ศ. ธงชัย พรรณสวัสดิ์ ภาควิชาวิศวกรรมสิ่งแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ขวัญชนก ศักดิ์โฆษิต สำนักการวางผังและพัฒนาเมือง กรุงเทพมหานคร
ในตอน ๑ เราได้เล่าให้ฟังถึงประวัติและความเป็นมาของกระบวนความคิดในประเด็นการพัฒนาอย่างยั่งยืน โดยเริ่มจากการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่ทำให้เกิดปัญหามลพิษสิ่งแวดล้อมที่ทำให้ต่อมาโครงการพัฒนาต่างๆจะดำเนินการต่อไม่ได้หากมิได้มีการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือ EIA (Environmental Impact Assessment) มาก่อน แต่กระนั้นก็ยังมีปัญหาทางสังคมและสุขภาพอยู่อีก จึงต้องมีการประเมินผลกระทบทางสังคม หรือ SIA (Social Impact Assessment) และการประเมินผลกระทบต่อสุขภาพ หรือ HIA (Health Impact Assessment) ตามมาเป็นลำดับ
ผลกระทบจากโครงการ VS ผลกระทบในพื้นที่
เราได้จบตอนที่ ๑ ด้วยแนวคิดที่ว่าปัญหาดังกล่าวเหล่านั้นเกิดจากการประเมินผลกระทบ ไม่ว่าจะผ่านทางกระบวนการ EIA, SIA และ/หรือ HIA หรือแม้กระทั่ง EHIA (การประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ) ล้วนเป็นการประเมินผลกระทบที่เกิดจากเพียงโครงการหนึ่งๆซึ่งในพื้นที่หนึ่งๆนั้นอาจมีหลายโครงการเกิดขึ้นในวาระและเวลาต่างๆกัน ทว่ามามีผลกระทบร่วมกัน ผลกระทบในภาพรวมจึงรุนแรงกว่าผลกระทบที่เกิดจากโครงการเดียวโดดๆ แต่ไม่ได้มีการนำมาพิจารณาและประเมินร่วมกัน ผลจากการศึกษาและประเมินฯจึงไม่ได้ฉายภาพของผลกระทบที่เกิดขึ้นจริง
ยังไม่ได้นำหลักคิดของ SD มาใช้
นอกจากนั้น การประเมินผลกระทบตามรูปแบบเดิมยังเป็นการประเมินที่แยกเป็นส่วนๆ โดยมิได้เอาหลักคิดของการพัฒนาอย่างยั่งยืน(SD)มาใช้ ทั้งนี้ในหลักคิดของ SD นั้นจะต้องเอา ๓ ประเด็นหลัก อันได้แก่ เศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม(ที่นิยมเรียกกันว่า TBL หรือ Triple Bottom Line)มาพิจารณาพร้อมกันและอย่างบูรณาการร่วมกัน ดังนั้น เมื่อไม่ได้ประเมินผลกระทบทั้ง ๓ ด้านไปพร้อมกัน ข้อสรุปก็อาจไม่ตรงกับความเป็นจริง อันอาจนำไปสู่การประท้วงและขัดขวางโครงการฯโดยชาวบ้านและชุมชนในที่ต่างๆ ดังที่ได้พบเห็นกันทั้งในประเทศและระดับโลกอยู่เนืองๆ
การยอมรับของประชาชนในพื้นที่
ในระยะหลังๆเราคงเคยได้เห็นปรากฏการณ์ทั้งในระดับโลกและระดับประเทศที่บางโครงการไม่สามารถศึกษาและจัดทำรายงาน EIA ได้ เพราะประชาชนในพื้นที่(ด้วยความไม่ไว้ วางใจในโครงการ)ไม่ให้คณะผู้ศึกษาฯเข้าพื้นที่ไปเก็บข้อมูล และเมื่อเก็บข้อมูลภาคสนามไม่ได้ การประเมินผลกระทบทั้ง EIA, SIA และ HIA ก็ทำต่อไม่ได้ รวมทั้งมีบางโครงการที่ทำ EIA เสร็จแล้ว ผ่านความเห็นชอบแล้ว แต่เมื่อเข้าพื้นที่จะเริ่มการก่อสร้าง ก็ได้มีการประท้วง ขัดขวางไม่ให้หน่วยก่อสร้างเข้าพื้นที่ คำตอบที่น่าจะเบ็ดเสร็จสำหรับปัญหาที่ว่านี้คือ การสร้างการยอมรับของคนในพื้นที่ก่อนจึงจะเป็นการดีที่สุด แต่คำถามที่ตามมาคือจะทำอย่างไร ซึ่งคำตอบสำหรับปัญหาที่ยากจะหาคำตอบได้ง่ายๆนี้ คือ SEA หรือ Strategic Environmental Assessment หรือการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ ที่เราจะนำเสนอให้เข้าใจวิธีคิดต่อไป
EEC กับ SEA
ทุกคนคงต้องเคยได้ยินเรื่อง EEC หรือ ‘โครงการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก’ มาก่อนแล้ว แต่คงมีไม่กี่คนที่เคยได้ยินเรื่องที่ประชาชนบางกลุ่มในพื้นที่พากันออกมาประท้วงโครงการนี้ โดยภาคประชาชนกลุ่มนั้นต้องการให้มีการทำ SEA ก่อน หากผลจากการทำ SEA ออกมาในเชิงบวกจึงจะยินยอมให้โครงการเดินหน้าต่อ แต่หากผลออกมาในทางตรงข้าม ก็จะขอให้ชะลอหรือยกเลิกโครงการนี้เสีย ทั้งที่โครงการนี้ในความเข้าใจของคนหลายกลุ่มได้เดินหน้าไปมากมายเกินที่จะหันหลังกลับแล้ว
แล้ว SEA มันคืออะไร? มันมีอิทธิพลได้ขนาดนี้เชียวหรือ? ถ้ามองในมุมมองนโยบายของรัฐที่ SEA ได้ถูกกำหนดไว้อย่างเป็นทางการแล้วในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ ๑๑ (พ.ศ. ๒๕๕๕-๒๕๕๙) และฉบับที่ ๑๒(พ.ศ. ๒๕๖๐-๒๕๖๕) รวมทั้งนายกรัฐมนตรีในฐานะประธานคณะกรรมการเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืน(กพย.)ก็ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ หรือ SEA แล้ว เมื่อวันที่ ๓๐ สิงหาคม ๒๕๖๐ SEA นี้ก็ควรจะมีอิทธิพลถึงขนาดหยุดยั้งโครงการหนึ่ง ๆ เช่น EEC ได้จริง…..หรือไม่
แล้ว SEA มันคืออะไรล่ะ
ภาครัฐและภาคธุรกิจเอกชนขนาดใหญ่ในยุค New Normal จำเป็นต้องทำความเข้าใจให้ถ่องแท้ว่า SEA คืออะไร? SEA หรือ Strategic Environmental Assessment นี้เมื่อเอามาใช้ในประเทศไทย เมื่อประมาณ ๑๕ ปีที่ผ่านมา หลายคนยังสับสนกับ EIA (ซึ่งเป็นเพียงการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมระดับโครงการ) และได้ทำ SEA แบบเพียงแค่การทำ EIA ต่อยอดให้ละเอียดขึ้นเท่านั้น ซึ่งนั่นไม่ใช่ SEA
เพราะ SEA คือการประเมินสิ่งที่มีอยู่ในพื้นที่หนึ่งๆทั้งด้าน‘ศักยภาพ’ในการพัฒนา(เช่น มีแหล่งแร่หายากหรือมีแหล่งน้ำสมบูรณ์) และ‘ขีดจำกัด’(เช่น แหล่งแร่นั้นอยู่ในเขตอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม เข้าพื้นที่ไปเอามาใช้ไม่ได้ หรือมีความขัดแย้งอยู่แต่เดิมของชุมชนท้องถิ่นในการแย่งชิงทรัพยากรน้ำเพื่อกิจกรรมที่ต่างกัน) และนำข้อมูลนั้นๆมาประมวลหรือวิเคราะห์ร่วมกันเพื่อหาข้อสรุปว่า (๑) พื้นที่นั้นควรใช้สำหรับกิจกรรมประเภทหรือสาขาใดได้บ้าง จะเป็นพื้นที่อุตสาหกรรมหนัก พื้นที่ท่องเที่ยวแบบสร้างรายได้สูง พื้นที่เกษตรเพื่อเป็นอาหารโลก หรือพื้นที่เมืองอัจฉริยะ ฯลฯ ซึ่งพื้นที่ที่พูดถึงนี้เป็นได้ทั้งระดับของประเทศ(มหัพภาค) ของภูมิภาค(กึ่งมหัพภาค) หรือของเขต(จุลภาค) และ (๒) ประเภทของกิจกรรมที่กล่าวถึง(ซึ่งเรามักเรียกว่า‘สาขา’หรือ Sector) อาจเป็นสาขาพลังงาน สาขาการขนส่ง สาขาการเกษตร สาขาการท่องเที่ยว ฯลฯ โดยกิจกรรมรายสาขาพวกนี้จะต้องสอดคล้องกับแผน(Plan)หรือแผนงาน(Program)ของพื้นที่นั้นๆที่ได้จัดทำขึ้นมาก่อนหน้านี้แล้ว โดยใช้กระบวนการ SEA นี้
พูดง่ายๆก็คือ กระบวนการทำ SEA นั้นเป็นการศึกษาตั้งแต่ต้นทาง ทั้งด้านศักยภาพและข้อจำกัดทางสิ่งแวดล้อม(อันมักหมายถึงทรัพยากรทางธรรมชาติ)ของพื้นที่หนึ่งๆก่อนที่จะอนุญาตให้เกิดโครงการใดๆขึ้นในพื้นที่ ซึ่งนั่นหมายความว่าคนในพื้นที่ควรจะเห็นด้วยในหลักการมาก่อนแล้วว่าโครงการหนึ่งๆในสาขาหนึ่งๆนั้น สามารถเกิดขึ้นได้ในพื้นที่นั้น ซึ่งนั่นหมายความว่าความขัดแย้งอันเนื่องมาจากการทำโครงการที่ตามมาทีหลังก็ควรจะไม่เกิดขึ้น ซึ่งหมายความต่อไปด้วยว่าโครงการต่างๆเหล่านั้นสามารถเกิดขึ้นได้โดยจะไม่มีการโต้แย้ง ขัดขวาง ประท้วง ฯลฯ จากชุมชน และโครงการจะสามารถเดินหน้าได้อย่างราบรื่นและตรงเวลาโดยไม่ล่าช้า ซึ่งนั่นน่าจะเป็นความต้องการสูงสุดของทุกภาคี
นิยามของ SEA
ได้มีการบัญญัติศัพท์ของคำว่า SEA ในประเทศไทย เมื่อประมาณ ๑๕ ปีก่อนว่า คือ ‘การประเมินสิ่งแวดล้อมในระดับยุทธศาสตร์’ โดยคำว่า‘สิ่งแวดล้อม’ในที่นี้เดิมได้หมายถึงเพียงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม(ในความหมายเดิมๆที่ใช้กันมา) แต่มาในยุคปัจจุบัน SD หรือ Sustainable Development หรือการพัฒนาที่ยั่งยืน อันประกอบไปด้วยส่วนเศรษฐกิจ ส่วนสังคม และส่วนสิ่งแวดล้อม(ซึ่งต้องย้ำว่า SD นี้มาภายหลัง SEA นับเป็นสิบปี) ได้กลับกลายมาเป็นวิธีคิดและกระบวนทัศน์หลักของสังคมโลกไปแล้ว คำว่า‘สิ่งแวดล้อม’ในที่นี้จึงมีหลายภาคีที่ได้ตีความหมายในเชิงกว้าง อันหมายรวมถึง ๓ ส่วนดังที่กล่าวมาแล้ว และ นั่นคือการศึกษาและจัดทำรายงาน SEA ตามความเข้าใจในรูปแบบ SD นี้จึงต้องพิจารณาทั้งศักยภาพและข้อจำกัดของทั้งสามส่วนนี้ไปพร้อมกันและด้วยกัน
และด้วยนิยามของคำว่า‘สิ่งแวดล้อม’ที่แตกต่างกันออกไปนี้เอง ที่น่าจะเป็นสาเหตุหลักที่ทำให้เกิดความสับสนของทั้งเจ้าหน้าที่รัฐและผู้เชี่ยวชาญตลอดจนบุคลากรของบริษัทที่ปรึกษา อันมีผลสืบเนื่องไปยังความเข้าใจและการตีความที่ไม่ตรงกันของ SEA ในปัจจุบัน(๒๕๖๓) ดังจะเห็นได้ว่าโครงการ SEA ที่ทำโดยหน่วยงานรัฐหลายหน่วยงานยังทำ SEA แบบ EIA ที่ลงรายละเอียดมากขึ้นเท่านั้น
เนื่องจากเรื่อง EIA, SIA, HIA, EHIA และ SEA เป็นเรื่องใหม่สำหรับหลายคน และต้องใช้เวลาในการย่อย รวมทั้งทำความเข้าใจในความเชื่อมโยงของมัน เราจึงขอหยุดตอน ๒ ไว้ตรงนี้ และในตอน ๓ เราจะเจาะลึกลงไปถึงรูปแบบ รวมทั้งกระบวนการและขั้นตอนของ SEA เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนต่อไป
(หมายเหตุ : บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนตัวของผู้เขียน มิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับหน่วยงานแต่อย่างใด
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
