นผิง ได้สร้างทฤษฎีชี้นำที่เรียกว่า “สังคมนิยมอัตลักษณ์จีนสำหรับยุคใหม่ตามแนวคิดสี จิ้นผิง” ที่เสนอเป็นทางเลือกที่แตกต่างจากการพัฒนาการทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม ตามแบบเสรีนิยม-ประชาธิปไตยวิถีโลกตะวันตก โดยจีนจะปล่อยให้เอกชนเป็นพลังขับเคลื่อนหลักตามวิถีทุนนิยม ตัดสินใจได้อย่างเสรีตามกลไกตลาด แต่เมื่อใดก็ตามที่ดุลยภาพที่เกิดขึ้นตามกลไกตลาดหลุดออกจากค่านิยมพึงประสงค์ของจีน พรรคคอมมิวนิสต์และรัฐบาลจะเข้ามาแทรกแซงเพื่อให้กลไกตลาดปรับตัวไปในทิศทางค่านิยมพึงประสงค์

ตลอดครึ่งหลังของทศวรรษ 2010 เป็นต้นมา จีนเริ่มมีอำนาจต่อรองทางเศรษฐกิจมากยิ่งขึ้น มีมิตรประเทศเพิ่มมากยิ่งขึ้น และผลักดันระบบพหุภาคีนิยม (multilateralism) โลกหลายขั้ว (multipolar world) ในแถลงการณ์ของสี จิ้นผิง เมื่อเดือนมีนาคม 2023 จีนยอมรับเป็นครั้งแรกว่า สหรัฐคือภัยคุกคามของจีน หลังจากที่สหรัฐฯ กล่าวว่าจีนเป็นภัยคุกคามของสหรัฐมาตั้งแต่ปี 2017 จีนยังประกาศตัวอย่างชัดเจนว่าจะขอมีบทบาทในเวทีโลกด้านความมั่นคงอย่างที่ไม่เคยมีการประกาศอย่างเป็นทางการมาก่อน ผ่านเอกสารแนวคิด Global Security Initiative (GSI)

ปัญหาที่เห็น
ความขัดแย้งทางภูมิรัฐศาสตร์ได้เกิดขึ้นแล้วและกำลังลุกลามไปเป็นความขัดแย้งทางภูมิเศรษฐศาสตร์ โลกาภิวัฒน์ที่เชื่อมโยงทุกประเทศเข้าด้วยกันเป็นห่วงโซ่มูลค่าระดับโลกกำลังแตกแยก (decoupling) ในขณะที่ระบบปริวรรตเงินตรา เครื่องมือทางการเงิน รวมทั้งสกุลเงินที่เป็นสื่อกลางการแลกเปลี่ยนทางการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศเดินทางมาถึงจุดเปลี่ยนจากการที่จีนพยายามผลักดันให้มิตรประเทศ อาทิ รัสเซีย อินเดีย ซาอุดิอาระเบีย อิหร่าน บราซิล หันมาใช้เงินสกุลหลักของตนเอง และ/หรือ เงินหยวน ในการชำระส่งมอบการค้าสินค้าและบริการระหว่างกันมากยิ่งขึ้น รวมทั้งธนาคารกลางและรัฐบาลจีนรวมทั้งพันธมิตรของจีนเองก็ปรับลดการพึ่งพาเงินดอลลาร์สหรัฐลงอย่างมีนัยสำคัญ (de-dollarization)

ความร่วมมือทางเศรษฐกิจกำลังเปลี่ยนแปลงรูปแบบไป การตัดสินใจทั้งของภาครัฐและภาคเอกชนที่จะไม่ได้วางอยู่บนแนวคิดแบบเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก แต่มีแนวโน้มไปทางความมั่นคง ภูมิรัฐศาสตร์ ภูมิเศรษฐศาสตร์ และภูมิยุทธศาสตร์ ประเทศไทยจึงจะถูกกดดันให้เลือกข้าง แบ่งฝ่าย มากยิ่งขึ้นผ่านกลไกทางด้านเศรษฐกิจ การเมือง-ความมั่นคง

ประเด็นชวนคิด
ท่ามกลางสถานการณ์ของการเข้าสู่ภูมิรัฐศาสตร์ใหม่เช่นนี้ ประเทศไทยรู้เท่าทันหรือไม่ เตรียมพร้อมรับมือกับการเปลี่ยนแปลงนี้อย่างไร และเจะสามารถใช้ประโยชน์จากสถานการณ์เช่นนี้เพื่อรักษาผลประโยชน์ของชาติได้อย่างไร

การเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ: โอกาสและความท้าทาย

กรรณิการ์ ธรรมพานิชวงค์ (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย)
บัณฑิต ลิ้มมีโชคชัย (มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์)
สิ่งที่เป็น
จากดัชนี Global Climate Risk Index 2021 ชี้ให้เห็นว่า ประเทศไทยถูกจัดอันดับเป็นประเทศที่มีความเสี่ยงต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอันดับที่ 9 ของ จาก 180 ประเทศทั่วโลก อุณหภูมิที่สูงขึ้นและสภาพอากาศสุดขั้วส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจ ความเสี่ยงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจึงมีความสำคัญต่อเศรษฐกิจโลกอย่างมาก Eckstein et al. (2021) พบว่าการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศสร้างความเสียหายต่อเศรษฐกิจไทยมูลค่ากว่า 7,719 ล้านเหรียญสหรัฐ5 คิดเป็น 0.82% ของ GDP โดยส่งผลกระทบต่อภาคการท่องเที่ยว ภาคอุตสาหกรรม และภาคเกษตรซึ่งเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีความเปราะบางสูง โดยคาดว่าการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศจะสร้างความเสียหายสะสมต่อภาคเกษตรของไทยในช่วงปี พ.ศ. 2564–2588 คิดเป็นมูลค่า 0.61–2.85 ล้านล้านบาท หรือเฉลี่ย 17,912–83,826 ล้านบาทต่อปี ขึ้นอยู่กับระดับความรุนแรง (Attavanich, 2021) หากภาคส่วนต่าง ๆ ในประเทศไทยไม่เร่งลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงอย่างจริงจัง เศรษฐกิจไทยในอนาคตอาจหดตัวถึง 4.9–43.6% (Guo et al., 2021)

นอกจากความจำเป็นในการลดก๊าซเรือนกระจกเพื่อบรรเทาผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยแล้ว ยังมีปัจจัยอื่นที่สนับสนุนให้มีการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ไม่ว่าจะเป็นมาตรการปรับคาร์บอนก่อนข้ามพรมแดน (Carbon Border Adjustment Mechanism: CBAM) ซึ่งกระทบต่อผู้ที่ส่งออกสินค้าไปยังสหภาพยุโรป หรือความคาดหวังของนักลงทุนให้ดำเนินธุรกิจตามแนวทาง ESG ภาคธุรกิจจึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องปรับเปลี่ยนแนวทางในการดำเนินธุรกิจให้เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมและปล่อยก๊าซเรือนกระจกลดลง เพื่อรักษาความสามารถในการแข่งขัน ดึงดูดความสนใจของนักลงทุน และในขณะเดียวกันก็เพื่อลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

สำหรับศักยภาพในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ภาคการผลิตไฟฟ้าและขนส่งมีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนให้ประเทศไทยบรรลุเป้าหมายความเป็นกลางทางคาร์บอนและการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ เนื่องจากมีความพร้อมด้านทางเลือกในการลดก๊าซเรือนกระจก เช่น การเพิ่มสัดส่วนพลังงานหมุนเวียนในภาคการผลิตไฟฟ้า การใช้รถยนต์ไฟฟ้า เป็นต้น (Office of Natural Resources and Environmental Policy and Planning, 2022)

การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศเป็นผลมาจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสะสมในอดีต ดังนั้น แม้ว่าประเทศไทยจะสามารถลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้อย่างมีนัยสำคัญ แต่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เกิดขึ้นมาแล้วได้ ทางออกที่สำคัญคือ การปรับตัว เพื่อลดความเสี่ยงและผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ที่ต้องทำควบคู่กันไป

ปัญหาที่เห็น
การดำเนินการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในประเทศไทยมีความท้าทายหลายด้าน ดังต่อไปนี้

1.ประเทศไทยยังไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับมาตรการราคาคาร์บอน (carbon pricing) เช่น ภาษีคาร์บอน รวมถึงขาดกลไกทางการเงินสนับสนุนการดำเนินงานด้านการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ธุรกิจขนาดใหญ่โดยส่วนใหญ่เข้าถึงกลไกทางการเงิน เช่น สินเชื่อสีเขียว พันธบัตรสีเขียว ฯลฯ ขณะที่ SMEs ยังไม่สามารถเข้าถึงเงินทุนต้นทุนต่ำได้เท่าที่ควร

2.โครงสร้างกิจการไฟฟ้าในปัจจุบัน รวมถึงกฎหมายและกฎระเบียบต่าง ๆ ยังเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาพลังงานหมุนเวียน (Sirasoontorn & Koomsup, 2017)

3.การขาดกลไกความร่วมมือระหว่างหน่วยงานในการตรวจวัด การรายงานผล และการทวนสอบการปล่อย/ลดลดก๊าซเรือนกระจก (monitoring, reporting, and verification: MRV) ซึ่งจะช่วยสร้างความน่าเชื่อถือให้กับการประเมินการปล่อย/ลดก๊าซเรือนกระจก

4.การเข้าถึงเทคโนโลยีการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในราคาที่สมเหตุสมผล โดยปัจจุบันเทคโนโลยี CCUS (carbon capture, utilization, and storage) เชื้อเพลิงไฮโดรเจน ฯลฯ ยังมีราคาสูง ทำให้หลายภาคส่วนไม่กล้าตัดสินใจลงทุนในเทคโนโลยีเหล่านี้

5.การเปลี่ยนผ่านสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำอาจส่งผลกระทบต่อต้นทุนในกลุ่มต่าง ๆ ไม่เท่าเทียมกัน เช่น ผู้มีรายได้น้อยอาจได้รับผลกระทบจากราคาไฟฟ้าเมื่อมีการปรับเปลี่ยนมาใช้พลังงานสะอาดในการผลิตไฟฟ้ามากขึ้น ผลกระทบจากราคาสินค้าที่ปล่อยคาร์บอนต่ำ และแรงงานที่อยู่ในอุตสาหกรรมที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูงอาจได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนผ่านฯ

6.สังคมปัจจุบันยังขาดความตระหนักรู้ถึงผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ความรู้ ความจำเป็นที่จะต้องปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ อย่างเหมาะสมและเร่งด่วน และการเข้าถึงเทคโนโลยีและเงินทุนที่ใช้ในการปรับตัวฯ

ประเด็นชวนคิด

• นโยบายการปรับตัวฯ ของภาคเกษตรซึ่งเป็นภาคที่มีความเปราะบางสูง ควรเป็นอย่างไร
• แนวทางบรรเทาผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศควรเป็นอย่างไร
• นโยบายด้านราคาคาร์บอนที่ช่วยสร้างแรงจูงใจในลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพื่อบรรลุเป้าหมายของประเทศควรเป็นอย่างไร
• แนวทางการปฏิรูปโครงสร้างกิจการไฟฟ้าและกฎหมายและระเบียบต่าง ๆ ที่เอื้อต่อการพัฒนาพลังงานหมุนเวียน ควรเป็นอย่างไร
• แนวทางที่สอดคล้องกับการการเปลี่ยนผ่านสู่สังคมคาร์บอนต่ำที่เป็นธรรม ซึ่งจะช่วยแบ่งเบาภาระของผู้บริโภคและกลุ่มเปราะบาง ควรเป็นอย่างไร

สังคมสูงวัย: ประเทศไทยต้องสร้างหลักประกันยามชราภาพที่ก้าวข้ามความขัดแย้งระหว่างรุ่น

วรเวศม์ สุวรรณระดา (จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย)
สิ่งที่เป็น
ประเทศไทยกำลังจะก้าวเข้าสู่ยุคสมัยของ “สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์”6 โดยเมื่อสิ้นปี พ.ศ. 2565 ประเทศไทยมีประชากร 66.09 ล้านคน จำนวนประชากรที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไป (ผู้สูงอายุ) 12.52 ล้านคน หรือคิดเป็น 18.9% ของประชากรทั้งหมด มีการคาดการณ์ว่าในปี พ.ศ. 2583 จำนวนผู้สูงอายุจะเพิ่มเป็นประมาณ 20.51 ล้านคน หรือเกือบหนึ่งในสามของประชากรทั้งหมด สาเหตุสำคัญของการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอายุของประชากรเช่นนี้ ได้แก่ การเพิ่มขึ้นของอายุคาดเฉลี่ยอย่างต่อเนื่องของคนไทย ซึ่งปัจจุบันอยู่ที่ 77 ปี และอัตราภาวะเจริญพันธุ์รวมมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง จำนวนเด็กเกิดใหม่ที่เคยมีมากกว่าปีละ 1 ล้านคนในช่วงปี พ.ศ. 2506–2526 ลดลงอย่างต่อเนื่องเหลือปีละประมาณ 5 แสนกว่าคน

ภายใต้สถานการณ์เช่นนี้ ประเด็นหลักประกันด้านรายได้ยามชราภาพจึงทวีความสำคัญมากขึ้น จากผลการสำรวจประชากรสูงอายุในประเทศไทย พ.ศ. 2564 พบว่า 32.2% ของผู้สูงอายุในปัจจุบันมีแหล่งรายได้หลักจากบุตร 32.4% จากการทำงาน 19.2% จากเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ 7.5% จากบำเหน็จบำนาญ 4.5% จากคู่สมรส 2.7% จากแหล่งอื่น ๆ และมีเพียงแค่ 1.5% เท่านั้นมีแหล่งรายได้หลักจากดอกเบี้ย/เงินออม อย่างไรก็ตาม แหล่งรายได้หลักของผู้สูงอายุในอนาคตคงจะเปลี่ยนแปลงไปจากนี้ เนื่องจาก “ผู้สูงอายุในปัจจุบัน” กับ “ผู้สูงอายุในอนาคต” มีลักษณะทางประชากรบางประการที่แตกต่างกัน ผู้สูงอายุในอนาคตจะมีการครองโสดถาวรเพิ่มขึ้น มีจำนวนบุตรที่มีชีวิตโดยเฉลี่ยลดลง มีสัดส่วนผู้ที่ไม่มีบุตรเพิ่มขึ้น (Suwanrada et al., 2022) ผู้สูงอายุในอนาคตจำนวนหนึ่งจะไม่มีแหล่งรายได้จากคู่สมรสและ/หรือจากบุตร ถ้าระบบบำนาญและการออมเพื่อเป็นหลักประกันยามชราภาพสามารถทำหน้าที่เสมือนเป็นคู่สมรสหรือบุตรที่ดีได้ ก็จะไม่มีอะไรน่าเป็นห่วง

ปัญหาที่เห็น
ประเทศไทยมีระบบบำนาญฯ หลากหลายระบบที่แตกต่างกัน ทั้งในแง่ของวิธีการทางการเงินการคลัง (รัฐจัดสรร การประกันสังคม การออม) หน่วยงานรับผิดชอบ แหล่งที่มาของเงิน (งบประมาณแผ่นดิน เงินสมทบ เงินออม) รวมถึงระดับของสิทธิประโยชน์ ระบบที่มีอยู่ได้แก่

• เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ
• บำเหน็จบำนาญข้าราชการ
• กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ
• กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการส่วนท้องถิ่น
• บำเหน็จบำนาญข้าราชการกรุงเทพมหานคร
• สิทธิประโยชน์ชราภาพภายใต้กองทุนประกันสังคม
• กองทุนการออมแห่งชาติ
• กองทุนสงเคราะห์กระทรวงศึกษาธิการ
• กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ

เมื่อพิจารณาโดยยึด “คน” เป็นศูนย์กลาง ระบบบำนาญฯที่เป็นอยู่มีลักษณะคล้าย “ปิ่นโต” ประชาชนคนหนึ่งมีโอกาสที่จะได้รับประโยชน์จากหลายระบบพร้อมกัน ยกตัวอย่างเช่น ข้าราชการบำนาญอาจจะได้รับบำเหน็จบำนาญกับเงินจากกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ลูกจ้างบริษัทเอกชนได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุและสิทธิประโยชน์ชราภาพจากกองทุนประกันสังคม ลูกจ้างบางคนอาจได้รับเงินเพิ่มเติมจากกองทุนสำรองเลี้ยงชีพเนื่องจากนายจ้างได้จัดตั้งขึ้น ประชากรกลุ่มแรงงานนอกระบบได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ และหากสมัครเป็นสมาชิกกองทุนการออมแห่งชาติหรือกองทุนประกันสังคมภาคสมัครใจ ก็จะมีหลักประกันเพิ่มเติม นอกจากนี้ ผู้สูงอายุบางคนอาจได้รับเงินอุดหนุนเพิ่มเติมจากโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐและเงินสงเคราะห์เพื่อการยังชีพแก่ผู้สูงอายุรายได้น้อย

ประเด็นชวนคิด
ประเทศไทยมีระบบบำนาญฯ ต่าง ๆ มากมายก็จริง เมื่อประชาชนเข้าสู่วัยชราภาพและนำ “จิ๊กซอว์” เหล่านี้มาประกอบกัน คำถามคือ ระบบบำนาญฯ ที่มีอยู่ได้สร้างหลักประกันที่มั่นคงเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดีให้กับผู้สูงอายุไทยได้จริงหรือไม่ สังคมไทยขาดกลไกบูรณาการที่ดูภาพรวมของระบบและให้คำตอบกับเรื่องนี้

ข้อเสนอที่มีอยู่ในปัจจุบันกำลังให้น้ำหนักไปที่ “การให้มีบำนาญเพื่อผู้สูงอายุในปัจจุบันโดยรัฐจัดสรร” แต่ต้องไม่ลืมว่า สังคมไทยยังมีผู้สูงอายุในอนาคตที่ต้องให้ความสำคัญด้วย บางคนกำลังจะเรียนจบ บางคนเริ่มทำงาน บางคนเริ่มสร้างครอบครัว บางคนอยู่ในวัยกลางคน ฯลฯ ถ้าตอนนี้เขามีอายุ 20 ปี เขามีเวลาถึง 45 ปีเพื่อสร้างหลักประกัน บัดนี้จึงเป็นโอกาสที่ดีสำหรับสังคมไทยในการค้นหาแนวทางอื่น ๆ เพิ่มเติมเพื่อ “ก้าวข้ามความขัดแย้ง ระหว่างผู้สูงอายุในปัจจุบัน กับผู้สูงอายุในอนาคต” โดยการประนีประนอมเชิงนโยบาย ระหว่างการสร้างหลักประกันยามชราภาพเพื่อผู้สูงอายุในปัจจุบันที่เน้นวิธีการแบบรัฐจัดสรร กับการผลักดันให้เกิดระบบบำนาญฯ แบบมีส่วนร่วมเพื่อเป็นหลักประกันที่มั่นคงให้กับผู้สูงอายุในอนาคต ข้อเสนอที่ให้ความสำคัญกับผู้สูงอายุทั้งสองกลุ่มไปพร้อมกันนับเป็นความท้าทายของพรรคการเมืองในการเลือกตั้งทั่วไปครั้งนี้เป็นอย่างยิ่ง

ภาษี: ความรับผิดชอบของพรรคการเมือง

อธิภัทร มุทิตาเจริญ (จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย)
สิ่งที่เป็น
ในช่วงฤดูหาเสียงเลือกตั้งปี 2566 นี้ เราเห็นการแข่งขันทางนโยบายอย่างคึกคัก การที่พรรคการเมืองต่าง ๆ มีเป้าประสงค์ในการช่วยเหลือปากท้องประชาชน นับเป็นสิ่งที่น่าชื่นชม อย่างไรก็ตาม หลายนโยบายมีแนวโน้มจะเพิ่มภาระการคลังอย่างมีนัยสำคัญ ทำให้เกิดคำถามตามมาว่ารัฐบาลจะเอาเงินมาจากไหน และความยั่งยืนทางการคลังจะเป็นอย่างไร

การที่รัฐจะหางบประมาณมาสนับสนุนนโยบายต่าง ๆ นั้นคงหนีไม่พ้นการพึ่งพารายได้ภาษี ซึ่งคิดเป็นราว 90% ของรายได้ทั้งหมดของรัฐบาลไทย สิ่งที่น่าเป็นห่วงคือความรับผิดชอบต่อความยั่งยืนทางการคลัง พรรคการเมืองส่วนใหญ่ไม่ได้เสนอแนวทางการหางบประมาณสนับสนุนที่สะท้อนความเป็นไปได้จริง เราแทบไม่เห็นการพูดถึงนโยบายภาษีในแง่มุมที่นอกเหนือไปจากการลดภาษีหรือการขยายสิทธิประโยชน์ทางภาษี

ความรับผิดชอบต่อความยั่งยืนทางการคลังนี้อาจเป็นสิ่งที่คนไทยส่วนหนึ่งมองหาอยู่จากพรรคการเมือง ผมจึงขอฝาก 3 ประเด็นสำคัญจากงานวิจัยซึ่งสะท้อนความท้าทายของระบบภาษีไทย และข้อเท็จจริงที่เป็นอยู่ในปัจจุบันดังนี้

1.รายได้ภาษีของประเทศลดลงอย่างต่อเนื่องในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา โดยรายได้ภาษีลดลงจาก 16% ต่อ GDP ในปี 2556 มาเป็นราว 14% ต่อ GDP ในปัจจุบัน ซึ่งการลดลงนี้เกิดขึ้นตั้งแต่ก่อนวิกฤตโควิด

2.ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) เป็นหนึ่งในนโยบายสำคัญของเศรษฐกิจไทยที่พรรคการเมืองต่าง ๆ หลีกเลี่ยงการพูดถึงมากที่สุดในการเลือกตั้งครั้งนี้ VAT เป็นแหล่งรายได้ที่ใหญ่ที่สุดของรัฐ และเป็นหนึ่งในเครื่องมือนโยบายของรัฐที่ส่งผลต่อชีวิตประจำวันของครัวเรือนและธุรกิจมากที่สุด ทั้งนี้ นับตั้งแต่วิกฤตโควิดสิ้นสุดลง รัฐบาลหลายประเทศ เช่น สิงคโปร์ อินโดนีเซีย ได้ปรับขึ้นอัตรา VAT เพื่อรองรับภาระการคลังที่เพิ่มขึ้น ส่วนประเทศไทย VAT มักเป็นตัวเลือกแรก ๆ ที่รัฐบาลไทยทั้งในอดีตและปัจจุบันพิจารณาเช่นกันเมื่อต้องการเพิ่มรายได้

3.การจัดสรรภาระภาษีอย่างเป็นธรรมมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งในมุมมองผู้เสียภาษี ในปัจจุบันมนุษย์เงินเดือนเป็นผู้แบกรับ 80% ของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยมีการกระจุกตัวเป็นอย่างมาก ผู้ที่เสียภาษีเงินได้ฯ มีสัดส่วนเพียง 10% ของกำลังแรงงานทั้งหมด ยิ่งไปกว่านั้นราว 80% ของภาษีเงินได้ฯ นี้มาจากมนุษย์เงินเดือน ซึ่งสัดส่วนนี้สูงกว่าสัดส่วนรายได้ของมนุษย์เงินเดือนในบัญชีรายได้ประชาชาติที่ประมาณ 50% เป็นอย่างมาก (รูปที่ 9)

ปัญหาที่เห็น
จากข้อเท็จจริงประการแรกที่พบว่า ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา รายได้ภาษีของประเทศลดลงอย่างต่อเนื่อง ส่วนสำคัญของพัฒนาการนี้อาจมาจากมาตรการภาษีต่าง ๆ ของรัฐเอง ซึ่งในช่วง 3 ทศวรรษที่ผ่านมา การปรับโครงสร้างภาษีเงินได้ฯ แทบทั้งหมดเป็นในลักษณะของการลดภาษี การยกเว้นภาษี และการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีต่าง ๆ เราแทบไม่เห็นการเปลี่ยนแปลงนโยบายภาษีสำคัญที่เพิ่มรายได้ให้รัฐ (Muthitacharoen, 2022)

สำหรับประการที่สองเรื่องภาษีมูลค่าเพิ่มนั้น อัตรา VAT ที่ 7% ถือเป็นระดับที่ต่ำเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มีระดับการพัฒนาและโครงสร้างภาษีใกล้เคียงกับไทย อย่างไรก็ตาม VAT เป็นภาษีที่กระทบประชาชนในวงกว้าง และยังจัดเป็นภาษีถดถอย นั่นคือ ผู้มีรายได้น้อยมีแนวโน้มจะมีสัดส่วนภาระภาษี VAT ต่อรายได้มากกว่าผู้มีรายได้สูง กฎเกณฑ์ VAT ยังสามารถส่งผลต่อการตัดสินใจเข้าระบบภาษีของ SMEs ด้วย (Muthitacharoen et al., 2021) การปรับนโยบาย VAT จึงต้องวางแผนควบคู่กับการพิจารณาผลกระทบต่อการบริโภค การชดเชยผลกระทบต่อผู้มีรายได้น้อย และการตัดสินใจเข้าระบบภาษีของธุรกิจ

สุดท้ายเรื่องการแบกรับภาษีของมนุษย์เงินเดือน การจัดสรรภาระภาษีให้เป็นธรรมมากขึ้นนี้จำเป็นต้องจัดการทั้ง

1.การวางนโยบายของรัฐเองที่เลือกลดภาษีให้แก่บางแหล่งรายได้หรือให้สิทธิประโยชน์แก่บางกิจกรรมเศรษฐกิจ และ
2.ความแพร่หลายของการอยู่นอกระบบภาษี ซึ่งการจะดึงธุรกิจเข้าระบบภาษีอย่างยั่งยืนจะต้องอาศัยไม่เพียงแต่การเพิ่มความสามารถในการตรวจสอบรายได้เท่านั้น แต่ยังต้องพึ่งพาการทำให้กฎระเบียบภาษีง่ายขึ้น และการทำให้ธุรกิจเห็นคุณค่าของการอยู่ในระบบภาษี (Muthitacharoen, 2022)

การขยายฐานภาษีในทั้ง 2 มิตินี้จะเปิดโอกาสให้รัฐสามารถลดอัตราภาษีเงินได้ฯ ลงเพื่อแบ่งเบาภาระภาษีของผู้เสียภาษีในปัจจุบันได้ด้วย

ประเด็นชวนคิด
พรรคการเมืองมีแผนการเพิ่มรายได้ภาษีของประเทศอย่างไร จำเป็นต้องปรับนโยบายภาษีมูลค่าเพิ่มหรือไม่ และมีแนวทางการกระจายภาระภาษีให้เป็นธรรมมากขึ้นระหว่างกลุ่มคนอาชีพต่าง ๆ ได้อย่างไร

นโยบายภาษีถือเป็นโจทย์ยากทางการเมือง การปรับเปลี่ยนนโยบายแต่ละครั้งมักจะมีผู้เสียประโยชน์ชัดเจน ในขณะที่ผู้ได้ประโยชน์มักจะมีเสียงไม่ดังนัก อย่างไรก็ดี นโยบายภาษีสามารถเป็นเครื่องสะท้อนความสามารถและความจริงใจของพรรคการเมืองได้ หากเราได้เห็นนโยบายของแต่ละพรรคในประเด็นนโยบายภาษีนี้ จะทำให้คนไทยสามารถประเมินความรับผิดชอบของพรรคการเมืองได้ดีขึ้น มาช่วยกันสร้างการเมืองที่รับผิดชอบต่อสังคมกัน

กฎหมายกับการพัฒนา: แนวทางการกำจัดต้นทุนแฝงของสังคมและเศรษฐกิจไทย

ณรัณ โพธิ์พัฒนชัย (สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา)
สิ่งที่เป็น
ในปัจจุบัน ประชาชนและผู้ประกอบธุรกิจต้องเผชิญกับอุปสรรคต่าง ๆ จากการติดต่อกับหน่วยงานของรัฐหรือจากการปฏิบัติตามกฎหมายและกฎระเบียบ ในหลายกรณี อุปสรรคเหล่านี้กลายเป็นต้นทุนแฝงที่ไม่ควรมีในการดำเนินชีวิตและการทำธุรกิจ ไม่ว่าจะเป็นการกรอกแบบฟอร์มหรือเตรียมเอกสารที่ซับซ้อนและยุ่งยากเพื่อได้รับสิทธิ์บางอย่างจากภาครัฐ เพื่อเริ่มต้นให้บริการหรือผลิตสินค้า หรือแม้แต่การค้นหาข้อมูลที่จำเป็นต่อการปฏิบัติตามกฎหมายและกฎระเบียบได้อย่างถูกต้อง แต่ข้อมูลกลับกระจัดกระจายและไม่มีการเรียบเรียงที่เป็นระบบ ใช้ภาษาที่เข้าใจและเข้าถึงได้ยาก หรือแม้กระทั่งกระบวนการขออนุญาตจากหน่วยงานภาครัฐที่คลุมเครือ ไม่มีความชัดเจนในเรื่องกำหนดเวลาหรือหลักเกณฑ์ในการพิจารณาอนุญาต เหล่านี้มีคำเรียกในเชิงวิชาการ เพื่ออธิบายปัญหาที่เกิดจากกระบวนงาน เงื่อนไข หรือข้อกำหนดที่ทำให้เกิดต้นทุนแฝงในการดำเนินชีวิตและการประกอบธุรกิจของประชาชนว่า “เศษตะกอนทางกฎหมาย” หรือ “regulatory sludge” (Sunstein, 2022)

ต้นทุนทางกฎหมายเหล่านี้มักถูกสร้างขึ้นด้วยความไม่ตั้งใจ บางกรณีอาจเกิดจากความคุ้นชินหรือแนวปฏิบัติที่ทำกันมาในหน่วยงานภาครัฐโดยไม่มีการทบทวนถึงความจำเป็นและพัฒนาให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป อย่างไรก็ดี มีตะกอนทางกฎหมายบางประเภทที่ถูกสร้างขึ้นเพื่อกระตุกความสนใจให้ประชาชนหยุดคิดก่อนตัดสินใจ เช่น การออกแบบหน้าเว็บไซต์ประเภท pop-up เพื่อให้ผู้ใช้งานกดยอมรับเงื่อนไขและข้อกำหนดของการให้บริการ เป็นต้น

ปัญหาที่เห็น
ตะกอนไม่ดีที่หมักหมมอยู่ตามกลไกต่าง ๆ ของสังคมและเศรษฐกิจของประเทศเป็นเรื่องที่หลายคน โดยเฉพาะผู้บังคับใช้กฎหมาย มักเห็นเป็นเรื่องเล็ก จึงมักถูกมองข้ามและไม่ได้รับการแก้ไข หน่วยงานภาครัฐและผู้แทนภาคเอกชนมักพยายามผลักดันมาตรการต่าง ๆ เพื่อกระตุ้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่มาตรการเหล่านั้นกลับไม่ได้รับผลตอบสนองที่ดีนัก เพราะมีต้นทุนแฝงเหล่านี้อยู่ในสังคมและระบบเศรษฐกิจ เปรียบเสมือนน้ำที่คอยหยดลงหินที่ส่งผลกระทบในระยะยาว แต่ในระยะสั้น เจ้าหน้าที่หรือแม้แต่ประชาชนเองอาจจะไม่รู้สึกถึงต้นทุนแฝงที่คอยจะมีแต่เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ

ตัวอย่างของเศษตะกอนทางกฎหมายไม่ดีที่มักจะถูกมองข้ามในประเทศไทยเรื่องหนึ่งคือ ขั้นตอนและระยะเวลาการให้บริการและพิจารณาคำขออนุญาตของประชาชน

มาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558 กำหนดให้หน่วยงานภาครัฐมีหน้าที่ต้องเปิดเผยขั้นตอนและระยะเวลาดังกล่าวให้ประชาชนทราบ แม้ว่าหลายหน่วยงานจะมีการเปิดเผยตาม พ.ร.บ.ฯ เช่น กรมพัฒนาธุรกิจการค้าเปิดเผยผ่านเว็บไซต์ของกรม ว่าขั้นตอนและระยะเวลาการบริการจดทะเบียนบริษัทจำกัด ใช้เวลาไม่เกิน 1 ชั่วโมง 25 นาที หรือกรมบัญชีกลางได้เปิดเผยขั้นตอนและระยะเวลาที่ใช้ในการประกวดราคาแบบ e-bidding ให้ประชาชนได้รับทราบ แต่ข้อมูลดังกล่าวยังไม่ได้นับรวมระยะเวลาและรายละเอียดของขั้นตอนการเตรียม กรอกเอกสาร และแก้ไขเอกสารของผู้ยื่นขอจดทะเบียน ซึ่งอาจจะใช้เวลาและทรัพยากรในการเตรียมการมากกว่าที่หน่วยงานของรัฐประกาศไปอย่างมีนัยสำคัญ

หากมีเศษตะกอนไม่ดีในกระบวนการดำเนินการเยอะ เช่น มีแบบฟอร์มที่ซับซ้อนและเข้าใจยาก มีการขอเอกสารหลักฐานจำนวนมากที่ผู้ยื่นขอจดทะเบียนต้องไปขอจากหน่วยงานอื่น ๆ ก็จะส่งผลกระทบโดยตรงต่อการดำรงชีวิตและประกอบธุรกิจของประชาชน เศษตะกอนทางกฎหมายที่ไม่ถูกจำกัดออกหนึ่งเรื่องอาจกลายเป็นต้นทุนมหาศาลให้ประชาชนและภาคเอกชน เช่น อาจทำให้ต้องเสียเวลาทำงาน (man hour) มาเพื่อปฏิบัติตามกฎระเบียบเหล่านี้ (unnecessary compliance costs) จนกลายเป็นตัวถ่วงการพัฒนาทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ลดความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจและขัดขวางการพัฒนาด้านนวัตกรรม (Sunstein, 2018)

ประเด็นชวนคิด

• จะดำเนินการอย่างไรให้กลไกการทำงานของภาครัฐมีการกำจัดเศษตะกอนทางกฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพและมีผลสัมฤทธิ์มากที่สุด เพื่อให้ผู้เกี่ยวข้องใส่ใจและเข้าใจถึงผลกระทบจากการบังคับใช้กฎหมายกับประชาชนและภาคธุรกิจ
• เราจะพัฒนานโยบายทางการบริหารจัดการกฎหมายและกฎระเบียบ (regulatory stock management) อย่างไรให้สามารถแยกแยะเศษตะกอนดีกับเศษตะกอนที่สร้างต้นทุนแฝงให้แก่ประชาชนออกจากกัน และสามารถกำจัดตะกอนทางกฎหมายแบบหลังออกจากสังคม เพื่อยังประโยชน์สูงสุดให้แก่ประชาชนคนไทยและส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนต่อไป
• จะออกแบบกลไกการบริหารงานภาครัฐอย่างไรให้เจ้าหน้าที่ของรัฐหมั่นตรวจสอบแนวทางการให้บริการประชาชน โดยยึดความง่ายและสะดวกแก่ประชาชนผู้รับบริการ การสร้างขั้นตอนเท่าที่จำเป็นและง่ายต่อการเข้าใจ นอกจากนั้น ยังคำนึงถึงการเข้าถึงผู้รับบริการทุกกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มด้อยโอกาส (inclusivity)

คอร์รัปชันไทย: เริ่มจากทำอะไรก่อนดี

ธานี ชัยวัฒน์ (จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย)
สิ่งที่เป็น
เวลาพูดถึงการยกระดับความสามารถในการแข่งขัน เรามักนึกถึงการเพิ่มเงินลงทุนหรือลดภาษี ขณะที่เวลาพูดถึงการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน เราก็มักจะถูกทำให้นึกถึงการทำให้คนเป็นคนดี มีคุณธรรม

การมองภาพที่แยกขาดจากกันดังกล่าว ทำให้ปัญหาเศรษฐกิจและปัญหาคอร์รัปชันไม่เชื่อมโยงกันอย่างที่ควรจะเป็น ทั้งที่ปัญหาคอร์รัปชันได้กัดกร่อนและทำลายความสามารถในการแข่งขันในระยะยาว และเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ใหญ่และสำคัญ เพราะทำให้การใช้ทรัพยากรถูกบิดเบือนออกจากการผลิตสินค้าสาธารณะที่มีคุณภาพ การสร้างแรงจูงใจที่ผิดในการสะสมทุนทางการเมืองหรือในระบบราชการ รวมถึงการสร้างระบบการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม อันนำไปสู่ความมั่นคงของชนชั้นภายใต้ความเหลื่อมล้ำของไทย (Gründler & Potrafke, 2019)

ตลอด 20 ปีที่ผ่านมา ค่าดัชนีรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI)7 ของประเทศไทยอยู่ในช่วง 32–38 คะแนน (โดย 0 และ 100 หมายถึงระดับการคอร์รัปชันที่สูงและต่ำที่สุด ตามลำดับ) ซึ่งเกือบจะเป็นค่าคงที่ และค่อนไปทางระดับการคอร์รัปชันสูง ขณะที่อันดับของประเทศไทยยมีแนวโน้มแย่ลงในระยะยาว (แม้ว่าการจัดอันดับในแต่ละปีอาจจะมีจำนวนประเทศไม่เท่ากัน แต่การเพิ่มจำนวนประเทศเข้ามาและทำให้อันดับของประเทศไทยลดลง ก็ไม่ใช่เรื่องดี) กล่าวคือ ความรุนแรงของปัญหาคอร์รัปชันในประเทศไทยยังคงเหมือนเดิมมาตลอด 20 ปี แต่ประเทศอื่นในโลกแก้ปัญหาคอร์รัปชันได้ดีและเร็วกว่าจนแซงหน้าเราไป (Chaiwat, 2019) (รูปที่ 11)

ปัญหาที่เห็น
ด้านหนึ่ง อันดับการคอร์รัปชันที่แย่ลงของประเทศไทย ย่อมส่งผลกระทบต่อการตัดสินใจเข้ามาลงทุนของนักลงทุนต่างชาติ โดยเฉพาะเมื่ออันดับและคะแนนของการแก้ปัญหาการคอร์รัปชันของหลายประเทศดีขึ้น ก็ยิ่งซ้ำเติมให้แรงดึงดูดในการลงทุนลดลงไปอีก โดยมีตัวเลือกของประเทศผู้ร่วมลงทุนน้อยลง ประเทศที่มีระดับการคอร์รัปชันต่ำไม่สนใจลงทุน และการลงทุนเพื่อดึงดูดการลงทุนจะแพงขึ้น8 (Wei, 1999)

ในอีกด้านหนึ่ง ระดับการคอร์รัปชันของไทยที่ยังอยู่ในเกณฑ์ค่อนข้างสูงและไม่มีการเปลี่ยนแปลงมายาวนาน ย่อมแสดงให้เห็นว่า รูปแบบการลงทุนของนักลงทุนในประเทศมีการเปลี่ยนแปลงน้อยมากเช่นกัน สายสัมพันธ์ที่แนบแน่นของกลุ่มธุรกิจบางกลุ่มกับภาครัฐยังคงเหมือนเดิมไม่ว่าจะเปลี่ยนรัฐบาลมากี่ครั้ง โดยความร่ำรวยของกลุ่มธุรกิจไม่กี่กลุ่มจะยิ่งเพิ่มขึ้น ไม่มีแรงจูงใจในการพัฒนาเทคโนโลยีและขยายตลาดไปต่างประเทศ และซ้ำเติมให้ความเหลื่อมล้ำยิ่งเลวร้ายลง9 (Chêne, 2014)

อันที่จริงแล้ว ประเทศไทยมีศักยภาพทางเศรษฐกิจสูง ทั้งจากทรัพยากรมนุษย์ ทำเลที่ตั้ง และโครงสร้างพื้นฐาน แต่หากพิจารณาในระยะยาว จะเห็นว่าความสามารถในการใช้ศักยภาพเหล่านี้กลับเพิ่มขึ้นในอัตราที่ลดลงอย่างต่อเนื่อง ผลลัพธ์ในปัจจุบันนี้ล้วนมาจากการกัดกร่อนของคอร์รัปชันที่ก่อให้เกิดปัญหาเชิงโครงสร้างที่สั่งสมมาเป็นระยะยาวนาน

ประเด็นชวนคิด
จุดเริ่มต้นที่เป็นไปได้ง่ายและเร็วที่สุดในการทำให้ปัญหาคอร์รัปชันลดลงจากปัญหาโครงสร้างในระยะยาว พร้อมไปกับการยกระดับความสามารถในการแข่งขัน รวมถึงทำให้ประชาชนมีการรับรู้ความสำเร็จของการต่อต้านคอร์รัปชันที่ดีขึ้น เพื่อเพิ่มคะแนน CPI คือ ต้องทำให้ 3 กลไกหลักใช้งานได้จริง ได้แก่

• การเปิดเผยข้อมูลที่ประมวลผลและเชื่อมโยงระหว่างหน่วยงานได้โดยง่าย (Applicative Open Data)
• การสร้างความโปร่งใสที่มีขั้นตอนชัดเจนและติดตามได้ทางออนไลน์ (Practical Transparency System) และ
• การสร้างการมีส่วนร่วมในการเสนอนโยบายที่ประชาชนเข้าถึงได้ง่ายเพียงปลายนิ้ว และมีหลักฐานว่าหน่วยงานภาครัฐไหนให้ความเห็นต่อเรื่องที่เสนออย่างไร (Operational Policy Dialogue)

ในปัจจุบันเทคโนโลยีที่จะช่วยสร้างกลไกเหล่านี้มีราคาถูกมาก และประเทศไทยเองก็สร้างกลไกเหล่านี้ไว้อยู่แล้วเป็นจำนวนมาก แต่ไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร คำถามเดียวคือ เราลงมือทำอะไรได้ “ทันที” บ้างที่จะทำให้กลไกเหล่านี้ทำงานได้อย่าง “เป็นรูปธรรม”

ขีดความสามารถภาครัฐไทย: การแก้ปัญหาของประเทศ

สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ (สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย)
สิ่งที่เป็น
หากเราเปรียบเทียบว่านโยบายต่าง ๆ เป็นเหมือนแอพพลิเคชั่น (application) ในโทรศัพท์มือถือ ขีดความสามารถของภาครัฐก็เปรียบเสมือนระบบปฏิบัติการ (operating system) ที่รองรับให้แอปพลิเคชันเหล่านั้นสามารถติดตั้งและทำงานได้จริง

ความพยายามในการระบุ “ช่องว่างทางนโยบาย” (policy gap) โดยไม่ได้ระบุถึง “ช่องว่างของขีดความสามารถของภาครัฐ” (state capability gap) จึงมีผลเป็นเพียงการตั้งคำถามว่า “ควรมีแอพพลิเคชั่นอะไรเพิ่มเติม” ในขณะที่ไม่ได้ถามว่า “หากระบบปฏิบัติการมีข้อจำกัด ควรจะออกแบบแอพพลิเคชั่นอย่างไร” หรือหากจะเปรียบเทียบกับอริยสัจสี่ ความพยายามในการระบุ “ช่องว่างทางนโยบาย” ก็จะเป็นการระบุเฉพาะ “ทุกข์” และ “สมุทัย” โดยไม่ได้คำนึงถึง “นิโรธ” และ “มรรค” ที่เป็นไปได้จริง

ปัญหาที่เห็น
ทุกข์อันใหญ่หลวงของประเทศไทย คือ การที่ขีดความสามารถของภาครัฐโดยรวมลดลงในช่วงกว่าสองทศวรรษที่ผ่านมาและยังไม่มีแนวโน้มที่จะดีขึ้น จนทำให้ในปัจจุบันขีดความสามารถของรัฐไทยต่ำกว่าของประเทศเพื่อนบ้านแล้ว (รูปที่ 12) ภาครัฐไทยไม่สามารถนำนโยบายไปปฏิบัติเพื่อแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างมีประสิทธิผล ซึ่งทำให้เกิด “ทุกข์” นานัปการตามมา ดังปรากฏในบทความทั้งหลายในบทความ PIER aBRIDGEd ฉบับพิเศษนี้

ในความเห็นของผู้เขียน สมุทัยแห่งความเสื่อมถอยของขีดความสามารถของภาครัฐไทยมี 3 ประการคือ

1.ค่าตอบแทนของบุคลากรของภาครัฐต่ำกว่าของธุรกิจเอกชนมากขึ้นอย่างต่อเนื่องตามเวลา ทำให้ไม่สามารถดึงดูดบุคลากรที่มีความสามารถสูงมาทำงานในภาครัฐ
2.การแทรกแซงระบบราชการโดยฝ่ายการเมืองโดยเฉพาะในการแต่งตั้งผู้บริหารภาครัฐระดับสูง มีผลทำลายระบบที่ยึดตามความสามารถ (meritocracy) และ
3.การออกกฎระเบียบต่าง ๆ มากมายเพื่อป้องกันปัญหาคอร์รัปชันทำให้การทำงานในภาครัฐทำได้ยากขึ้น และทำให้บุคลากรภาครัฐไม่กล้าริเริ่มทดลองสิ่งใหม่

ประเด็นชวนคิด
มีประเด็นคำถามที่ควรช่วยกันวิจัยและขบคิดต่อมีอยู่มากมาย ตัวอย่างเช่น

• แนวคิดทางเศรษฐศาสตร์มีประโยชน์และข้อจำกัดอย่างไรในการเข้าใจแนวทางการยกระดับขีดความสามารถของภาครัฐที่เสนอกันขึ้นโดยนักรัฐศาสตร์ นักรัฐประศาสนศาสตร์และที่ปรึกษาจากภาคธุรกิจ ไม่ว่าจะเป็นการกระจายอำนาจ (decentralization) และการบริหารภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management) เป็นต้น
• ธุรกิจเอกชนที่ดำเนินการภายใต้กลไกตลาดจะสามารถทดแทนภาครัฐได้ในบริบทใด ทั้งนี้ กรณีที่ควรศึกษารวมถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatization) การร่วมงานระหว่างรัฐและเอกชน (public-private partnership) และการว่าจ้างให้ธุรกิจให้บริการประชาชนแทนรัฐ (outsourcing) ซึ่งทั้งหมดนี้ล้วนได้รับการดำเนินการในประเทศไทยแล้วโดยเกี่ยวข้องกับโครงการขนาดใหญ่จำนวนมาก แต่ยังแทบไม่มีการศึกษาอย่างเป็นระบบ เช่น ในกรณีของ outsourcing นอกจากการว่าจ้างให้เอกชนทำพาสปอร์ตแทนกระทรวงการต่างประเทศ ซึ่งประสบความสำเร็จอย่างมากแล้ว เราแทบไม่รู้เลยว่าการว่าจ้างอื่น ๆ เช่น การให้สถานตรวจสภาพรถเอกชน (ตรอ.) ตรวจสภาพรถยนต์แทนกรมขนส่งทางบกมีผลดีและผลเสียอย่างไร ทั้งนี้ ในต่างประเทศเริ่มมีข้อวิจารณ์อย่างรุนแรงต่อการใช้ภาคเอกชนในการให้บริการแทนรัฐ โดยเฉพาะบริการที่ปรึกษา (Mazzucato & Collington, 2023)
• เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์ต่าง ๆ ที่ถูกใช้มากในต่างประเทศ แต่ยังแทบไม่ถูกใช้ในประเทศไทย มีผลในทางปฏิบัติอย่างไร ไม่ว่าจะเป็นการใช้ education voucher, carbon tax/tradable permit และ congestion pricing โดยคำถามที่สำคัญคือ การใช้เครื่องมือเหล่านี้ต้องการขีดความสามารถของภาครัฐมากเพียงใด ผลในทางปฏิบัติที่ผ่านมาในประเทศกำลังพัฒนาอื่น ๆ เป็นอย่างไร
• หากภาครัฐไทยมีขีดความสามารถเสื่อมถอยลงจนไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ซึ่งมีความซับซ้อนได้ เรายังเหลือเครื่องมืออะไรในการแก้ปัญหา เช่น เราจะสามารถพัฒนาสาขาเกษตรให้ทันสมัย หรือปฏิรูปการศึกษาอย่างไร เมื่อพิจารณาถึงขีดความสามารถของกระทรวงเกษตร และกระทรวงศึกษาธิการในปัจจุบัน

นอกจากคำถามดังกล่าวแล้ว คำถามเฉพาะหน้าต่อนักเศรษฐศาสตร์ คือ ข้อเสนอแนะด้านนโยบายต่าง ๆ อีก 15 ด้านที่กล่าวถึงในบทความ PIER aBRIDGEd ฉบับพิเศษนี้ ควรปรับเปลี่ยนอย่างไร เมื่อคำนึงถึงข้อจำกัดของภาครัฐไทยในปัจจุบันที่อาจไม่สามารถดำเนินนโยบายแบบดีที่สุด (first best) ได้ และนโยบายที่ดีรองลงมา (second best) ควรมีลักษณะอย่างไร

ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง

“โควิด-19 กับ 19 นักเศรษฐศาสตร์” : 19 มุมมองสู่ทางรอดประเทศไทย

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ ๙ กับเศรษฐศาสตร์

เศรษฐกิจไทยท่ามกลางความไม่แน่นอน: ปรับกระบวนทัพ รับความท้าทาย

ความเหลื่อมล้ำ : หากไม่ปิดแต่เยาว์วัย ยิ่งโตไป ยิ่งปิดยาก

เมื่อเมืองเปิดใหม่ แรงงานไทย ใคร(ยัง)เสี่ยง

ความท้าทายและโอกาสของธุรกิจร้านอาหาร ผ่านมุมมองของแพลตฟอร์มดิจิทัล

chiraprapa