ThaiPublica > เกาะกระแส > งบการศึกษา 8 แสนล้าน (ตอน 3) : ความเหลื่อมล้ำขนาดโรงเรียน ภูมิภาคและระดับรายได้

งบการศึกษา 8 แสนล้าน (ตอน 3) : ความเหลื่อมล้ำขนาดโรงเรียน ภูมิภาคและระดับรายได้

6 มีนาคม 2021


การจัดสรรงบการศึกษายังเป็นโจทย์ใหญ่ของ ‘การศึกษาไทย’ ซึ่งไม่ใช่แค่ภาครัฐอย่างกระทรวงศึกษาฯ หรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง แต่ยังรวมถึงภาคเอกชน และครัวเรือน-ผู้ปกครอง-นักเรียน ที่เป็นส่วนหนึ่งของการใช้เงินไม่ตรงจุด เห็นได้จากตัวชี้วัดต่างๆ ที่ไม่แปรผันตามค่าใช้จ่ายที่เสียไปต่อคนต่อปี

ปัจจุบันมีการจัดสรรงบประมาณเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำมากกว่า 4 หมื่นล้านบาท แบ่งเป็น ค่าใช้จ่ายเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ 5,000 ล้านบาทสำหรับเด็กกลุ่มต่างๆ ไม่ว่าจะเป็น เด็กยากจน พิการ ด้อยโอกาส ห่างไกล ตกหล่น ออกกลางคัน, ค่าใช้จ่ายให้โรงเรียนขนาดเล็ก 500 ล้านบาท, งบประมาณจากกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา(กสศ.) 2,500 ล้านบาท (ปี 2562) และงบประมาณจากกองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา(กยศ.)ราว 33,000 ล้านบาท สำหรับอุดมศึกษาและมัธยมปลาย (ปี 2563)

ฐานข้อมูลของ “ระบบบัญชีรายจ่ายด้านการศึกษาแห่งชาติ” หรือ NEA ซึ่งจัดทำโดยกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษา (กสศ.) ร่วมกับสำนักงานศูนย์วิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ภายใต้โครงการวิจัยพัฒนา) ได้ทำสำรวจค่าใช้จ่ายภาคครัวเรือนและนำมาเทียบกับ ‘คุณภาพการศึกษา’ แล้วจัดทำเป็นข้อเสนอเชิงนโยบายเพื่อปรับปรุงการจัดสรรงบประมาณให้ดียิ่งขึ้น

การลงทุนตามภูมิภาค

คณะผู้วิจัยเก็บบันทึกข้อมูลรายจ่ายด้านการศึกษาในแต่ละภูมิภาคพบว่าภาคเหนือเป็นจังหวัดที่มีการลงทุน ‘ต่อหัว’ สูงที่สุดที่ 61,103 บาทต่อปี ตามด้วยภาคตะวันออกเฉียงเหนือ 57,109 บาทต่อปี ภาคกลาง 54,523 บาทต่อปี และน้อยที่สุดคือภาคใต้ 54,050 บาทต่อปี

จากข้อมูลพบว่าเม็ดเงินที่ใช้สูงที่สุดคือระดับอุดมศึกษา ตามด้วยระดับอาชีวศึกษา ระดับประถมศึกษา ระดับมัธยม และต่ำที่สุดคือระดับก่อนประถม

ภาคกลางใช้งบในแต่ละระดับชั้นต่อคนต่อปีดังนี้ ก่อนประถม 42,425 บาท ประถมศึกษา 45,134 บาท มัธยมศึกษา 40,908 บาท อาชีวศึกษา 62,864 บาท และอุดมศึกษา 110,535 บาท

ภาคตะวันออกเฉียงเหนือใช้งบในแต่ละระดับชั้นต่อคนต่อปีดังนี้ ก่อนประถม 55,202 บาท ประถมศึกษา 58,351 บาท
มัธยมศึกษา 40,453 บาท อาชีวศึกษา 54,403 บาท และอุดมศึกษา 100,172 บาท

ภาคใต้ใช้งบในแต่ละระดับชั้นต่อคนต่อปีดังนี้ ก่อนประถม 41,906 บาท ประถมศึกษา 45,252 บาท มัธยมศึกษา 41,795 บาท อาชีวศึกษา 66,490 บาท และอุดมศึกษา 121,518 บาท

ภาคเหนือใช้งบในแต่ละระดับชั้นต่อคนต่อปีดังนี้ก่อนประถม 50,176 บาท ประถมศึกษา 53,893 บาท มัธยมศึกษา 45,308 บาท อาชีวศึกษา 57,529 บาท และอุดมศึกษา 92,627 บาท

กทม.ลงทุนมากที่สุด – สมุทรปราการลงทุนน้อยที่สุด

เมื่อแบ่งแยกย่อยเป็นระดับจังหวัด พบว่าจังหวัดขนาดใหญ่มีแนวโน้มจะใช้เงินลงทุนด้านการศึกษาต่อคนมากกว่าจังหวัดขนาดเล็กตัวอย่างเช่น กรุงเทพมหานคร ที่อยู่ในภาคกลางเป็นจังหวัดที่ใช้เงินลงทุนมากที่สุดที่ 108,698 บาท ถัดมาที่จังหวัดที่ใช้เงินลงทุนมากที่สุดในภาคเหนือคือพะเยา 79,457 บาท ภาคตะวันออกเฉียงเหนือคือขอนแก่น 67,258 บาท และภาคใต้คือจังหวัดสงขลา 65,815 บาท

ส่วนจังหวัดที่ใช้เงินลงทุนน้อยที่สุดในประเทศคือสมุทรปราการซึ่งใช้งบประมาณต่อคนต่อปีเพียง 40,450 บาท

ทั้งนี้ 5 จังหวัดที่ใช้เงินลงทุนน้อยที่สุดต่อคนต่อปีรายภูมิภาคดังนี้ ภาคเหนือ จ.ตาก 46,034 บาท จ.แม่ฮ่องสอน 53,100 บาท จ.นครสวรรค์ 54,369 บาท จ.อุทัยธานี 54,381 บาท และจ.เพชรบูรณ์ 55,327 บาท

ภาคกลาง จ.สมุทรปราการ 40,450 บาท จ.สมุทรสาคร 43,580 บาท จ.ตราด 46,314 บาท จ.ประจวบคีรีขันธ์ 46,773 บาท และจ.ปราจีนบุรี 47,061 บาท

ภาคตะวันออกเฉียงเหนือ จ.ชัยภูมิ 48,175 บาท จ.บึงกาฬ 48,711 บาท จ.บุรีรัมย์ 52,908 บาท จ.อุดรธานี 53,749 บาท และจ.หนองบัวลำภู 54,075 บาท

ภาคใต้ จ.ระนอง 45,881 บาท จ.กระบี่ 47,367 บาท จ.สตูล 49,420 บาท จ.ชุมพร 50,330 บาท และจ.พังงา 50,820 บาท

รายจ่ายด้านการศึกษา

ในปี 2562 ครัวเรือนในประเทศไทยมีรายได้เฉลี่ย 29,536 บาทต่อเดือน ในจำนวนนี้เป็นรายจ่าย 23,974 บาท และเป็นรายจ่ายการศึกษา 8,662 บาท

ครัวเรือนจะมีรายจ่ายด้านการศึกษา 4 ด้าน ได้แก่ ค่าเล่าเรียน ค่าอุปกรณ์การเรียน ค่าเครื่องแบบ และค่าเดินทาง โดยข้อมูลจาก NEA ระบุว่าในปี 2562 ครัวเรือนมีค่าใช้จ่ายต่อเดือนที่มากที่สุดคือ ‘ค่าเล่าเรียน’ หรือค่าเทอม คิดเป็น 49.68% ประมาณ 3,670 บาท ถัดมาเป็นค่าเดินทาง 26.43% เท่ากับ 1,952 บาท ค่าเครื่องแบบ 12.35% เท่ากับ 912 บาท และค่าอุปกรณ์การเรียน 11.55% เท่ากับ 853 บาท

เกือบ 50% ของรายจ่ายถูกทุ่มให้กับค่าเทอมเป็นหลัก ขณะที่ความเหลื่อมล้ำของสถาบันการศึกษาไทยตามภูมิภาคและพื้นที่ต่างๆ ยิ่งตอกย้ำให้เห็นว่าเม็ดเงินที่จ่ายไปในราคาเท่ากันกลับได้รับคุณภาพการศึกษาไม่เท่ากัน

ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้และการเข้าถึงโรงเรียน

คณะผู้วิจัยยังนำค่าใช้จ่ายของจังหวัดต่างๆไปเปรียบเทียบกับ ‘คะแนน O-Net’ ทำให้พบว่า “ในระดับประถมศึกษาคุณภาพไม่แปรผันตามรายจ่าย” เนื่องจากเมื่อเทียบรายจ่ายต่อหัวเฉลี่ยทั้งประเทศของระดับประถมศึกษาจะอยู่ที่ 50,575 บาท ซึ่งจัดเป็นค่าใช้จ่ายระะดับสูง ขณะที่คะแนน O-Net ป.6 เฉลี่ยเพียง 38.02 คะแนนซึ่งอยู่ในเกณฑ์ต่ำกว่ามาตรฐาน

อย่างไรก็ตามคณะผู้วิจัยยังพบว่าครัวเรือนยอมจ่ายเงินให้การศึกษาในระดับสูง ในจังหวัดที่การศึกษาที่มีคุณภาพดี โดยเฉพาะจังหวัด/เมืองใหญ่ เช่น กรุงเทพฯ นนทบุรี ปทุมธานี ชลบุรี นครปฐม นครนายก. ภูเก็ต เชียงใหม่เป็นต้น

ข้อมูลข้างต้นสะท้อนให้เห็นถึงความเหลื่อมล้ำด้านโอกาสจากฐานะทางเศรษฐกิจที่แตกต่าง โดยคณะผู้วิจัยสรุปได้ว่า

“คนรวยมีโอกาสเรียนต่อมากกว่าคนจนทั้งในระดับมัธยมศึกษาตอนปลายและอุดมศึกษา”

ความเหลื่อมล้ำด้านโอกาสทางการศึกษายังสะท้อนในรูปแบบ ‘อัตราการเข้าเรียน’ เห็นได้จากครัวเรือนที่มีฐานะยากจนจะทำให้นักเรียนมีโอกาสเข้าเรียนน้อยกว่านักเรียนที่มีฐานะ

โดยข้อมูลจาก NEA ระบุว่านักเรียนในครัวเรือนระดับรายได้ยากจน มีโอกาสเข้าเรียนระดับมัธยมปลายเพียงแค่ 66% ต่อเทอมเท่านั้น ผิดกับนักเรียนที่มีฐานะและอาศัยในตัวเมืองจะมีอัตราการมาเรียนถึง 77% ส่วนอัตราการเข้าเรียนในระดับอุดมศึกษาของนักเรียนอยู่ที่ประมาณ 40% ต่อเทอม แต่นักเรียนที่มีฐานะมีอัตราการเข้าเรียนมากกว่า 80% ต่อเทอม

สรุปได้ว่าอุปสรรคในการเข้าถึงการศึกษาที่มีคุณภาพคือ ‘ความเหลื่อมล้ำ’ จากสองปัจจัยหลักได้แก่ ระดับรายได้และขนาดโรงเรียน ยิ่งครัวเรือนที่มีรายได้น้อยยิ่งมีโอกาสในการเข้าถึงโรงเรียนที่มีคุณภาพต่ำ ขณะที่นักเรียนยากจนก็มีโอกาสเข้าเรียนโรงเรียนขนาดเล็กมากกว่าโรงเรียนขนาดใหญ่ ซึ่งส่งผลถึงคุณภาพการศึกษาในเวลาเดียวกัน

นอกจากความเหลื่อมล้ำด้านการศึกษาจะสะท้อนผ่านรูปแบบของรายได้กับการเข้าถึงการศึกษาแล้ว ‘ขนาด’ ของโรงเรียนก็มีผลต่อคุณภาพการศึกษาด้วยเช่นกัน เช่น โรงเรียนขนาดใหญ่มีคุณภาพดีกว่าโรงเรียนขนาดเล็กหรือโรงเรียนในเขตเทศบาลยังมีคุณภาพสูงกว่าโรงเรียนนอกเขตเทศบาลโดยทั้งหมดใช้ตัวชี้วัดจากคะแนน O-Net

จากปัญหาที่กล่าวมาทั้งหมดทำให้คณะผู้วิจัยเสนอการจัดสรรงบประมาณเพื่อลดความเหลื่อมล้ำดังนี้

  • ปรับสูตรเงินรายหัวเน้นความจำเป็นของนักเรียนและความแตกต่างของพื้นที่
  • ปรับหลักสูตรให้สอดคล้องกับขนาดของโรงเรียน เนื่องจากโรงเรียนขนาดใหญ่และใหญ่พิเศษ มีข้อได้เปรียบจากการระดมทรัพยากรชุมชน เพราะผู้ปกครองมีฐานะดีทำให้ดึงเด็กออกจากโรงเรียนขนาดเล็ก จนทำให้โรงเรียนขนาดเล็กมีขนาด ‘เล็กลง’ จนไม่สามารถจัดการศึกษาได้อย่างมีคุณภาพ (เมื่อไม่มีนักเรียนก็ไม่มีงบประมาณเพียงพอ)
  • ช่วยเหลือโรงเรียนขนาดเล็กในพื้นที่ห่างไกล โดยสนับสนุนเครือข่ายโรงเรียนขนาดเล็กที่อยู่ใกล้เคียงกันเพื่อใช้ทรัพยากรร่วมกัน
  • ทบทวนการใช้จ่ายงบประมาณบางรายการที่ไม่มีความจำเป็น เช่น การซื้อหนังสือเรียนใหม่ทุกปีการอุดหนุนเครื่องแบบนักเรียนทุกระดับ
  • แก้ระบบแรงจูงใจเพื่อให้ครูและผู้บริหารได้ทำงานในพื้นที่กันดารและห่างไกล
  • ควรลดกิจกรรมที่ดำเนินจากส่วนกลางเปลี่ยนเป็นการติดตาม-ประเมินผลโดยกระจายอำนาจและงบประมาณให้แก้ท้องถิ่นจังหวัดเขตพื้นที่การศึกษาและให้สถานศึกษาเป็นผู้ตัดสินใจ

งานวิจัยสะท้อนว่าเม็ดเงิน 8 แสนล้านที่หมุนเวียนอยู่ในระบบการศึกษา ถูกใช้จ่ายไม่ตรงจุดและไม่ได้จ่ายเพื่อแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำอย่างจริงจัง หากเป็นรายจ่ายที่แก้ปัญหาเฉพาะหน้าเพื่อหนีปัญหา โดยเฉพาะเรื่องค่าเทอมตั้งแต่หลักหมื่นไปจนถึงเกือบหลักแสน เรื่องแต่งกาย เสื้อผ้า ค่าเดินทางเพราะเม็ดเงินในจำนวนเท่ากันในพื้นที่กันดาร-ชนบทและในเมืองกลับมีความเหลื่อมล้ำสูงอย่างมีนัยสำคัญ แต่สุดท้ายผู้ปกครองก็ยอมจ่ายเพื่อให้นักเรียนได้รับคุณภาพการศึกษาที่ดีกว่า

นี่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบการศึกษาไทยที่ภาครัฐต้องแก้ปัญหาอย่างจริงจัง