รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
นิตยสาร Nikkei Asian Review ได้รายงานว่า การแข่งขันระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีนขยายตัวไปสู่การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของโลก สหรัฐฯ ได้เพิ่มกองทุนการพัฒนาในต่างประเทศเพื่อต่อต้านอิทธิพลการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของจีนที่เกิดจากโครงการ “การริเริ่มหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง” (Belt and Road Initiative – BRI) โดยวุฒิสภาสหรัฐฯ มีมติตั้งกองทุนการพัฒนา มูลค่า 60 พันล้านดอลลาร์ ที่อยู่ภายใต้การดำเนินงานของบรรษัทการลงทุนเอกชนในต่างประเทศ
การที่ประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศมีภาระหนี้สินกับจีน ทำให้สหรัฐฯ เริ่มวิตกกังวลมากขึ้นในเรื่องอิทธิพลที่จีนจะมีต่อประเทศเหล่านั้น การตั้งกองทุนการพัฒนาขึ้นมาแสดงให้เห็นว่า ความขัดแย้งระหว่างสหรัฐฯ กับจีนไม่ได้จำกัดเฉพาะในเรื่องการค้าและการทหารเท่านั้น แต่ได้ขยายวงไปถึงการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานอีกด้วย
นายไมก์ ปอมเปโอ รัฐมนตรีต่างประเทศ สหรัฐฯ กล่าวว่า กฎหมายจัดตั้งกองทุนนี้ “จะเป็นทางเลือกที่ดีกว่าการลงทุนที่นำโดยภาครัฐ” การดำเนินงานของสหรัฐฯ จะอาศัยเงินกองทุนเป็นปัจจัยดึงดูดการลงทุนของภาคเอกชน เป็นแหล่งให้เงินทุนดอกเบี้ยต่ำ องค์กรที่ตั้งขึ้นใหม่จะสามารถออกพันธบัตร และเข้าไปร่วมลงทุนในโครงการพื้นฐานต่างๆ
“แพลตฟอร์ม” ของการค้า
เมื่อเร็วๆ นี้ OECD ก็ได้เผยแพร่รายงานประจำปี ชื่อว่า OECD Business and Finance Outlook 2018 โดยกล่าวถึงโครงการการริเริ่มหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง หรือ BRI ว่า โลกเรามีช่องว่างในด้านโครงสร้างพื้นฐาน ทำให้เกิดอุปสรรคต่อการค้า การเปิดกว้างทางเศรษฐกิจ และอนาคตของความรุ่งเรือง ที่ผ่านมา ธนาคารเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศพยายามอุดช่องว่างโครงสร้างพื้นฐานนี้ แต่การริเริ่มของจีนในโครงการ BRI ถือเป็นการส่งเสริมทิศทางที่จะอุดช่องว่างดังกล่าว
โครงการ BRI อยู่ภายใต้การดูแลของคณะกรรมการพัฒนาและปฏิรูปแห่งชาติของจีน การลงทุนในโครงการ BRI ในต่างประเทศ คาดว่าจะใช้เงิน 1 ล้านล้านดอลลาร์ แม้จะมีการตั้ง “กองทุนเส้นทางสายไหม” (Silk Road Fund) ขึ้นมา แต่เงินลงทุนส่วนใหญ่จะมาจากธนาคารเพื่อการพัฒนา และธนาคารพาณิชย์ของรัฐบาลจีน
เอกสาร OECD กล่าวว่า เนื่องจากโครงการ BRI เป็นการริเริ่มของจีน จึงต้องให้น้ำหนักในเรื่องที่ทางการจีนได้กล่าวถึงวัตถุประสงค์ของโครงการ ประธานาธิบดี สี จิ้นผิง กล่าวสรุปในเรื่องนี้ว่า “จีนจะส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศอย่างแข็งขัน ผ่านการริเริ่มหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง ในการดำเนินการดังกล่าว เราคาดหวังที่จะบรรลุความเชื่อมโยงในด้านนโยบาย โครงสร้างพื้นฐาน การค้า การเงิน และประชาชนกับประชาชน และนำไปสู่การสร้างแพลตฟอร์มใหม่สำหรับความร่วมมือของนานาชาติ ที่จะเป็นตัวขับเคลื่อนการพัฒนาที่มีการแบ่งปัน”
ในเดือนมีนาคม 2015 จีนเผยแพร่แผนดำเนินงานโครงการ BRI โดยกล่าวถึงวัตถุประสงค์หลักของโครงการ ในตอนเริ่มต้นมี 64 ประเทศเกี่ยวข้องกับโครงการ ต่อมา ขอบเขตของโครงการขยายไปเกี่ยวข้องมากกว่า 100 ประเทศ แม้การลงทุนโครงสร้างพื้นฐานจะเป็นการดำเนินงานหลักๆ ของ BRI แต่จีนกล่าวว่า วัตถุประสงค์ของ BRI มีกว้างขวางกว่าเรื่องนี้ โดยประกอบด้วย การเติบโตแบบยั่งยืน การเติบโตของภูมิภาคที่สมดุล การยกระดับอุตสาหกรรม และการเติบโตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม
การเติบโตผ่านการเชื่อมโยง
แน่นอนว่า ในการดำเนินโครงการ BRI จีนมีเป้าหมายทางด้านภูมิรัฐศาสตร์ที่ต้องการให้ประเทศเพื่อนบ้านมีความเชื่อมโยงทางเศรษฐกิจกับจีน แต่ในปี 2016 จีนก็แถลงเป้าหมายเฉพาะหลายอย่างของโครงการ BRI โดยเขียนระบุไว้ใน “แผนพัฒนาเศรษฐกิจระยะ 5 ปี ครั้งที่ 13”
ประการแรก จีนกล่าวว่า BRI จะเพิ่มการค้าและการลงทุน จากการเชื่อมโยงที่เกิดขึ้นในด้านโครงสร้างพื้นฐาน การค้า การลงทุน และการแลกเปลี่ยนระหว่างประชาชน ซึ่งจีนหมายถึงการแลกเปลี่ยนด้านการศึกษาและวัฒนธรรม
ประการที่ 2 จีนกล่าวว่า มีเป้าหมายที่จะสร้างเขตการค้าเสรีตามเส้นทางสายไหม โดยเจรจากับประเทศตามเส้นทางหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง ในการจัดตั้งเขตการค้าเสรีขึ้นมา ประการต่อมา ส่งเสริมความร่วมมือทางการเงินในภูมิภาค เพื่อเป็นเงินทุนให้กับการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน โดยผ่านทางธนาคารการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเอเชีย และธนาคารการพัฒนาใหม่ และเสริมความเข้มแข็งให้กับโครงการระบบขนส่งในระเบียงเศรษฐกิจ BRI โดยการพัฒนาการขนส่งหลายรูปแบบ เช่น การขนส่งทางบก ทางรถไฟ ทางน้ำ และทางอากาศ
ระเบียงเศรษฐกิจ
รายงานของ OECD กล่าวว่า ระเบียงเศรษฐกิจ (economic corridor) ถือเป็นส่วนที่สำคัญของโมเดลการพัฒนาเศรษฐกิจของจีน และการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ตามเส้นทางหนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง จะเกี่ยวข้องกับ 6 ระเบียงเศรษฐกิจ ที่ครอบคลุมพื้นที่ของโลก ที่อุดมไปด้วยทรัพยากรและพลังงาน ระเบียงเศรษฐกิจนี้ประกอบด้วย
ระเบียงเศรษฐกิจ 1 คือ ระเบียงเศรษฐกิจ จีน มองโกเลีย รัสเซีย ที่ประกอบด้วยเส้นทางรถไฟและถนนบนทุ่งหญ้า เส้นทางนี้จะไปเชื่อมกับระเบียงเศรษฐกิจสะพานบกยูเรเซียใหม่
ระเบียงเศรษฐกิจ 2 คือ สะพานบกยูเรเซียใหม่ ที่ประกอบด้วยเส้นทางรถไฟไปยุโรป ผ่านคาซัคสถาน รัสเซีย เบลารุส และโปแลนด์
ระเบียงเศรษฐกิจ 3 คือ ระเบียงเศรษฐกิจ จีน เอเชียกลาง เอเชียตะวันตก ที่เชื่อมกับคาซัคสถาน คีร์กีซสถาน ทาจิกิสถาน อุซเบกิสถาน เติร์กเมนิสถาน อิหร่าน และตุรกี
ระเบียงเศรษฐกิจ 4 คือ ระเบียงเศรษฐกิจ จีน ปากีสถาน ที่จะเชื่อมเขตเศรษฐกิจปลอดภาษีของมลฑลซินเกียง กับท่าเรือกวาดาร์ ในปากีสถาน
ระเบียงเศรษฐกิจ 5 คือ ระเบียงเศรษฐกิจ จีน แหลมอินโดจีน ที่ครอบคลุมเวียดนาม ไทย ลาว กัมพูชา เมียนมา และมาเลเซีย
ระเบียงเศรษฐกิจ 6 คือ ระเบียงเศรษฐกิจ จีน บังกลาเทศ อินเดีย เมียนมา การพัฒนาของระเบียงนี้คงจะล่าช้าออกไป เพราะปัญหาความไม่ไว้วางใจกันและกันระหว่างจีนกับอินเดีย
ทำไมจีนเป็นผู้นำการลงทุน
ในปี 2017 ธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) คาดการณ์ว่า จนถึงปี 2030 เฉพาะภูมิภาคเอเชียแห่งเดียว ต้องการการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเป็นเงินถึง 26 ล้านล้านดอลลาร์ โดยสัดส่วนความต้องการการลงทุนของเอเชียใต้คิดเป็น 8.8% ของ GDP เอเชียกลาง 7.8% ของ GDP และเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ 5.7% ของ GDP แต่แนวโน้มการลงทุนด้านพื้นฐานที่เป็นอยู่ปัจจุบันไม่สามารถสนองความต้องการนี้ได้ทั้งหมด การลงทุนของจีนในโครงการ BRI จึงมีส่วนช่วยลดช่องว่างการลงทุนในด้านนี้ของเอเชีย
โครงการ BRI ทำให้ประเทศตะวันตกเริ่มกังวลว่าจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเรื่องดุลอำนาจในโลกที่เป็นประโยชน์ต่ออิทธิพลของจีน เพราะการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเป็นหัวใจสำคัญของโครงการ BRI โดยรับการสนับสนุนทางการเงินจาก ธนาคารพัฒนาของจีน (China Development Bank) ธนาคารส่งออก-นำเข้าของจีน (Export-Import Bank of China) และธนาคารการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเอเชีย (Asian Infrastructure Investment Bank) โครงการ BRI มีเครือข่ายกว้างขวางอย่างที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน
แต่ในบทความของ Foreign Affairs เรื่อง Beijing’s Building Boom ผู้เขียนที่ประกอบด้วย Bushra Bataineh, Michael Bennon และ Francis Fukuyama กล่าวว่า การที่จีนก้าวขึ้นมาเป็นผู้นำการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในประเทศกำลังพัฒนา เป็นเพราะประเทศตะวันตกได้ทิ้งบทบาทนี้ให้กับจีนไปแล้ว สิ่งนี้เกิดขึ้นไม่ได้เกี่ยวกับนโยบายต่างประเทศ แต่เป็นเรื่องภายในประเทศ ที่แม้แต่โครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในสหรัฐฯ หรือยุโรป
บทความกล่าวว่า ในการประเมินโครงการลงทุนในต่างประเทศ จีนจะใช้วิธีการเดียวกับการประเมินโครงการลงทุนในประเทศ คือพิจารณาจากผลกระทบของโครงการ มากกว่าความเป็นไปได้ของโครงการ โดยจีนมีแนวโน้มให้ความสำคัญในเรื่องผลกระทบจากประโยชน์ทางเศรษฐกิจของโครงการ และให้ความสำคัญน้อยในเรื่องผลเสียทางสังคม เศรษฐกิจ หรือสิ่งแวดล้อม
ส่วนประเทศตะวันตกให้ความสำคัญเรื่องการตกลงทางธุรกิจ และการประเมินความเป็นไปได้ของโครงการ มาตรการป้องกันความเสียหายมีขึ้นเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของประเทศกำลังพัฒนา แต่สถาบันการเงินของชาติตะวันตกระมัดระวังเรื่องนี้มากเกินไป ทำให้ต้นทุนและระยะเวลาดำเนินงานโครงการพุ่งสูงขึ้น ดังนั้น องค์กรการเงินระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก ควรจะทำให้กระบวนการตรวจสอบโครงการยืดหยุ่นมากขึ้น หากไม่ต้องการให้จีนกลายเป็นประเทศที่ผูกขาดการลงทุนในด้านนี้
นักวิเคราะห์ในตะวันตกมักอธิบายว่า การที่จีนขึ้นมาเป็นผู้นำการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานเพราะมีความได้เปรียบชาติตะวันตก ประการแรก เป็นประเทศเผด็จการ ที่ไม่จำเป็นต้องฟังเสียงกลุ่มคนที่มีส่วนได้เสีย ประการที่สอง จีนต้องการสร้างอิทธิพลผ่านเงินกู้โครงสร้างพื้นฐาน และประการที่สาม นโยบายอุตสาหกรรมในประเทศ ที่ต้องการสนับสนุนบริษัทก่อสร้างของจีน
บทความกล่าวว่า ปัจจัยเหล่านี้มีส่วนอธิบายความสำเร็จของจีนในการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน แต่ก็อธิบายไม่ได้ว่าทำไมจีนจึงมีบทบาทอย่างกว้างขวางในการลงทุนเรื่องนี้ในต่างประเทศ แม้ในระยะแรกสถาบันการเงินของจีนจะเริ่มต้นการปล่อยเงินกู้แก่โครงการพื้นฐานในประเทศเผด็จการอย่างเช่น เวเนซุเอลา หรือเอธิโอเปีย แต่ทุกวันนี้ จีนก็ให้เงินกู้แก่โครงการพื้นฐานในประเทศประชาธิปไตย เช่น เครือข่ายทางหลวงในยุโรปตะวันออก
จีนอาจใช้เรื่องโครงสร้างพื้นฐานเป็นเครื่องมือสร้างอิทธิพลในต่างประเทศ แต่ผลกระทบจากนโยบายนี้เป็นเรื่องที่กล่าวเกินความจริง ในหลายประเทศ เช่น อาร์เจนตินา เมียนมา และศรีลังกา โครงการลงทุนของจีนทำให้คนท้องถิ่นไม่พอใจ และเกิดปฏิกิริยาต่อต้าน ทั้งต่อผู้นำในประเทศและต่อจีน
บทความของ Foreign Affairs กล่าวสรุปว่า คำอธิบายที่ดีกว่าในเรื่องที่จีนก้าวขึ้นมาเป็นผู้นำการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานในต่างประเทศ คือ รัฐบาลและบริษัทของจีนใช้วิธีการที่แตกต่างจากชาติตะวันตกโดยพื้นฐาน ดังนั้น ในเรื่องการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน สถาบันการเงินตะวันตก จะต้องปรับตัวโดยใช้วิธีการที่แตกต่างจากอดีต เพราะทุกวันนี้ ประเทศกำลังพัฒนามีทางเลือกในเรื่องแหล่งเงินกู้เพื่อการลงทุนในด้านนี้แล้ว
เอกสารประกอบ
OECD Business and Finance Outlook 2018, OECD.
Beijing’s Building Boom, Bushra Bataineh, Michael Bennon and Francis Fukuyama, Foreign Affairs, May 21, 2018.