ThaiPublica > คอลัมน์ > จากเสาไฟ ถึงระบบสาธารณสุข: ภาษีเรา เขาเอาไปทำอะไร?

จากเสาไฟ ถึงระบบสาธารณสุข: ภาษีเรา เขาเอาไปทำอะไร?

28 กรกฎาคม 2021


ว่าที่ร้อยเอกปิติคุณ นิลถนอม

ประชาชนมาเข้าคิวเพื่อฉีดวัคซีนกันแน่นขนัดที่สถานีกลางบางซื่อ เมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม 2564 เนื่องจากมีข่าวว่าจะปิดศูนย์ฉีดวัคซีนสถานีกลางบางซื่อและเกรงว่าไม่ได้ฉีดวัคซีน

โลกนี้ไม่มีอะไรแน่นอน มีเพียงสองสิ่งคือภาษีและความตาย “but in this world nothing can be said to be certain, except death and taxes.” Benjamin Franklin เคยกล่าวเอาไว้ สะท้อนให้เห็นภาพที่ชัดเจนถึงหน้าที่พลเมืองซึ่งถือเป็นไฟท์บังคับที่จะต้องทำ

วันที่ 30 มิถุนายน 2564 ที่ผ่านมาเป็นวันสิ้นสุดการยื่นแบบแสดงรายการภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ปีภาษี 2563 ซึ่งภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาก็เป็นส่วนหนึ่งที่จะนำมาใช้จ่ายในการพัฒนาประเทศและที่สำคัญที่สุดในขณะนี้คือการต่อสู้กับการแพร่ระบาดของโควิด-19 การจัดหาวัคซีน และการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ รวมถึงฟื้นฟูเศรษฐกิจ

เมื่อพูดถึงภาษีแล้ว ทุกคนได้ชื่อว่าเสียภาษีให้กับรัฐ แม้บางคนอาจไม่เคยเสียภาษีเงินได้ซึ่งเป็นภาษีทางตรง แต่เมื่อชีวิตประจำวันของทุกคนจะต้องซื้อสินค้าหรือบริการจากร้านรวงต่างๆ เป็นปกติอยู่แล้ว จึงเท่ากับว่าพวกเราทุกคนล้วนเสียภาษีมูลค่าเพิ่มซึ่งเป็นภาษีทางอ้อมที่เกิดจากการบริโภคให้กับรัฐทั้งสิ้น ซึ่งว่ากันไปแล้วภาษีมูลค่าเพิ่มถือเป็นรายได้หลักของประเทศเสียด้วยซ้ำ เพราะเมื่อเปรียบเทียบสัดส่วนการจัดเก็บรายได้ของรัฐแล้ว ภาษีมูลค่าเพิ่มเป็นภาษีที่จัดเก็บได้มากที่สุด มากกว่าภาษีเงินได้นิติบุคคล หรือภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาเสียอีก

ตราสัญลักษณ์กรมสรรพากร ที่มาภาพ: https://www.rd.go.th/3449.html

[ตราสัญลักษณ์กรมสรรพากร ระบุในเว็บไซต์กรมสรรพากรว่า “กรมสรรพากรนำรูปพระอุเทนทราธิราชดีดพิณมาเป็นสัญลักษณ์ เพราะเห็นว่าพระองค์ทรงพระปรีชาสามารถในการใช้พิณและมนต์บังคับช้างได้ จึงใช้แทนความหมายการเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่จัดเก็บภาษีอากร ซึ่งต้องใช้ทั้งศาสตร์และศิลป์ ในการเชิญชวน ให้ประชาชนนำภาษีอากรมาพัฒนาประเทศ”]

นอกจากนี้เด็กและเยาวชนที่แม้ยังใช้เงินพ่อแม่อยู่ แต่การที่รัฐบาลออก พ.ร.ก.กู้เงินฯ ก็เท่ากับว่าเป็นการสร้างภาระในการชดใช้เงินกู้ให้ตกอยู่กับพวกเขาเหล่านั้น เพราะวันนึงเมื่อร่ำเรียนจบและมีรายได้ก็ต้องมาชดใช้เงินกู้

เมื่อทุกคนล้วนได้ชื่อว่าเป็นผู้เสียภาษีแล้วย่อมมีความคาดหวังว่ารัฐบาลซึ่งได้รับการอนุมัติจากรัฐสภาในฐานะผู้แทนประชาชนให้ใช้จ่ายเงินภาษีผ่าน พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีจะนำไปใช้จ่ายอย่างถูกต้องและมีกึ๋นพอ ไม่ว่าจะเป็นภารกิจใดที่รัฐจะต้องจัดทำ ตั้งแต่ไฟส่องสว่าง ถนนหนทางไปจนถึงการจัดหาวัคซีน การบริการทางสาธารณสุข รวมถึงการแก้ไขปัญหาการแพร่ระบาดและเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบที่เกิดขึ้นทุกวันนี้

และทุกคนย่อมมีสิทธิอันชอบธรรมในการรับรู้ว่าภาษีไปไหน และย่อมมีสิทธิที่จะใช้ความสงสัยเยี่ยงผู้เป็นเจ้าของเงินในการติดตามการใช้เงิน และหากรัฐบาลใช้จ่ายเงินถูกต้อง มีประสิทธิภาพ ย่อมเกิดความเชื่อมั่น (public trust) ทำให้ประชาชนเต็มใจและยินดีที่จะจ่ายภาษีต่อไปโดยไม่อิดเอื้อน ในทางกลับกันหากนำไปใช้โดยไม่ฟังเสียงประชาชน หรือใช้จ่ายเงินอย่างไม่โปร่งใส โดยปราศจากความพร้อมรับผิด รวมถึงการดำเนินคดีเพื่อ “ปิดปาก” ผู้เห็นต่างที่ออกมาวิจารณ์การทำงานของภาครัฐอันเป็นการฟ้องคดีที่เป็นปฏิปักษ์ต่อการมีส่วนร่วมของประชาชน หรือ strategic lawsuit against public participation (SLAPP) คงจะสร้างความอึดอัดใจและแน่นอนต้องมีคำถามขึ้นมาว่าจะเสียภาษีไปทำไม!

แต่ละภาคส่วนก็พยายามสะท้อนให้ประชาชนรู้ว่า เงินของเขาเอาไปใช้จ่ายแบบเกาถูกที่คันหรือไม่ แต่จะเวิร์กหรือไม่เวิร์กก็ขึ้นอยู่กับวัฒนธรรมการเมืองของแต่ละประเทศด้วย เช่น ในประเทศที่ใช้ระบบรัฐสภาแบบผู้แทนหรือ representative democracy ไม่ว่าจะใช้ระบบสภาเดี่ยวอย่าง เกาหลีใต้ นิวซีแลนด์ หรือสภาคู่ เช่น อินเดีย ไทย เมื่อภาครัฐจัดเก็บภาษีแล้ว ภาษีที่จัดเก็บได้ก็ต้องนำไปบริหารประเทศตามที่รัฐสภาซึ่งถือเป็นตัวแทนของประชาชาชนอนุมัติให้ใช้จ่าย ตามหลัก “No taxation without representation.” โดยสมาชิกสภาก็จะเป็นผู้ตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลด้วย

แต่หากสภาไม่ฟังก์ชัน เช่น บางประเทศอย่างแอฟริกาหรือเอเชียกลางในอดีตที่ผู้ปกครองประเทศมีวัฒนธรรมการลอยนวลพ้นผิด (culture of impunity) ที่ขึ้นสู่ตำแหน่งได้โดยไม่ได้มาจากเสียงประชาชน หรือไม่ได้มาจากเสียงสมาชิกสภาที่มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนทั้งหมด ทำให้ขาดความยึดโยงกับประชาชนและไม่แคร์สื่อว่าประชาชนจะรู้สึกอย่างไร และเป็นที่คาดหมายได้ว่าไม่ได้ทำหน้าที่แทนประชาชนอย่างแท้จริง หรือบริหารตามอำเภอใจโดยไม่ต้องกังวลถึงการเลือกตั้งครั้งหน้า เพราะรัฐบาลไม่ได้ตั้งขึ้นอยู่ด้วยเสียงของประชาชนอยู่แล้ว ทำให้แม้ประชาชนจะไม่พอใจการบริหารการใช้จ่ายเงินภาษีเพียงใด ก็ไม่อาจใช้การลงคะแนนเสียงสั่งสอนในการเลือกตั้งครั้งต่อไปได้ ในขณะที่แม้บางประเทศจะมีฝ่ายค้านในสภาแต่ก็ไม่สามารถทำอะไรได้มากเพราะคะแนนเสียงไม่พอ

ในประเทศที่ขาดความโปร่งใสและความพร้อมรับผิดข้างต้น ทำให้ไม่สามารถตรวจสอบรัฐบาลได้อย่างเต็มที่ เมื่อระบบประชาธิปไตยแบบตัวแทนทำหน้าที่ได้ไม่มีประสิทธิภาพ จึงมีความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาเพื่อสะท้อนความต้องการของประชาชนเข้าไปในการบริหารโครงการภาครัฐและการใช้จ่ายเงินผ่านการงบประมาณแบบมีส่วนร่วม participatory budgeting แม้กระทั่งความพยายามในการพัฒนาเทคโนโลยีสมัยใหม่อย่างบล็อกเชน blockchain-based participation หรือแนวคิด ประชาธิปไตยแบบลื่นไหล (liquid democracy) ที่ผสานแนวคิดประชาธิปไตยทางตรงกับประชาธิปไตยผ่านผู้แทนเข้าด้วยกัน

เรื่องความเต็มใจเสียภาษีหรือไม่อยากเสียภาษีนี้ Dr. Arunas Dulkys รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข อดีตผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินของประเทศลิทัวเนีย ที่เรียกว่า National Audit Office of Lithuania ได้เคยกล่าวไว้ว่า

ความไม่เชื่อใจ หรือขาดความเชื่อมั่น ส่งผลให้สัญญาประชาคมระหว่างรัฐและประชาชนพังทลายลง อันเป็นผลโดยตรงให้เกิดการเลี่ยงภาษีจากพวก free rider ที่พยายามเลี่ยงภาษีแต่ก็ยังใช้บริการจากภาครัฐอยู่โดยไม่ตะขิดตะขวงใจ ซึ่งเป็นเรื่องที่กัดกร่อนธรรมาภิบาลภาครัฐอย่างรุนแรง

free rider นั้นไม่จำกัดเพียงแค่ไม่ยอมเสียภาษีแล้วใช้ประโยชน์จากบริการสาธารณะที่ใช้เงินภาษีของคนอื่น แต่หมายความรวมถึงการไม่ร่วมสังฆกรรมกับรัฐที่เป็นหน้าที่ของประชาชน เช่นไม่ไปเลือกตั้ง อาจอธิบายสภาวะเช่นนี้ได้ด้วยภาพง่ายๆ เช่น เด็กนักเรียนรวมกลุ่มกันทำรายงานแล้วมีคนทำเพียงคนเดียวส่วนคนที่เหลือรอรับคะแนนจากอาจารย์ เป็นต้น

ภาครัฐเองอาจจะเป็น free rider ได้เช่นกัน เพราะรัฐก็อยู่ในฐานะเป็นสมาชิกของประชาคมโลก หากไม่หือไม่อือในการร่วมด้วยช่วยกันในการแก้ปัญหาระหว่างประเทศก็ย่อมได้ชื่อว่าเป็นผู้ที่อาศัยประโยชน์จากผู้อื่นโดยไม่ลงทุน

ปัจจัยอีกประการหนึ่งที่ทำให้ประชาชนคลางแคลงใจก็คือ ข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์หรือข้อมูลที่เปิดเผยไม่หมด ก่อให้เกิดช่องว่างของข้อมูลที่นำไปสู่การตัดสินใจโดยไม่ได้รับข้อมูลที่แท้จริง ทำให้เกิดสภาวะ disinformation เช่น การที่งบประมาณแสดงเพียงรายรับและรายจ่ายที่เป็นกระแสเงินสดโดยไม่ได้วิเคราะห์ถึงมูลค่าของสินทรัพย์อาจเป็นปัญหาได้ เพราะไม่อาจเห็นมูลค่าที่แท้จริง

ทำให้ไปสู่คำถามที่ว่าการตัดสินใจอะไรลงไปมันถูกหรือไม่ พวกเราซึ่งเป็นประชาชนรู้จักภาครัฐของเราดีพอหรือไม่

ประชาชนมีแนวโน้มที่จะให้ความร่วมมือกับภาครัฐโดยเฉพาะการเสียภาษีหากพวกเขาได้รับรู้ว่าสิ่งที่เขาเสียไปมันเป็นธรรม มีการนำไปใช้อย่างถูกต้องและอย่างเท่าเทียม และประชาชนคนอื่นก็ทำเหมือนกัน

นอกจากนี้ ประสบการณ์การตรวจสอบของหน่วยงานตรวจสอบแห่งประเทศลิทัวเนียชี้ให้เห็นว่า สิ่งที่รู้ รวมถึงสิ่งที่ยังไม่รู้ เป็นส่วนสำคัญในการสร้างบรรยากาศเพื่อจูงใจให้ประชาชนให้ความร่วมมือกับภาครัฐ และลดความรู้สึกที่ทำให้เขาไม่อยากที่จะเกี่ยวดองหนองยุ่งด้วยลง

เรียกได้ว่าความไม่ไว้เนื้อเชื่อใจหรือ mistrust ระหว่างประชาชนและภาครัฐก่อให้เกิดความคิดที่ว่าจะเสียภาษีไว้ทำไม ในเมื่อเงินที่จ่ายไปไม่ได้กลับมาเพื่อประโยชน์ของเจ้าของเงินเลย โดย Dr. Arunas ยังกล่าวต่อไปอีกว่า หากมี free rider 100 เปอร์เซ็นต์ความเป็นรัฐก็จะไม่เหลือเลย

ภาครัฐจึงจำเป็นที่จะต้องสร้างความโปร่งใสและพร้อมรับผิด พร้อมทั้งเปิดเผยข้อมูลต่างๆ อย่างถูกต้อง เพื่อให้เจ้าของเงินภาษีได้รับข้อมูลที่ไม่ถูกบิดเบือนเพื่อสร้างความเชื่อมั่น ซึ่งสอดรับกับบริบทของโลกในปัจจุบันที่ขับเคลื่อนด้วยข้อมูลข้อเท็จจริง data-driven / fact based

การบริหารงบประมาณเพื่อจัดทำบริการสาธารณะดีหรือไม่ ไม่อาจพิสูจน์ได้โดยความเชื่อ หรือท่องแค่ว่าเขาดีเขาดี แต่จำเป็นต้องมีข้อมูลตัวชี้วัดที่พิสูจน์ได้ในเชิงวิทยาศาสตร์

ข้อมูลเป็นสิ่งสำคัญในการสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชนในกระบวนการงบประมาณของรัฐ ที่มาภาพ: https://internationalbudget.org/wp-content/uploads/Citizen-Budget-Guide.pdf

บทความของ International Budget Partnership หรือ IBP เรื่อง Upholding commitments: How supreme audit institutions can strengthen budget credibility through external audits ยังสำทับแนวคิดข้างต้น โดยระบุว่างบประมาณแผ่นดินจะต้องมี trust (ความไว้เนื้อเชื่อใจ) ซึ่งการขาดความน่าเชื่อถือเกี่ยวกับการใช้จ่ายงบประมาณเป็นสิ่งที่ทำลายความเชื่อถือของประชาชนที่มีต่อภาครัฐ มิหนำซ้ำยังทำลายระบบคุณธรรมในการใช้จ่ายงบประมาณ อีกทั้งเพิ่มความเสี่ยงที่จะเกิดการทุจริตอีกต่างหาก

โดย IBP ระบุว่า องค์กรตรวจสอบภาครัฐอย่างองค์กรตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งมักจะเป็นองค์กรอิสระจะให้สำคัญในการสะท้อนการทำงานของรัฐบาลอย่างเป็นอิสระ ในการตรวจสอบและให้ความเห็นว่าภารกิจพื้นฐานจนถึงการแก้ไขปัญหาต่างๆ ภายในประเทศ รวมถึงการใช้จ่ายนั้น มีประสิทธิภาพและบรรลุเป้าหมายของชาติที่เชื่อมโยงไปถึงเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน Sustainable Development Goals (SDGs) พูดสั้นๆ คือการใช้จ่ายเงินของภาครัฐมีความน่าเชื่อถือ (credible) หรือไม่

นอกจากการทำหน้าที่สะท้อนให้ประชาชนทราบ ในลักษณะ oversight คือการตรวจสอบที่เน้นการสร้างความโปร่งใสตรวจสอบได้ การใช้จ่ายเงินที่เกิดผลสัมฤทธิ์ และไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง เช่น การตรวจสอบเสาไฟกินรี หรือ โครงการประชารัฐสวัสดิการ ในปัจจุบันแนวโน้มของการทำหน้าที่ของผู้ตรวจสอบคือจะสะท้อนข้อมูลในการใช้จ่ายเงินภาครัฐแบบ insight และ foresight ด้วย โดยจะแนะนำข้อมูลเชิงลึกรวมถึงข้อมูลที่เป็นการคาดการณ์ไปข้างหน้าเพื่อให้ภาครัฐจัดทำบริการสาธารณะและใช้จ่ายเงินที่เกิดประโยชน์ต่อประชาชนสูงสุดท่ามกลางความไม่แน่นอนที่จะเกิดขึ้นในอนาคต เช่น การให้ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับโครงการที่ใช้เงินกู้ตาม พ.ร.ก. 1 ล้านล้าน เป็นต้น

accountability organization maturity model แสดงลักษณะการทำหน้าที่ของผู้ตรวจสอบภาครัฐทั้ง oversight, insight และ foresight ที่มาภาพ: เอกสารการนำเสนอของ Audit Board of the Republic of Indonesia https://slideplayer.com/slide/10498942/

สิ่งทั้งหลายทั้งปวงนี้ เป็นการทำเพื่อฉายไฟส่องสว่างทำลายความมืดที่ปกคลุมอยู่ในการบริหารภาครัฐ เพื่อรายงานต่อประชาชนผู้เป็นเจ้าของเงินภาษีว่าเงินเหล่านั้นเอาไปทำอะไรและมีคุณค่าหรือไม่ การทำหน้าที่ขององค์กรตรวจสอบภาครัฐนอกจากจะมุ่งให้ภาครัฐจ่ายเงินอย่างถูกต้อง เกิดผลสัมฤทธิ์ และประชาชนได้รับบริการสาธารณะที่มีคุณภาพแล้ว ยังส่งผลลัพธ์ให้ประชาชนมีความเชื่อมั่นอีกด้วย และเมื่อเกิดความเชื่อมั่นก็จะลดความคิดเกี่ยวกับการเป็น free rider ลง

รายงานประจำปีของ สตง. ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 ที่มาภาพ : https://www.audit.go.th/th/รายงานผลการปฏิบัติงาน-ประจำปีงบประมาณ-พศ-๒๕๖๓

[รายงานประจำปีของ สตง. ปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 แสดงการประเมินผลประโยชน์ต่อค่าใช้จ่าย (Benefit – Cost Ratio) ระบุว่าสามารถสร้างผลประโยชน์ที่คิดเป็นมูลค่าทางการเงินได้คิดเป็นมูลค่ารวมทั้งสิ้น 43,487.48 ล้านบาท ซึ่งรายงานประจำปีมุ่งสะท้อนให้ประชาชนทราบถึงการใช้จ่ายเงินของภาครัฐ นอกจากนี้ยังเป็นการทำเป็นตัวอย่าง (leading by example) ในการแสดงความโปร่งใสและตรวจสอบได้โดยการรายงาน performanceของตัวเองว่าเงินที่เสียไปนั้นเกิดผลสัมฤทธิ์เพียงใด]

แม้แต่ละภาคส่วนจะพยายามเพียงใด แต่จากประสบการณ์จากต่างประเทศชี้ให้เห็นว่า ทั้งๆ ที่ภาคส่วนต่างๆ ได้พยายามแล้ว แต่หากภาครัฐกลับไม่หือไม่อือ ทำตัวเป็นทองไม่รู้ร้อน บริหารงานแบบไม่โปร่งใส ตรวจสอบไม่ได้ และไม่มีกึ๋นพอที่จะนำไปใช้อย่างถูกต้องสมเหตุสมผล เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชนผู้เป็นเจ้าของเงิน ตกหล่นไม่ถึงคนตัวเล็กตัวน้อย หรือใช้จ่ายเงินโดยไม่คำนึงถึงสภาพปัญหาเร่งด่วนที่เกิดขึ้นในสังคมอย่างเช่นการแพร่ระบาดของโควิด-19 ความค้างคาใจและคำถามที่มีเครื่องหมายคำถามตัวโตที่อยู่ในใจของประชาชนผู้เป็นเจ้าของเงิน คือ จะเสียภาษีไปทำไม ก็คงเป็นสิ่งที่เลี่ยงไม่ได้

ดังนั้น จึงต้องยอมรับว่าปัจจัยสำคัญที่สุดอีกประการหนึ่ง คือ จิตสำนึกของภาครัฐทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำ ที่จะต้องทำหน้าที่เพื่อประชาชน และสำเหนียกว่าเงินทุกบาททุกสตางค์เป็นของประชาชนที่ต้องใช้จ่ายเพื่อประโยชน์ของเขาเหล่านั้น อีกทั้งเงินดาวน์เงินเดือน เบี้ยประชุมและสิทธิประโยชน์ต่างๆ ที่ได้รับก็มาจากเงินของประชาชนทั้งสิ้น จะได้มีความยับยั้งชั่งใจไม่ทำการใดที่ไม่ถูกต้อง หรือไม่เกิดประโยชน์ หากไม่เห็นหัวประชาชนแล้วการจะสร้างความเชื่อมั่นให้ประชาชนก็จะเป็นแค่ความฝันลมๆ แล้งๆ เท่านั้นเอง

เอกสารประกอบการเขียน

https://www.dga.or.th/th/content/920/13841/

https://www.rd.go.th/3449.html

http://intosaijournal.org/free-riding-phenomenon/

https://www.audit.go.th/th/รายงานผลการปฏิบัติงาน-ประจำปีงบประมาณ-พศ-๒๕๖๓

https://youtu.be/A7BhY90iUFU

https://twitter.com/Thailand_SAO/status/1405470639796875264?s=19

https://www.bangkokbiznews.com/news/detail/933936

https://www.internationalbudget.org/publications/upholding-commitments-how-supreme-audit-institutions-can-strengthen-budget-credibility-through-external-audits/

https://internationalbudget.org/wp-content/uploads/Citizen-Budget-Guide.pdf

https://slideplayer.com/slide/10498942/