เนื้อแพร เล็กเฟื่องฟู [email protected] Universidad Carlos III de Madrid
ศุภนิจ ปิยะพรมดี [email protected] University College London
พรพจ ปรปักษ์ขาม [email protected] National Graduate Institute for Policy Studies, Tokyo
นฎา วะสี [email protected] สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์
บทความนี้กลั่นกรองเนื้อหาจากบทความวิจัยสามบทความ (1) aBRIDGEd เรื่อง “เมื่อ โควิด-19 ปิดเมือง: ผลกระทบต่อแรงงานไทยในมิติ supply-side” (เนื้อแพร และคณะ 2020) (2) “On Covid-19: New Implications of Job Task Requirements and Spouse’s Occupational Sorting” (Lekfuangfu et al, 2020a) และ (3) “A Revisit on Covid-19 Sectoral Lockdown and Labor Supply: Evidence from Thailand”(Lekfuangfu et al, 2020b) โดยบทความที่ (1) และ (3) เผยแพร่ใน website ของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์(https://www.pier.or.th/) บทความที่ (2)เผยแพร่ใน Covid Economics: Vetted and Real-Time Papers, 12, 2020
การปิดเมือง (lockdown) เป็นมาตรการหลักที่หลาย ๆ ประเทศใช้ในการรับมือกับการระบาดของ Covid-19 สำหรับประเทศไทย มาตรการปิดเมืองเริ่มในช่วงมีนาคม 2563 โดยกิจกรรมที่ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อการแพร่ระบาดได้ถูกสั่งปิดสถานที่ชั่วคราวมาจนถึงช่วงต้นพฤษภาคม 2563 การปิดเมืองนั้นส่งผลกระทบต่อแรงงานไทยอย่างกว้างขวาง แต่ความรุนแรงนั้นไม่เท่ากัน หลายคนจำเป็นต้องหยุดงานเพราะกิจการถูกปิดสถานที่ บางคนแม้สถานที่ทำงานเดิมถูกปิด ก็สามารถปรับเปลี่ยนมาทำงานที่บ้านได้ จึงไม่เดือดร้อนมากนัก
ผลกระทบและแนวทางการให้ความช่วยเหลือลูกจ้างกลุ่มต่าง ๆ รวมถึงนัยด้านความเหลื่อมล้ำทางรายได้จากการปิดเมืองนั้นเป็นอย่างไร? และแม้มาตรการเปิดเมืองเริ่มผ่อนปรนมากขึ้นเป็นระยะ ๆ ลูกจ้างกลุ่มไหนยังมีความเสี่ยงอยู่บ้าง?
งานของคณะผู้วิจัย (เนื้อแพร และคณะ, 2020 และ Lekfuangfu et al, 2020a, 2020b) ตอบคำถามเหล่านี้โดยเริ่มจากการทำดัชนีใหม่สองตัวซึ่งสร้างจากลักษณะงานที่ทำ1 ได้แก่ (1) ดัชนีวัดความง่ายในการปรับเปลี่ยนสถานที่ทำงาน (flexible work location) และ (2) ดัชนีโอกาสที่จะต้องสัมผัสใกล้ชิดกับผู้อื่นในการทำงาน (physical proximity)
ดัชนีทั้งคู่มีความเกี่ยวข้องกับวิกฤตครั้งนี้โดยตรง โดยตัวแรกวัดความเสี่ยงของลูกจ้างในการสูญเสียรายได้จากการทำงาน เป็นการรวมคะแนนจากดัชนีย่อยสองตัว ได้แก่ (i) ดัชนีด้านลักษณะงานที่ผูกติดกับเครื่องจักร เครื่องมือ เครื่องกล สถานที่ หรือยานยนตร์ (Machine Dependent) และ (ii) ดัชนีด้านลักษณะงานที่เอื้อต่อการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศ เช่น งานที่ใช้คอมพิวเตอร์มาก หรือเน้นวิเคราะห์ข้อมูล (ICT Enabled) ส่วนดัชนีตัวที่สองวัดความเสี่ยงในการระบาดของโรค โดยวัดว่า งานที่ทำต้องมีการติดต่อกับผู้อื่นมากน้อยเพียงใด เป็นงานที่มีลักษณะเป็นการบริการ หรือให้ความช่วยเหลือกับบุคคลอื่นหรือไม่
จากการวิเคราะห์ค่าเฉลี่ยของสองดัชนีนี้ตามกลุ่มอาชีพหลัก เราพบว่ากลุ่มผู้บัญญัติกฎหมาย ข้าราชการ ผู้จัดการ และผู้ประกอบวิชาชีพด้านต่างๆ ซึ่งเป็นกลุ่มงานที่ใช้ทักษะสูง มีค่าดัชนีความง่ายในการปรับเปลี่ยนสถานที่ทำงานสูงกว่ากลุ่มอื่น ๆ เพราะงานไม่ได้ผูกติดกับเครื่องมือหรือสถานที่และยังเอื้อต่อการใช้ ICT ส่วนกลุ่มพนักงานบริการและขายสินค้า มีค่าดัชนีด้านการสัมผัสใกล้ชิดกับคนอื่นสูงที่สุด สำหรับเกษตรกรและผู้ปฏิบัติการด้านเครื่องจักรในโรงงาน กลุ่มนี้มีค่าดัชนีด้านงานที่ต้องสัมผัสใกล้ชิดกับกลุ่มอื่นจะต่ำที่สุด แต่งานที่ทำไม่สามารถปรับเปลี่ยนสถานที่ทำงานได้ง่าย
เรามักจะได้ยินว่าประเทศจะต้องเลือกระหว่างการรักษาเศรษฐกิจหรือรักษาชีวิตคน แต่การนำดัชนีความเสี่ยงด้าน Flexible Work Location และ Physical Proximity มาไขว้กัน ทำให้เราเห็นว่า แท้จริงแล้วลูกจ้างบางกลุ่ม จะเปิดหรือปิดเมืองก็ไม่ได้รับผลกระทบมากนัก ขณะที่บางกลุ่มจะเปิดหรือปิดเมืองก็มีความเสี่ยง การไขว้ดัชนีทั้งสองทำให้เราสามารถแบ่งลูกจ้างเป็น 4 กลุ่ม โดยตัวอย่างของอาชีพในแต่ละกลุ่มได้แสดงไว้ในรูปที่ 1
จากรูปข้างต้น จะเห็นได้ว่า กลุ่มที่ 1 (เช่น โปรแกรมเมอร์ หรือผู้ให้คำปรึกษาทางการเงิน) คือ กลุ่มที่ไม่น่าจะได้รับผลจากวิกฤติครั้งนี้มากนัก เพราะหากปิดเมือง งานก็สามารถปรับเปลี่ยนมาทำที่บ้านได้ และปกติงานที่ทำก็ไม่ได้มีการสัมผัสใกล้ชิดกับผู้อื่น จึงไม่ต้องปรับตัวมากนัก
ส่วนกลุ่มที่ 2 (เช่น ตัวแทนจัดหางาน หรือครูระดับมัธยมศึกษาขึ้นไป) คือ กลุ่มที่งานมีการสัมผัสใกล้ชิดกับบุคคลอื่น แต่สามารถปรับเปลี่ยนมาทำที่บ้านได้ ดังนั้น หากนายจ้างหรือรัฐมีการสนับสนุนทางเทคโนโลยีสารสนเทศที่เพียงพอเพื่อให้พนักงานในสองกลุ่มนี้ปรับตัวได้ การอนุญาตให้ทำงานที่บ้านต่อไป น่าจะเป็นทางเลือกที่ดีในช่วงที่ยังต้องเฝ้าระวังการแพร่ระบาด
ในทางกลับกัน การสนับสนุนด้าน IT จะไม่ได้ช่วยคนในกลุ่ม 3 และ 4 มากนัก เนื่องจากทำงานที่บ้านได้ยาก เพราะงานที่ทำผูกติดกับเครื่องมือหรือสถานที่
อย่างไรก็ตาม ความแตกต่างระหว่างสองกลุ่มหลัง คือ กลุ่มที่ 3 (เช่น กลุ่มช่างคุมเครื่องจักรในโรงงาน หรือเกษตรกร) เป็นงานไม่ได้เสี่ยงต่อการแพร่ระบาดของโรค กลุ่มนี้ส่วนมากกิจการไม่ได้ถูกปิดชั่วคราว จึงไม่น่าจะได้รับผลกระทบโดยตรง แต่อาจจะได้รับผลทางอ้อม ผ่านมาทางการลดการบริโภค
แต่กลุ่มที่ 4 (เช่น งานร้านอาหาร) งานที่ทำเสี่ยงต่อการแพร่ระบาดของโรค กลุ่มนี้เป็นกลุ่มที่อยู่ในทางเลือกว่า หากต้องปิดกิจการ คนกลุ่มนี้จะสูญเสียรายได้ แต่หากยอมให้เปิด ทั้งตัวคนทำงานเองและประชาชนกลุ่มอื่นก็จะได้รับความเสี่ยงจากการแพร่ระบาดเพิ่มขึ้น ดังนั้น กลุ่มที่ 4 หรือกลุ่ม ‘สองเสี่ยง’ นี้ น่าจะเป็นกลุ่มที่เปราะบางมากที่สุด หากกลุ่มนี้ต้องหยุดงาน ก็ควรได้รับความช่วยเหลือ ไม่ว่าจะเป็นทางการเงิน หรือหางานชั่วคราวเพื่อให้มีรายได้เลี้ยงชีพได้ และเมื่อได้รับการผ่อนปรนให้กลับเข้างาน รัฐต้องมีมาตรการป้องกันการแพร่ระบาดของโรคอย่างเคร่งครัด เพราะงานที่ทำมีการสัมผัสใกล้ชิดกับผู้อื่นสูง
ผลกระทบโดยตรงจากการปิดเมืองต่อแรงงานในภาคธุรกิจต่าง ๆ
จากการนำดัชนีทั้งสองมาเชื่อมกับกลุ่มอาชีพกว่า 400 อาชีพที่กระจายอยู่ในกลุ่มกิจการต่าง ๆ ในการสำรวจภาวะการทำงานของประชากร (Labor Force Survey) ปี 2562 ไตรมาสที่ 3 เราจะพอเห็นความแตกต่างของผลกระทบทั้งระหว่างภาคธุรกิจและภายในภาคธุรกิจ2
โดยตารางที่ 1 แสดงการประมาณการจำนวนแรงงานที่อยู่ในกิจการที่ถูกสั่งปิดสถานที่เป็นการชั่วคราว อ้างอิงตามประกาศของกรุงเทพมหานคร ซึ่งมีผลบังคับใช้ ณ วันที่ 22 มีนาคม 2563 และจำนวนแรงงานที่สามารถกลับมาทำงานได้ตามประกาศมาตรการผ่อนปรนระยะที่ 1 ในภาพรวม แรงงานไทยที่อยู่ในกิจการที่ถูกปิดชั่วคราวมีประมาณ 6.1 ล้านคน โดยเกือบ ๆ สี่ล้านคนส่วนมากอยู่ในภาคการค้า ธุรกิจอาหารและโรงแรม รองลงมาเป็นกิจการด้านการศีกษาและบริการส่วนบุคคล ในการผ่อนปรนระยะแรก แรงงานที่จะได้กลับไปทำงานมีราว 0.87-2.37 ล้านคน ในระยะต่อ ๆ มา เมื่อศูนย์การค้าและตลาดนัดสามารถเปิดเต็มตัว แรงงานอีก 1.7 ล้านน่าจะได้กลับเข้างาน หากนายจ้างยังต้องการจ้างงานอยู่
อย่างไรก็ตาม แรงงานทั้ง 6.1 ล้านคนนี้ ได้รับผลกระทบที่ไม่เท่ากัน รูปที่ 2 แสดงสัดส่วนของแรงงานทั้ง 4 กลุ่มที่มาจากการไขว้ดัชนีความเสี่ยงในสองมิติ ลูกจ้างในกลุ่มร้านโรงแรมและร้านอาหาร และบริการส่วนตัวเกือบทั้งหมดนั้นจัดเป็นกลุ่ม “สองเสี่ยง” ในทางกลับกัน ลูกจ้างส่วนมากในกลุ่มด้านบริหารจัดการทั้งของภาครัฐและเอกชน สามารถปรับตัวมาทำงานที่บ้านได้และงานที่ทำก็ไม่ได้ใกล้ชิดกับผู้คนมากนัก (สีเขียว) สำหรับลูกจ้างในภาคการศึกษาและภาคการค้านั้น ร้อยละ 70 และร้อยละ 55 สามารถปรับเปลี่ยนสถานที่ทำงานได้ (สีเขียวและเหลือง) Lekfuangfu et al. (2020b) ได้ทำการจำแนกกิจกรรมอย่างละเอียด และพบว่า กิจกรรมด้านการศึกษาที่ไม่สามารถปรับมาทำงานที่บ้านได้ ได้แก่ กลุ่มการศึกษาปฐมวัย และการศึกษาสำหรับเด็กพิเศษหรือเด็กพิการ ส่วนธุรกิจการค้าที่สามารถเปลี่ยนมาขายของ on-line ได้ มักจะเป็นกลุ่มที่ขายชองที่ไม่เน่าเสียได้ง่าย เช่น หนังสือ อุปกรณ์ดนตรี หรือข้าวสาร
นัยด้านความเหลื่อมล้ำทางรายได้
ความเหลื่อมล้ำทางรายได้ของประเทศไทยนั้นอยู่ในระดับที่ค่อนข้างสูงตั้งแต่ก่อนวิกฤติครั้งนี้ จากที่กล่าวไปข้างต้น ว่ากลุ่มอาชีพทักษะสูงนั้นเป็นกลุ่มที่สามารถปรับตัวมาทำงานที่บ้านได้มากกว่าอาชีพที่ใช้ทักษะกลาง ๆ (เช่น ค้าขายและบริการ) หรืองานที่ไม่ต้องใช้ทักษะมากนัก (เช่น ลูกจ้างในโรงงาน) เนื่องจากเงินเดือนมีความสัมพันธ์กับทักษะ ดังนั้น จึงไม่น่าแปลกใจว่าวิกฤติโควิด-19 ครั้งนี้จะส่งผลต่อลูกจ้างกลุ่มรายได้ระดับกลางและระดับต่ำอย่างรุนแรงกว่า ดังแสดงในภาพซ้ายของรูปที่ 3 ลูกจ้างกลุ่มแรก (ทำงานที่บ้านได้ ไม่สัมผัสใกล้ชิด) กระจุกตัวอยู่ในกลุ่มระดับเงินเดือนสูงที่สุด (top 20) และในทางกลับกัน กว่าร้อยละ 30 ของกลุ่มลูกจ้างที่จัดว่ามีเงินเดือนต่ำและค่อนข้างต่ำ (bottom 60) เป็นกลุ่ม ‘สองเสี่ยง’ นั่นคือ ปิดเมืองก็เสี่ยงจากการสูญเสียรายได้ เปิดเมืองก็เสี่ยงต่อการติดเชื้อ
ยิ่งไปกว่านั้น กลุ่มลูกจ้างในระดับล่างของรายได้ยังเป็นกลุ่มที่ทั้งสามีและภรรยาทำงานที่มีลักษณะงานคล้ายกันมากกว่ากลุ่มรายได้สูง ภาพขวาของรูปที่ 3 แสดงค่า correlation ของดัชนีด้านความง่ายในการปรับเปลี่ยนสถานที่ทำงานของคู่สมรส ที่มีค่าลดลงเมื่อระดับรายได้ของหัวหน้าครอบครัวมากขึ้น นั่นคือ ลูกจ้างที่อยู่ในอาชีพกลุ่ม ‘สองเสี่ยง’ นอกจากจะเป็นกลุ่มรายได้ต่ำเมื่อมองในระดับบุคคล ยังไม่สามารถกระจายความเสี่ยงในระดับครัวเรือน หรืออาศัยรายได้ของคู่สมรสได้เหมือนกับครัวเรือนที่มีรายได้สูง เพราะคู่สมรสมักจะมีอาชีพในกลุ่มที่ปรับตัวมาทำงานที่บ้านไม่ได้เช่นเดียวกัน ระดับความเป็นอยู่ของครัวเรือนของกลุ่มลูกจ้างระดับล่างนี้จึงอาจเสียหายมากยิ่งกว่ากลุ่มครัวเรือนจากระดับบนของฐานรายได้
ส่งท้าย
วิกฤติเศรษฐกิจที่เกิดจาก Covid-19 ครั้งนี้ มีผลกระทบต่อตลาดงานในมิติที่ต่างจากครั้งอื่น ๆ ที่ผ่านมาวิกฤติมักจะจำกัดอยู่ในบางภาคธุรกิจหรือบางพื้นที่ เช่น ช่วง Global Financial Crisis 2009 ผลกระทบอยู่ในธุรกิจส่งออกและภาคการเงิน เหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่เมื่อปลายปี 2011 ส่งผลกระทบเพียงบางจังหวัด แต่การระบาดของ Covid-19 ครั้งนี้ได้นำไปสู่มาตรการปิดเมือง จึงส่งผลกระทบอย่างกว้างขวางทั้งทางตรงและทางอ้อม
อย่างไรก็ดี ลูกจ้างในภาคธุรกิจเดียวกันหรือพื้นที่เดียวกันได้รับผลกระทบที่แตกต่างกัน โดยปัจจัยหลักสองตัวที่กำหนดความรุนแรงของผลกระทบจากการปิดหรือเปิดเมือง คือ (1) สามารถทำงานที่บ้านได้หรือไม่ และ (2) งานที่ทำมีโอกาสก่อให้เกิดการแพร่ระบาดของโรคมากเพียงใด ดังนั้น การแบ่งกลุ่มลูกจ้างโดยใช้ดัชนีที่วัดความเสี่ยงในสองมิตินี้ ทำให้มองภาพผลกระทบและแนวทางการจัดสรรทรัพยากรเพื่อให้ความช่วยเหลือลูกจ้างกลุ่มต่าง ๆ ได้ชัดเจนขึ้น
ความท้าทายของการจัดสรรทรัพยากรแบบที่ไม่ใช่ one size fits all อย่างมีประสิทธิภาพ คือ รัฐต้องมีข้อมูลของทุกคนอยู่ในระบบเพื่อให้เข้าถึงคนกลุ่มที่เปราะบางได้ทันท่วงที ใช้เวลาตรวจสอบไม่นาน และทรัพยากรรั่วไหลน้อย
ในปัจจุบัน แรงงานและธุรกิจไทยอยู่นอกระบบเป็นจำนวนมาก ผู้ยื่นแบบภาษีเงินได้มีเพียงร้อยละ 25 ของแรงงานทั้งหมด ธุรกิจขนาดเล็กเกือบสามล้านรายอยู่นอกระบบเป็นส่วนใหญ่ เมื่อรัฐออกมาตรการช่วยเหลือโดยให้มาลงทะเบียน on-line จึงต้องใช้เวลาตรวจสอบนาน และอาจจะตกหล่นผู้ที่ไม่เข้าถึง internet ทั้งนี้ การขาดข้อมูลยังทำให้รัฐประเมินจำนวนผู้เดือดร้อนและงบประมาณได้ยาก
นอกจากนี้ ผลกระทบโดยตรงจากวิกฤติครั้งนี้ยังตอกย้ำความเหลื่อมล้ำในเชิงรายได้และสุขภาพทั้งในระดับบุคคล และต่อเนื่องถึงระดับครัวเรือน จากกลุ่มที่ปรับเปลี่ยนมาทำงานที่บ้านไม่ได้ มักจะเป็นกลุ่มรายได้ต่ำ คนกลุ่มนี้ปิดเมืองก็เสี่ยงต่อการสูญเสียรายได้ เปิดเมืองก็เสี่ยงต่อการติดเชื้อ รวมถึงการอาศัยรายได้ของคู่สมรสก็เป็นไปได้ยากเพราะสามี ภรรยา ในครัวเรือนรายได้ต่ำ มักจะมีอาชีพคล้าย ๆ กัน
ท้ายสุดแล้ว การปิดเมืองที่ผ่านมายังอาจจะส่งผลในระยะยาว การใช้นโนบายที่สามารถเยียวยาลูกจ้างควบคู่ไปกับนโยบายที่ช่วยเหลือหรือเพิ่มแรงจูงใจให้นายจ้างไม่ปลดพนักงานมีความสำคัญมาก แม้แรงงานส่วนใหญ่จะได้รับการเยียวยาชั่วคราวในช่วงวิกฤติ แต่หากต้องหางานใหม่เพราะกิจการปิดถาวร การว่างงานระยะยาวอาจทำให้ลูกจ้างสูญเสียทักษะการทำงาน (โดยเฉพาะทักษะจำเพาะที่ผูกติดกับกิจการ)
นอกจากนี้ แรงงานส่วนหนึ่งอาจกลายเป็นแรงงานนอกระบบ ทำให้ไร้ความคุ้มครองจากการประกันสังคมภาคบังคับ (ยกเว้นว่าจะสามารถส่งเงินสมทบด้วยตนเองเพื่อเป็นผู้ประกันตนโดยสมัครใจ) ครัวเรือนในต่างจังหวัด แม้จะอยู่ในพื้นที่ที่ไม่ได้มีการแพร่ระบาดของโรค หลาย ๆ ครอบครัว ก็อาจจะได้รับผลจากการปิดเมือง เพราะอาศัยรายได้จากสมาชิกที่เข้ามาทำงานในเมือง ดังนั้น การหาแนวทางช่วยเหลือลูกจ้างกลุ่มต่าง ๆ ได้อย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง จึงจำเป็นต้องอาศัยทั้งการวิเคราะห์ความเสี่ยงในมิติต่าง ๆ ข้อมูลที่ครอบคลุมและการประเมินสถานการณ์ทั้งในระยะสั้นและระยะยาว
หมายเหตุ :
1. เราสร้างดัชนีสองตัวนี้โดยอาศัยข้อมูลลักษณะงานที่ทำของอาชีพอย่างละเอียด จากฐานข้อมูลอาชีพ O*NET ( The Occupational Information Network) โดยใช้เทคนิค factor analysis
2.ผลกระทบในที่นี้ หมายถึงผลโดยตรงจากการปิดสถานที่ตามประกาศของทางการเท่านั้น แต่ไม่ได้รวมถึงกรณีที่ธุรกิจสมัครใจปิดกิจการชั่วคราวเอง และผลทางอ้อมอื่น ๆ ที่มาจากการลดการบริโภค หรือผลที่ส่งต่อไปยังภาคธุรกิจอื่น ๆ ที่มีความเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจ
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
