ศ. ธงชัย พรรณสวัสดิ์ ภาควิชาวิศวกรรมสิ่งแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ขวัญชนก ศักดิ์โฆษิต สำนักการวางผังและพัฒนาเมือง กรุงเทพมหานคร
ในตอน ๓ นี้ เราขอบอกก่อนเลยว่าเป็นเรื่องที่คนทั่วไปจะเข้าใจได้ยาก คงจะมีเฉพาะนักวิชาการ ข้าราชการ และนักธุรกิจที่เกี่ยวข้องเท่านั้นที่น่าจะพอเข้าใจได้ แต่ถึงกระนั้นก็ตามเราก็อยากที่จะพยายามอธิบายให้เห็นว่า SEA หรือการประเมินสิ่งแวดล้อมในระดับยุทธศาสตร์ ที่ตามความเข้าใจของเราคือโลกในยุคสมัยนี้เขาใช้ SEA เป็นเครื่องมือสำหรับ SD หรือการพัฒนาที่ยั่งยืนกันแล้ว (มิใช่เพียงในมิติทรัพยากรสิ่งแวดล้อมเท่านั้น) ดังนั้น SEA จึงจะต้องทำแบบให้ครอบคลุมทั้ง ๓ มิติ ได้แก่ สิ่งแวดล้อม สังคม และเศรษฐกิจไปพร้อมกัน การพัฒนาที่ยั่งยืนโดยอาศัย SEA เป็นเครื่องมือนำทางจึงจะเป็นไปได้ และเราอยากจะอธิบายเพิ่มด้วยว่า SEA นี้มีกี่รูปแบบ และมีกระบวนการ รวมทั้งขั้นตอนอย่างไร เพื่อที่ผู้ที่เกี่ยวข้องและสนใจจะได้ใช้เป็นแนวคิดในการทำงานต่อไป ทั้งนี้ โดยหลักๆแล้ว SEA สามารถแบ่งออกได้ใน ๔ รูปแบบ คือ
(๑) การทำ SEA สำหรับการวางแผน โดยแบ่งออกเป็น ๔ ระดับสำหรับการบริหาร ได้แก่ P1(Policyหรือนโยบาย), P2(Plan หรือแผน), P3(Programหรือแผนงาน) และ P4(Projectหรือโครงการ) แต่สำหรับระดับโครงการพวกนี้ การประเมินในที่นี้จะเป็นเพียงแค่กระบวนการ EIA ที่ไม่ซับซ้อนและเป็นสิ่งที่เราคุ้นเคยกันอยู่แล้วนั่นเอง (ดูรูปที่ ๑)
(๒) การทำ SEA เชิงพื้นที่ ซึ่งแบ่งออกเป็น ๓ ระดับ คือ ระดับประเทศ(ใช้ข้อมูลมหัพภาค) ระดับภาค(ใช้ข้อมูลกึ่งมหัพภาค) และระดับเขต(ใช้ข้อมูลจุลภาค) โดยในแต่ละพื้นที่นี้สามารถทำ SEA ได้ทั้งระดับ P1 ถึง P3 รวมทั้งสามารถทำ SEA ทั้งรายสาขาและเชิงประเด็นได้ด้วย(ดูรูปแบบ SEA ๓ และ ๔ ถัดไป)
(๓) การทำ SEA เป็นรายสาขา SEA รายสาขานี้โดยทฤษฎีแล้วควรต้องดึงผลที่ได้จากการศึกษา SEA ระดับนโยบาย P1, P2 และ/หรือ P3 และของพื้นที่มาก่อน (ดูรูปที่ ๑ และ ๒) ซึ่งทั้งสองรูปแบบนี้เกี่ยวโยงกันอย่างแยกกันไม่ออก ดังที่เราจะได้อธิบายต่อไป
(๔) การศึกษา SEA เชิงประเด็น (Issue Based)
รูปที่ ๑ รูปแบบ ระดับ รายสาขา และเชิงประเด็นของ SEA
รูปที่ ๒ เป็นแผนภูมิที่เราขอเสนอให้เป็นกระบวนการและขั้นตอนที่ควรทำอย่างบูรณาการของการทำรายงาน SEA ของไทย ซึ่งเริ่มต้นที่ SEA ระดับนโยบาย(ดูตรงกลางของรูป) โดยตั้งต้นที่ระดับภาพใหญ่ของประเทศที่ต้องทำ SEA ระดับ P1(Policy) โดยอาศัยข้อมูลศักยภาพและขีดจำกัดทั้ง ๓ ด้านของพื้นที่ในระดับประเทศ รวมทั้งแนวโน้มของเหตุการณ์นานาชาติ มาวิเคราะห์และสังเคราะห์เป็นนโยบายด้าน SD ของประเทศ แล้วทอนนโยบายนั้นลงมาเป็นนโยบายในพื้นที่ระดับภาคที่ต้องทำ SEA ระดับ P1(Policy) P2(Plan) และ P3(Program)ของพื้นที่ เพื่อกำหนดว่ากิจกรรมสาขาใดควรหรือสามารถให้มีขึ้นได้ในภูมิภาคนั้น จากนั้นจึงทอนลงไปอีกขั้นเป็น SEA ของนโยบายในพื้นที่ระดับเขตที่จะมีข้อมูลเจาะลึก อาจลงถึงระดับตำบลหรือหมู่บ้าน ที่ต้องทำ SEA ระดับ P1,P2, P3 อีกเช่นกัน
ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่า ก่อนหน้านี้ประมาณ 40 ปีเศษ ก่อนที่อำเภอพะเยาจะได้รับการยกฐานะเป็นจังหวัด ได้มีการพูดคุยปรึกษาหารือในหมู่ประชาชนชาวพะเยา จนตกลงได้เป็นข้อสรุปร่วมกันว่าจะวางจังหวัดพะเยาเป็นจังหวัดเกษตรกรรมและการท่องเที่ยว โดยจะไม่ให้มีอุตสาหกรรมที่มีมลพิษมาสร้างขึ้นในพื้นที่ ซึ่งถ้ามองย้อนกลับไปนั่นก็คือการทำ SEA ระดับจังหวัดนั่นเอง และเป็นการทำ SEA ที่คนทำตอนนั้นคงไม่รู้ด้วยซ้ำว่านั่นเป็นกระบวนการการทำ SEA ดังนั้น หากมองว่านี้เป็นตัวอย่างของการทำ SEA ก็จะเห็นได้ว่า SEA ไม่ได้ทำยากอย่างที่เกรงกลัวกัน
เมื่อมาถึงจุดนี้ เราจะสามารถกำหนดได้แล้วว่า กิจกรรมสาขาใดควรหรือสามารถให้เกิดขึ้นได้ในเขตนี้อย่างมีรายละเอียดมากขึ้น ซึ่งเมื่อรู้ว่าเขตนี้อนุญาตให้กิจกรรมสาขาใดเกิดขึ้นได้ ก็จะสามารถลงลึกเป็นรายโครงการได้ เช่น โครงการโรงไฟฟ้า โครงการท่าเรือ โครงการสนามบิน โครงการที่พักอาศัย ฯลฯ และ ณ จุดนี้การประเมินก็จะเป็นเพียงการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมในระดับของโครงการ หรือ EIA อย่างที่เคยๆทำกันมานั่นเอง
ทว่าในความเป็นจริง ณ ปัจจุบัน(ปี พ.ศ. ๒๕๖๓) การทำ SEA ที่นำมาซึ่งนโยบายในระดับประเทศ ภาค และเขต ที่ต้องทำโดยหน่วยงานของรัฐ ซึ่ง ณ นาทีนี้เราคิดว่าต้องเป็นภารกิจของสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ยังทำได้ไม่สมบูรณ์ ดังนั้นการทำ SEA รายสาขาตามหลัง SEA นโยบายและ SEA พื้นที่ ตามทฤษฎีที่กล่าวข้างต้น จึงเป็นไปไม่ได้ และด้วยบริบทของประเทศไทยเช่นว่านี้การทำ SEA รายสาขาระหว่างนี้จึงยังจำเป็นต้องทำโดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น กระทรวงพลังงาน กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ไปพลางก่อน โดยอาศัยแนวทางการทำ SEA ที่สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้จัดทำขึ้นเมื่อเร็วๆนี้(https://www.nesdc.go.th/ewt_dl_link.php?nid=8372) ควบคู่และคู่ขนานไปกับการทำ SEA ระดับนโยบายและพื้นที่ของสภาพัฒน์ฯ และเอาข้อมูลที่ได้ระหว่างการทำงานนั้นมาแลกเปลี่ยนและใช้ร่วมกัน
โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อโครงการหนึ่งๆได้สร้างเสร็จและมีการดำเนินการจริง ตลอดจนมีการเก็บรวมทั้งวิเคราะห์ข้อมูลทั้งเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม(หรือ SD) และนำข้อเสนอแนะที่ได้มาจากการวิเคราะห์ข้อมูลเหล่านั้น ไปใช้ปรับปรุง SEA ระดับนโยบายและในพื้นที่(P1, P2 และP3)จริง ซึ่งเมื่อทำเช่นนี้ไปสักระยะ SEA ระดับพื้นที่ก็จะเริ่มลงตัว ซึ่งเมื่อถึงตอนนั้น SEA รายสาขาย่อมต้องทำตาม SEA ของพื้นที่ ดังแสดงในแผนภูมิรูปที่ ๒ นั้นต่อไป
อนึ่ง การทำ SEA โดยเฉพาะในบ้านเรามีปัญหามากในเรื่องที่ยังไม่มีข้อมูลหรือมีข้อมูลไม่มากพอที่จะนำมาใช้ตัดสินใจ ดังนั้นในช่วงนี้รัฐโดยอาศัยอำนาจทางการบริหารของคณะรัฐมนตรีจึงต้องสั่งหน่วยงานรัฐทุกภาคส่วนให้เก็บข้อมูลพื้นฐานในส่วนของตน(ดูด้านซ้ายของรูปที่ ๒) แล้วนำมาบูรณาการและสังเคราะห์เป็นข้อมูลระดับจุลภาค(ที่ใช้ได้ในพื้นที่ระดับเขต) ระดับกึ่งมหัพภาค(ใช้ได้ในพื้นที่ระดับภาค) และระดับมหัพภาค(ที่นำไปใช้ในพื้นที่ระดับประเทศ)ต่อไป
ทั้งนี้มีข้อสังเกตด้วยว่า กุญแจแห่งความสำเร็จของ SEA จะต้องทำผ่านกระบวนการการมีส่วนร่วมอย่างมีความหมาย (meaningful participation) โดยภาคีที่มีความรู้และข้อมูล ในทุกขั้นตอนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ มิฉะนั้นผลที่ได้ออกมาก็จะไม่ได้รับการยอมรับจากชุมชนในพื้นที่อยู่ดี
ด้วยวิธีและขั้นตอนเช่นว่านี้ การพัฒนาประเทศในสาขาและโครงการต่างๆก็จะสามารถเกิดขึ้นได้อย่างราบรื่น และปราศจากการประท้วงหรือโต้แย้งในภายหลังของคนในพื้นที่ แต่ก็ต้องยอมรับว่ากระบวนการนี้ไม่ใช่เรื่องที่ทำได้ง่าย ทว่ามันก็เป็นสิ่งจำเป็นและมันเป็นสิ่งเดียวที่เป็นแนวปฏิบัติมาตรฐานของสังคมโลกในหลายๆประเทศแล้วในปัจจุบัน ไม่ว่าจะเป็น อียู ออสเตรเลีย จีน หรือแม้กระทั่งเวียดนาม
คงไม่สายเกินไปที่ไทยเราจะเริ่มกระบวนการ SEA ให้สมบูรณ์เสียตั้งแต่วันนี้ โดยเรามีข้อคิดเพิ่มเติมว่าการพัฒนาอย่างยั่งยืนของไทยจะเป็นไปไม่ได้จริงหากผู้บริหารประเทศโดยเฉพาะคณะรัฐมนตรีไม่มองอะไรยาวๆและไม่ใช้กระบวนการ SEA นี้มาเป็นเครื่องมือในการวางแผนและตัดสินใจ
ประโยคสุดท้ายนี้แหละที่เป็นกุญแจดอกสำคัญของ SEA และ SD ของประเทศไทย
(หมายเหตุ : บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับหน่วยงานแต่อย่างใด)
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
