รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
เมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมา เว็บไซต์ asia.nikkei.com รายงานว่า ในเอกสารการออกพันธบัตร บริษัทโตโยต้ามอเตอร์ของญี่ปุ่น ได้เปิดเผยว่า เมื่อเดือนเมษายน 2020 ทางโตโยต้าได้รายงานต่อกระทรวงยุติธรรม และคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์ของสหรัฐอเมริกาว่า บริษัทในเครือประเทศไทยอาจละเมิดกฎหมายการติดสินบนของสหรัฐฯ และทางโตโยต้าได้ทำงานร่วมกับเจ้าหน้าที่สหรัฐฯ ในการสืบสวนในเรื่องนี้
เมื่อเดือนตุลาคม 2020 Goldman Sachsบริษัทที่ปรึกษาธุรกิจชื่อดังของโลก ตกลงจ่ายค่าปรับเป็นเงินถึง 3 พันล้านดอลลาร์ ให้กับทางการสหรัฐฯ เมื่อบริษัทเครือ Goldman Sachs ในมาเลเซียยอมรับว่า ได้ติดสินบนเป็นเงิน 1 พันล้านดอลลาร์ เพื่อให้ Goldman Sachs ได้รับงานจากกองทุน 1MDB ของมาเลเซีย
แค่คำว่า FCPA ก็สะเทือนธุรกิจทั่วโลก
หนังสือคู่มือการปฏิบัติตาม Foreign Corrupt Practices Act Compliance Guidebook กล่าวว่า เดิมบรรดาบริษัทธุรกิจและพนักงาน ไม่รู้สึกว่าต้องกังวลเรื่องกฎหมายการติดสินบนในต่างประเทศของสหรัฐ หรือ The Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) แต่ในปัจจุบัน เหตุการณ์ต่างๆได้เปลี่ยนไปแล้ว เพียงแค่พูดคำย่อของกฎหมายฉบับนี้ว่า FCPA ก็สร้างความวิตกกังวล และความหวาดกลัวในหมู่บริษัทต่างๆทั่วโลก
FCPA เป็นกฎหมายสหรัฐฯที่ถือว่า การติดสินบนเจ้าหน้าที่ต่างประเทศ เพื่อให้ตัวเองได้ธุรกิจ หรือสามารถรักษาธุรกิจเดิม การไม่มีระบบบันทึกทางบัญชีที่ถูกต้อง รวมทั้งการไม่มีระบบควบคุมภายในองค์กร ถือเป็นการทำความผิดทางอาชญาที่ร้ายแรงมาก (very serious crime)
การฟ้องทางอาญาและทางแพ่ง ตามกฎหมาย FCPA ส่งผลกระทบอย่างมากต่อธุรกิจ ที่ผ่านมา กระทรวงยุติธรรมสหรัฐ (Department of Justice – DOJ) ถือเอาการสอบสวนและฟ้องคดีการติดสินบน มีความสำคัญอันดับแรก Lori Weinstein อัยการคนหนึ่งของ DOJ กล่าวไว้ในหนังสือเล่มนี้ว่า
“อาชญากรรมของการติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐ เป็นภัยต่อความน่าเชื่อถือของตลาดโลก และบ่อนทำลายหลักนิติธรรมของประเทศที่เกิดเหตุการณ์ดังกล่าว”
DOJ และ SEC สหรัฐฯเอาจริง
หนังสือ FCPA Compliance Guidebook กล่าวว่า DOJ และสำนักงานกำกับหลักทรัพย์ของสหรัฐฯ (US Securities and Exchange Commission – SEC) มุ่งมั่นจะดำเนินการให้บริษัทและพนักงานที่ละเมิดกฎหมาย FCPA มารับผิด จุดหนึ่งที่ทางการสหรัฐฯให้ความสนใจคือ เรื่องระบบควบคุมภายในบริษัท ที่มีการวางระบบไว้แล้ว แต่ไม่ได้มีการดำเนินงานแต่อย่างใด ตัวอย่างบริษัท Siemens มีนโยบายต่อต้านคอร์รัปชัน แต่ก็เพิกเฉยไม่ดำเนินการในเรื่องนี้ การละเลยในเรื่องนี้ เป็นจุดหนึ่งที่ DOJ จะนำมาฟ้องความผิดทางอาญากับบริษัทนั้น
รัฐบาลสหรัฐฯได้เพิ่มวิธีการสอบสวนคดีการละเมิดกฎหมาย FCPA แม้ว่าจะยังอาศัยจุดเริ่มต้น ที่มาจากวิธีการสารภาพเอง (self-disclosure) ในการละเมิดกฎหมาย FCPA แต่หน่วยงานของสหรัฐฯก็หันมาใช้วิธีการสอบสวนเองมากขึ้น เรียกว่า self-sourcing คือการขยายผลจากการสอบสวนที่เป็นอยู่ เช่น DOJ และ SEC จะตรวจสอบบริษัทอื่นๆที่ทำธุรกิจเดียวกัน และอาจมีการละเมิดกฎหมาย FCPA ปัจจุบันนี้ 60% ในการสอบสวนของ FBI เรื่องการกระทำผิดกฎหมาย FCPA เป็นไปในแบบ self-sourcing
ในปี 2008 FBI ได้ตั้งหน่วยงานชื่อว่า International Corruption Unit หน่วยงานนี้ทำหน้าที่ดูแลการสอบสวนการละเมิดกฎหมาย FCPA จำนวนคดีที่ FBI ทำการสอบสวนเพิ่มมากขึ้น ส่วนหนึ่งมาจากการสารภาพผิดในการละเมิดกฎหมาย ความร่วมมือที่ได้จากจำเลย และการเปิดเผยความลับ จากพนักงานบริษัทและจากบริษัทคู่แข่ง
ต้นกำเนิดกฎหมาย FCPA
กฎหมาย FCPA มีผลบังคับใช้ในปี 1977 ก่อนนี้ การติดสินบนถือเป็นเรื่องปกติของบริษัทธุรกิจต่างๆ แต่สหรัฐฯเป็นประเทศแรกที่กำหนดให้การติดสินบนเจ้าหน้าที่รัฐบาลในต่างประเทศ เป็นเรื่องที่ผิดกฎหมาย การสอบสวนคดีวอเตอร์เกตในปี 1973 เรื่องที่บริษัทอเมริกันให้เงินสนับสนุนแก่ประธานาธิบดี ริชาร์ด นิกสันในการเลือกตั้งปี 1972 ช่วยเปิดเผยความลับบริษัทอเมริกันขึ้นมา ในสิ่งที่เรียกว่า “กองทุนสกปรก” (slush fund) ที่ใช้ติดสินบนเจ้าหน้ารัฐบาลต่างประเทศ
กองทุนนี้ทำให้หน่วยงาน SEC เข้ามาตรวจสอบว่า กองทุนสกปรกนี้เกิดขึ้นมาได้อย่างไร และมีการละเมิดกฎหมายตลาดหลักทรัพย์หรือไม่ การสอบสวนของ SEC พบว่า กองทุนสกปรกของบริษัทต่างๆ ไม่เพียงแต่ถูกนำมาใช้สนับสนุนพรรคการเมือง แต่ยังนำไปใช้ติดสินบนเจ้าหน้ารัฐบาลต่างประเทศ เพื่อให้ตัวเองได้ธุรกิจขึ้นมา
การสอบสวนของ SEC พบว่า บริษัทอเมริกันหลายร้อยบริษัทจ่ายสินบนแก่เจ้าหน้ารัฐบาลต่างประเทศ ในทุกภูมิภาคของโลก ในปี 1975 SEC จึงริเริ่มโครงการให้เปิดเผยข้อมูลโดยสมัครใจ เรื่องกองทุนสกปรกนี้ และทาง SED จะไม่ดำเนินการฟ้องร้องบริษัทที่ให้ความร่วมมือ ในการเปิดเผยข้อมูลการจ่ายเงินที่ผิดกฎหมาย
ความร่วมมือนี้ยังหมายถึงบริษัทนั้น จะต้องทำการสอบสวนภายใน ถึงขอบเขตการจ่ายสินบนในประเทศต่างๆ และให้ SEC ได้รับทราบผลการสอบสวนภายในดังกล่าวนี้ ปรากฏว่า มีบริษัทอเมริกันกว่า 500 บริษัท ติดสินบนในต่างประเทศ เป็นเงินกว่า 300 ล้านดอลลาร์
บริษัท Lockheed มีเรื่องอื้อฉาวมากในการติดสินบนในต่างประเทศ จนทำให้กฎหมาย FCPA ถูกเรียกว่า “กฎหมายล็อกค์ฮีด” (Lockheed Law)
สาระสำคัญของ FCPA
หนังสือ FCPA Compliance Guidebook กล่าวว่า ประธานาธิบดีจิมมี่ คาร์เตอร์ลงนามในกฎหมาย Foreign Corrupt Practices Act เมื่อเดือนธันวาคม 1977 กฎหมายฉบับนี้มีสาระสำคัญ 2 ส่วน คือ (1) มาตราในเรื่องการติดสินบน และ (2) มาตรการเรื่องระบบบัญชี
FCPA กำหนดให้บริษัทจะต้องมีการลงบันทึกทางบัญชีอย่างถูกต้อง ถึงวัตถุประสงค์การชำระเงินประเภทต่างๆของบริษัท FCPA ถือเป็นการกระทำที่มีความผิดทางอาญา ต่อบริษัทอเมริกัน และคนต่างชาติที่ทำธุรกิจในสหรัฐฯ รวมทั้งตัวบุคคลที่ทำในนามองค์กรเหล่านี้ ในการติดสินบนกับเจ้าหน้าที่รัฐในต่างประเทศ เพื่อความช่วยเหลือ อาทิเช่น
-
(1)เพื่อได้รับธุรกิจหรือรักษาธุรกิจเดิม หรือให้ธุรกิจนั้นแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ
(2)มีอิทธิพลต่อเจ้าหน้ารัฐบาลต่างประเทศ ที่จะทำหรือละเว้นการกระทำ ที่เป็นการละเมิดหน้าที่ของเขา
(3)มีอิทธิพลที่ทำให้เจ้าหน้าที่รัฐบาลต่างประเทศ สามารถเปลี่ยนการกระทำหรือการตัดสินในของรัฐบาลต่างประเทศ
สรุปก็คือ กฎหมาย FCPA ถือว่าการติดสินบนเจ้าหน้ารัฐในต่างประเทศ เป็นความผิดทางอาญา
นอกจากนี้ ยังเป็นการกระทำที่ผิดทางอาญาอีกด้วย หากบริษัทในสหรัฐฯ ที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ไม่ได้นำการชำระจ่ายเงินในรูปแบบต่างๆ มาลงบันทึกทางบัญชี ที่ผ่านมา การติดสินบนจะถูกบันทึกไว้เป็นงบค่าใช้จ่าย โดยไม่ได้มีการระบุวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของค่าใช้จ่ายนั้น
FCPA Compliance Guidebook แนะนำว่า บริษัทธุรกิจสามารถปกป้องตัวเองจากการกระทำความผิดตามกฎหมายฉบับนี้ โดยมีโครงการอบรมการปฏิบัติตามกฎหมาย FCPA เพื่อให้พนักงานได้รับรู้ว่า FCPA มีข้อห้ามในเรื่องใดบ้าง บริษัทอาจป้องกันตัวเอง โดยสัญญาธุรกิจที่ทำกับหุ้นส่วนหรือตัวแทนในท้องถิ่น มีมาตราเฉพาะระบุไว้ว่า พวกเขาจะไม่กระทำการที่ละเมิดกฎหมาย FCPA
หลายบริษัทหลีกเลี่ยงกฎหมาย FCPA โดยการให้หุ้นส่วนในท้องถิ่นเป็นฝ่ายติดสินบนแทน ส่วนบริษัทในสหรัฐฯจงใจที่จะมองข้ามสิ่งนี้ การใช้บุคคลที่ 3 กระทำความผิดแทน จะไม่สามารถหลีกเลี่ยงการถูกฟ้องดำเนินคดีจาก FCPA ทั้ง DOJ และ SEC ถือว่าบริษัทอเมริกันและบริษัทในเครือที่อยู่ต่างประเทศ จะต้องปฏิบัติตาม FCPA
เอกสารประกอบ
Toyota reports to US on possible bribery by Thai subsidiary, March 19, 2021, aisa.nikkei.com
Foreign Corrupt Practices Act: Compliance Guidebook, Martin Biegelman and Daniel Biegelman, John Wiley & Sons, Inc. 2010.
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
