ThaiPublica > ประเด็นสืบสวน > งบการศึกษา 8 แสนล้าน (ตอน 2) : กระทรวงศึกษาฯ ควักเท่าไรให้ ‘สวัสดิการนร.-ค่าวิทยฐานะครู’

งบการศึกษา 8 แสนล้าน (ตอน 2) : กระทรวงศึกษาฯ ควักเท่าไรให้ ‘สวัสดิการนร.-ค่าวิทยฐานะครู’

16 กุมภาพันธ์ 2021


ต่อจากตอนที่1

  • งบการศึกษา 8 แสนล้าน (ตอน 1): รายจ่ายสูง ตกหล่น-ใช้เงินไม่ตรงจุด!!!
  • ประเทศไทยลงทุนกับการศึกษากว่า 8 แสนล้านบาทต่อปี แต่การศึกษาไทยยัง ‘ใช้เงินไม่ตรงจุด’ ประเมินจากผลคะแนนสอบด้านต่างๆ รวมไปถึงตัวชี้วัดด้าน ‘ความเหลื่อมล้ำ’ ที่เป็นกับดักให้ระบบการศึกษาย่ำอยู่กับที่

    กว่า 80% ของเม็ดเงินการศึกษาในปี 2561 ที่ 816,463 ล้านบาท กับนักเรียนเฉลี่ย 12.9 ล้านคน ถูกกระจายไปยัง ‘งบสนับสนุนการศึกษา’ ทั้งด้านการเรียนการสอนและสวัสดิการในมิติต่างๆ

    จากฐานข้อมูลของ “ระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ” หรือ NEA ซึ่งจัดทำโดยกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ร่วมกับสำนักงานศูนย์วิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ภายใต้โครงการวิจัยพัฒนาระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ (National Education Accounts: NEA) ได้เปรียบเทียบการจัดสรรงบสนับสนุนการศึกษา โดยแบ่งออกเป็น 3 มิติ ได้แก่ สวัสดิการขั้นพื้นฐาน งบอุดหนุนรายหัว และงบเงินเดือน-สวัสดิการที่จ่ายให้บุคลากรการศึกษาทั้งประเทศ

    ดร.ไกรยส ภัทราวาท รองผู้จัดการกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) กล่าวในงานเปิดตัว NEA เมื่อเดือนธันวาคม 2563 ว่า “คำถามแรกที่คนทั่วไปมักถามก็คือ ทำไมการศึกษาไทยลงทุนมาก แต่ได้ผลไม่มาก ทั้งที่งบประมาณด้านการศึกษามาเป็นอันดับหนึ่งเสมอ ปีละ 5-6 แสนล้านบาท แต่กลับไม่สะท้อนไปถึงผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษา ด้วยเหตุนี้การจัดทำบัญชีรายจ่ายการศึกษาจะช่วยให้เกิดการทบทวนการจัดสรรทรัพยากรได้อย่างเสมอภาคมากขึ้น”

    ทั้งนี้ งบการศึกษาแต่ละปีอยู่ที่ราว 8 แสนล้านบาท แบ่งกลมๆ เป็นเงินจากภาครัฐ 6 แสนล้าน และภาคเอกชนอีก 2 แสนล้าน

    ย้อนดูงบ ‘เรียนฟรี 15 ปี’ และ ‘อาหารกลางวัน’

    เอกสารจากสำนักงบประมาณรายงานว่าภาครัฐใช้จ่ายเฉลี่ย 1.2 แสนล้านบาทให้กับสวัสดิการขั้นพื้นฐาน คิดเป็น 20% ของงบประมาณโดยรวม

    ย้อนกลับไปช่วงปี 2552 สมัยรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้จัดทำนโยบายเรียนฟรี 15 ปีเพื่อให้เกิดสิทธิขั้นพื้นฐานในด้านการศึกษา และให้เด็กทั่วประเทศได้เข้าถึงการศึกษา โดยที่ภาครัฐจะเป็นผู้ออกค่าใช้จ่ายบางส่วนให้

    ในช่วงปีแรกของการเรียนฟรี 15 ปี กระทรวงศึกษาธิการได้รับงบประมาณสำหรับโครงการนี้เพียง 18,258 ล้านบาท แต่ต่อมางบประมาณก้อนนี้ค่อยๆ เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง เนื่องจากเป็นนโยบายที่ได้รับความนิยมและมีผู้ได้รับประโยชน์ซึ่งเป็น ‘นักเรียน’ แทบทั้งประเทศ ทำให้ปัจจุบันนโยบายเรียนฟรี 15 ปีแทบจะเป็นผลงานหลักของกระทรวงศึกษาธิการ

    จาก 1.8 หมื่นล้านในปีการศึกษา 2552 มาเป็นงบประมาณ 86,564 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2560 และ 81,959 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2561 และ 84,679 ล้านบาท ในปีงบประมาณ 2562 ขณะที่ข้อมูลสามปีล่าสุดมีจำนวนนักเรียนเฉลี่ยราว 12.2 ล้านคน

    ขณะที่สวัสดิการอื่นๆ คือ อาหารเสริมประเภทนมและอาหารกลางวัน ก็ใช้งบประมาณราว 1.4 หมื่นล้านบาทและ 2.6 หมื่นล้านบาท ตามลำดับ อย่างไรก็ตาม งบประมาณก้อนนี้ถูกจัดสรรร่วมกันระหว่างกระทรวงศึกษาธิการและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในฐานะผู้จัดซื้อให้กับสถาบันการศึกษา

    กลุ่มเป้าหมายของอาหารเสริมและอาหารกลางวันคือเด็กนักเรียนชั้น ป.1 ถึง ป.4 ที่อยู่ในสถาบันการศึกษาภายใต้การกำกับของภาครัฐ

    งบอาหารเสริมประเภทนม จากข้อมูลระบุว่า ปีงบประมาณ 2560 ได้รับงบ 26,744 ล้านบาท นักเรียน 6.3 ล้านคน ส่วนปีงบประมาณ 2561 ได้รับงบ 26,310 ล้านบาท นักเรียน 6.3 ล้านคน และปีงบประมาณ 2562 ได้รับงบ 25,720 ล้านบาท นักเรียน 6.2 ล้านคน

    ขณะที่ข้อมูลของงบอาหารกลางวันระบุว่า ปีงบประมาณ 2560 ได้รับงบ 14,263 ล้านบาท นักเรียน 7.4 ล้านคน ส่วนปีงบประมาณ 2561 ได้รับงบ 14,090 ล้านบาท นักเรียน 7.4 ล้านคน และปีงบประมาณ 2562 ได้รับงบ 13,839 ล้านบาท นักเรียน 7.3 ล้านคน

    ข้อถกเถียง ‘งบอุดหนุนรายหัว’ เหมารวมหรือรายกรณี

    สืบเนื่องจากโครงการเรียนฟรี 15 ปี ที่จัดสรรงบประมาณแบบ ‘เหมารวม’ ซึ่งจะนำงบประมาณที่ภาครัฐได้รับในแต่ละปีหารด้วยจำนวนเด็กนักเรียนที่ได้รับสิทธิ ทำให้เด็กทุกคนได้รับสิทธิเบื้องต้นแบบที่เท่ากันทั้งประเทศ

    กสศ. เสนอให้ปฏิรูประบบงบ ปรับสูตรเงินรายหัว เน้นเด็กเป็นตัวตั้ง และสอดคล้องบริบทพื้นที่ ไม่ให้โรงเรียนขนาดเล็กเสียเปรียบ พร้อมกระจายงบการศึกษาให้ท้องถิ่นตัดสินใจบริหารเองได้ แก้ปัญหาตรงจุด

    ข้อเสนอของ กสศ. มาจากข้อเท็จจริงที่ว่าการจัดสรรงบอุดหนุนรายหัวแบบที่ผ่านๆ มาไม่ได้ช่วยให้ระบบการศึกษาพัฒนาขึ้น มิหนำซ้ำยังซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำทั้งด้านการเข้าถึงโอกาสและคุณภาพการศึกษา เนื่องจากการมองแบบเหมารวมไม่ใช่การมองตามบริบทพื้นที่ ซึ่งแต่ละพื้นที่มีความแตกต่างกัน

    ข้อมูลจากเอกสารแนวทางการดำเนินงานตามโครงการสนับสนุนค่าใช้จ่ายในการจัดการศึกษาตั้งแต่ระดับอนุบาลจนจบการศึกษาขั้นพื้นฐาน 2562 ระบุว่า การศึกษาไทยใช้งบประมาณกว่า 3.7 หมื่นล้านบาทในการจัดสรรงบ ‘อุดหนุนรายหัว’ ลงโครงการเรียนฟรี 15 ปี

    งบอุดหนุนรายหัวแบ่งออกเป็น 5 ประเภท คือ

      (1) ค่าจัดการเรียนการสอน 2.2 หมื่นล้านบาท คิดเป็น 60.5% ของงบอุดหนุนฯ
      (2) ค่าหนังสือเรียน 5.1 พันล้านบาท คิดเป็น 13.7% ของงบอุดหนุนฯ
      (3) ค่าเครื่องแบบนักเรียน 2.6 พันล้านบาท คิดเป็น 6.9% ของงบอุดหนุนฯ
      (4) ค่าอุปกรณ์การเรียน 2.7 พันล้านบาท คิดเป็น 7.2% ของงบอุดหนุนฯ
      (5) ค่ากิจกรรมพัฒนาคุณภาพผู้เรียน 4.4 พันล้านบาท คิดเป็น 11.7% ของงบอุดหนุนฯ

    ครู-อาจารย์ 3.7 แสน แต่งบพัฒนาครูต่ำสุด 0.44%

    ภาคการศึกษาใช้บุคลกรทั้งหมดเกือบ 7 แสนคน เป็นครู-อาจารย์ 3.7 แสนคน ที่เหลือเป็นบุคลากรที่เกี่ยวข้องสังกัดกระทรวงต่างๆ ซึ่งถูกนับเป็น ‘ค่าใช้จ่าย’ ด้านบุคลากรด้วย ไม่ว่าจะเป็น ข้าราชการในกระทรวงศึกษาธิการ สำนักงานปลัดกระทรวงศึกษาธิการ (สป.) สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา (สกศ.) สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา (สกอ.) สำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา (สอศ.) และองค์การมหาชนและองค์กรในกำกับ

    ข้อมูลจาก NEA ระบุว่า ครูและบุคลากรการศึกษาเกือบสามในสี่ได้รับวิทยฐานะ โดยรัฐบาลจ่ายให้ปีละกว่า 4 หมื่นล้านบาท คิดเป็น 6% ของงบประมาณภาครัฐที่ 6 แสนล้าน

    ข้อมูลระบุว่าการศึกษาไทยมีครูที่ได้รับวิทยฐานะ ดังนี้ เชี่ยวชาญ 1,329 คน ชำนาญการพิเศษ 197,880 คน และชำนาญการ 77,135 คน ขณะที่ตำแหน่งของบุคลากรในโรงเรียนส่วนใหญ่ยังคงเป็นตำแหน่งครูที่ 310,470 รองลงมาคือผู้อำนวยการโรงเรียน 25,282 คน ครูผู้ช่วย 35,283 คน และรองผู้อำนวยการโรงเรียน 5,829 คน

    งบการศึกษารวมทั้งภาครัฐและเอกชน 8 แสนล้านบาท แต่ให้ความสำคัญกับงบพัฒนาครูเพียง 0.44% หรือเมื่อดูงบประมาณในลักษณะที่อาจใกล้เคียงกับการพัฒนาครูผู้สอนก็พบว่า งบพัฒนาการสอน หลักสูตร และสื่อ อยู่ที่เพียง 1.72% เท่านั้น

    ที่ผ่านมาภาครัฐไม่ได้มีการเปิดเผยตัวเลขรายจ่ายทางการศึกษาแบบรายประเภทอย่างชัดเจน ทำให้มองไม่เห็นความเชื่อมโยงหรือจุดบกพร่องทางบัญชีว่างบประมาณจุดไหนได้รับมากหรือน้อยเกินไป จนกระทั่ง กสศ. เปิดตัวระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติจึงเห็นว่างบประมาณการศึกษาให้ความสำคัญกับจุดไหน รวมไปถึงทำให้เห็นว่าจุดไหนที่ควรได้รับการจัดสรรงบประมาณใหม่ เพื่อนำไปสู่การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ