ประเทศไทยลงทุนกับการศึกษากว่า 8 แสนล้านบาทต่อปี แต่การศึกษาไทยยัง ‘ใช้เงินไม่ตรงจุด’ ประเมินจากผลคะแนนสอบด้านต่างๆ รวมไปถึงตัวชี้วัดด้าน ‘ความเหลื่อมล้ำ’ ที่เป็นกับดักให้ระบบการศึกษาย่ำอยู่กับที่ จาก 2 ปัญหาสำคัญคืองบอุดหนุนรายหัว และการให้ความสำคัญกับการพัฒนาครูด้วยงบที่ต่ำ
เม็ดเงินด้านการศึกษาปี 2561 อยู่ที่ 816,463 ล้านบาท คิดเป็น 5% ของจีดีพี มีนักเรียนเฉลี่ย 12.9 ล้านคน แต่เมื่อนำสัดส่วนงบประมาณเทียบกับ GDP ของประเทศอื่นๆ พบว่า รายจ่ายด้านการศึกษาไทยอยู่ในระดับ ‘สูง’ เมื่อเทียบกลุ่มประเทศ OCED (องค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ)
ข้อมูลจาก OCED ปี 2561 รายงานว่า ประเทศที่มีรายจ่ายด้านการศึกษาเทียบกับ GDP สูงที่สุด 10 อันดับ ได้แก่ (1) นอร์เวย์ 6.6% (2) อังกฤษ 6.3% (3) สหรัฐอเมริกา 6.1% (4) ฝรั่งเศส 5.2% (อันดับ 5 ร่วม) ไทยและเกาหลี 5% (6) สเปน 4.3% (7) เยอรมัน 4.2% (8) ญี่ปุ่น 4% (9) อิตาลี 3.9% และ (10) ไอร์แลนด์ 3.4% โดยค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศ OCED อยู่ที่ 4.9%
เมื่อนำงบประมาณการศึกษาไปเทียบกับงบประมาณรวม ประเทศไทยถือว่าทุ่มงบให้การศึกษาในระดับที่สูงกว่าหลายๆ ประเทศ โดย World Bank รายงานว่าปี 2561 ประเทศที่มีสัดส่วนการใช้งบการศึกษาเทียบกับงบรวมสูงที่สุด 10 อันดับแรก คือ (1) มาเลเซีย 19.7% (2) ไทย 17.2 (3) นอร์เวย์ 16% (4) เวียดนาม 14.5% (5) อังกฤษ 13.8% (6) สหรัฐอเมริกา 13.4% (7) ฟินแลนด์ 12.3% (8) เยอรมัน 10.9% (9) สเปน 10% และ (10) ญี่ปุ่น 8.4%
ข้อมูลข้างต้นจะบอกเป็นนัยได้ว่าประเทศไทยใช้เงินไปกับการศึกษาในระดับสูง แต่ยังคงเห็นความเหลื่อมล้ำอย่างชัดเจน เช่น เรื่องคุณภาพและการเข้าถึงการศึกษา ไม่ว่าจะเป็นเด็กนักเรียนที่หลุดออกจากระบบการศึกษา เด็กยากจน กลุ่มเปราะบางและระบบครู ฯลฯ
อย่างไรก็ตาม เมื่อเทียบกับประเทศที่มีรายจ่ายในสัดส่วนใกล้เคียงกันอย่างเกาหลี หรือประเทศที่มีสัดส่วนการใช้เม็ดเงินต่ำกว่า แต่มีประสิทธิภาพมากกว่าอย่างประเทศฟินแลนด์ จึงสรุปเบื้องต้นได้ว่าประเทศไทยมีรายจ่ายด้านการศึกษามากกว่าเพื่อนบ้าน แต่การใช้เงินอาจยังไม่ตรงจุด
ปัญหาเงินอุดหนุนรายหัว
แม้บทบาทด้านการศึกษาจะเป็นของ “กระทรวงศึกษาธิการ” แต่กระทรวงฯ ก็ไม่ได้มีการเก็บข้อมูลการใช้จ่ายอย่างละเอียดว่าเม็ดเงินทั้งหมดไปอยู่ที่ไหน กิจกรรมใด โรงเรียนใดหรือไปตกหล่นระหว่างทาง ณ จุดใด
ทางกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) จึงร่วมกับ สำนักงานศูนย์วิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เปิดตัว “ระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ” หรือ NEA ภายใต้โครงการวิจัยพัฒนาระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ (National Education Accounts: NEA)
รศ. ดร.ชัยยุทธ ปัญญสวัสดิ์สุทธิ์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในฐานะหัวหน้าโครงการวิจัยฯ รายงานสถานการณ์รายจ่ายด้านการศึกษาไทย กล่าวว่า ในจำนวนเงินลงทุนทั้งหมดแยกเป็นของภาครัฐ 618,427 ล้านบาท (76 % ) ส่วนอีก 198,036 ล้านบาท (24 %) เป็นรายจ่ายของภาคครัวเรือนและภาคเอกชน
รศ. ดร.ชัยยุทธ กล่าวว่า กว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณแผ่นดิน ยังถูกนำมาใช้ด้านการศึกษาสูงสุดมาโดยตลอด นับตั้งแต่มีแผนปฏิรูปการศึกษาเมื่อปี 2542 แต่ผลลัพธ์ต่อผู้เรียนยังไม่เป็นที่น่าพอใจ
“เมื่อพิจารณาจากคะแนนโอเน็ต และคะแนนจากโครงการประเมินผลนักเรียนร่วมกับนานาชาติ หรือ PISA พบว่า ทักษะการอ่านและการคิดวิเคราะห์ของเด็กไทยต่ำกว่าระดับนานาชาติ แบบที่เรียกว่ารั้งท้ายมาอย่างต่อเนื่อง และยังเห็นความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา ทั้งด้านโอกาสและคุณภาพผู้เรียน”
“ปัญหาไม่ได้อยู่ที่งบประมาณที่ไม่เพียงพอ แต่อยู่ที่ไม่สามารถใช้งบประมาณได้มีประสิทธิภาพ ผลลัพธ์ต่อผู้เรียนยังไม่เป็นที่น่าพอใจ และยังมีความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาทั้งในมิติของโอกาสและคุณภาพ”
ข้อเสนอของโครงการวิจัยพัฒนาระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติคือ ปรับหลักสูตรงบประมาณรายหัว โดยไม่ได้มองว่านักเรียนทุกคนต้องได้รับเงินเท่ากัน แต่ให้คำนึงถึง ‘ความจำเป็น’ ของนักเรียน และ ‘ความแตกต่างของพื้นที่’ ซึ่งมีค่าครองชีพไม่เท่ากัน รวมทั้งสอดคล้องกับ ‘ขนาดโรงเรียน’
รศ. ดร.ชัยยุทธ กล่าวต่อว่า รายจ่ายต่อหัวในช่วง 10 ปีที่ผ่านมานับตั้งแต่ปี 2561 มีอัตราเพิ่มขึ้นถึงเกือบ 50 เปอร์เซ็นต์ ทำให้โรงเรียนขนาดเล็ก ซึ่งมีจำนวนนักเรียนน้อยไม่สามารถจัดการศึกษาได้อย่างมีคุณภาพ ทั้งที่ต้องดูแลกลุ่มเด็กเปราะบางมากกว่า
การจัดสรรงบที่ไม่คำนึงถึงสภาพความเป็นจริง สอดคล้องกับงบประมาณรายจ่ายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาที่มีแนวโน้มลดลง โดย รศ. ดร.ชัยยุทธ อธิบายว่า ปีงบประมาณ 2561 ‘งบรายจ่ายลดความเหลื่อมล้ำฯ’ มีมูลค่ารวม 18,683 ล้านบาท ลดจากปี 2559 ที่มีจำนวน 28,000 ล้านบาท อีกทั้งงบประมาณนี้ยังถือว่า ‘ไม่สูง’ ดังนั้นจึงควรมีการจัดสรรงบประมาณอย่างทั่วถึงและให้กลุ่มเด็กยากจนด้อยโอกาสได้รับการช่วยเหลืออย่างเหมาะสม
จัดสรรงบเหลื่อมล้ำ พัฒนาครูเพียง 0.44% หรือ 3.5 พันล้าน
ฐานข้อมูลจากระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติหรือ NEA ระบุว่า ปี 2562 ภาคการศึกษาใช้บุคลากรที่เกี่ยวข้องทั้งหมด 693,138 คน ในจำนวนนี้แบ่งเป็น สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา 401,526 คน, กพ. 14,882 คน, ครูเอกชน 101,769 คน, พนักงานมหาวิทยาลัย 44,352 คน, พนักงานราชการ 43,049 คน, ลูกจ้างประจำ 34,432 คน และลูกจ้างชั่วคราวและอื่นๆ 53,188 คน
ขณะที่ NEA พบว่า งบประมาณที่ให้กับระบบการศึกษาจากทั้งหมดกว่า 8 แสนล้านบาท กลับเป็นงบสำหรับการพัฒนาครูเพียงแค่ 0.44% หรือ 3,592 ล้านบาทเท่านั้น
ส่วนงบสำหรับการจัดกิจกรรมอื่นๆ แบ่งออกเป็น สนับสนุนการจัดการศึกษา 82.35%, เพิ่มโอกาสทางการศึกษา 16.67%, รายจ่ายเพื่อการลงทุน 11.33%, การบริหารจัดการ (ค่าจ้าง ค่าสาธารณูปโภค) 8.66%, เงินกู้ยืม ทุนการศึกษา 4.67%, กิจกรรมพัฒนาผู้เรียน 2.87%, กิจกรรมอื่นๆ 2.06%, พัฒนาการเรียนการสอน หลักสูตรและสื่อ 1.72%, การส่งเสริมวิจัยและพัฒนา 1.09% และพัฒนาครู 0.44%
รศ. ดร.ชัยยุทธให้ข้อมูลอีกว่า ในจำนวนเงิน 8 แสนล้านบาท แบ่งเป็นงบประมาณภาครัฐกว่า 6 แสนล้าน ซึ่งใช้จัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน 62%, อุดมศึกษา 21% และอื่นๆ 17%
แต่ในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน รัฐลงทุนในระดับประถมศึกษาถึง 31% คิดเป็น 193,511 ล้านบาท ทว่าลงทุนกับอาชีวะเพียง 4.3% คิดเป็น 26,571 ล้านบาท
รศ. ดร.ชัยยุทธ ตั้งข้อสังเกตผ่านงานวิจัยฯ ดังนี้
- การศึกษาไทยมีค่าใช้จ่ายต่อหัวสูง แต่ถือว่าเพียงพอกับสถานะเศรษฐกิจของประเทศ
- ใช้ครูอาจารย์และบุคลากรจำนวนมาก และได้รับผลตอบแทนสูง รวมถึงสิทธิประโยชน์ข้าราชการ
- ร้อยละ 75 เป็นงบสำหรับจ้างครูอาจารย์ การจัดการเรียนการสอน และการจัดสรรเพื่อลดค่าใช้จ่ายผู้ปกครอง เช่น ตำราเรียน เครื่องแบบ และอุปกรณ์การเรียน
- เหลืองบสำหรับการพัฒนาคุณภาพผู้เรียนและการเรียนการสอนน้อย
ท้ายที่สุด การจัดสรรงบประมาณที่ไม่ตรงจุดยิ่งทำให้ความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องทุกปี แม้ว่างบประมาณที่รัฐจัดสรรให้จะอยู่ในระดับสูง แต่ด้วยการจัดสรรแบบ ‘เหมารวม’ มองเด็กนักเรียน-นักศึกษาเป็นรูปแบบเดียวกันส่งผลให้วิธีการจัดสรรเน้นไปที่การอุดหนุนรายหัว ซึ่งไม่ตอบโจทย์บริบทการแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ
อ่านต่อตอนที่ 2
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
