รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ
ในการจัดการกับการแพร่ระบาดของโควิด-19 รัฐบาลประเทศต่างๆทั่วโลก ต้องต่อสู้กับ 2 แนวรบด้วยกัน แนวรบหนึ่งเป็นเรื่องมาตรการทางสาธารณสุข ส่วนอีกแนวรบหนึ่งเป็นมาตรการทางเศรษฐกิจ สำหรับแนวรบด้านเศรษฐกิจนี้ เยอรมันหันไปใช้มาตรการเก่าแก่ ที่เคยใช้ได้ผลมาแล้วเมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจโลกในปี 2008 เรียกว่า “โครงการทำงานระยะสั้น” (short-time work) และมีชื่อเรียกเป็นภาษาเยอรมันว่า Kurzarbeit
การแพร่ระบาดของโควิด-19 ทำให้ทั่วโลกหันมาให้ความสนใจกับโครงการทำงานระยะสั้น ที่มีลักษณะเป็นโครงการแบบแบ่งปันงาน (work-sharing) โดยรัฐบาลให้การสนับสนุนทางการเงิน โครงการนี้มีเป้าหมายเพื่อรักษาการจ้างงานไว้ ในยามที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจ ส่วน Kurzarbeit ที่เป็นโครงการทำงานระยะสั้นของเยอรมัน ได้รับการยกย่อง และยอมรับว่า เป็น “มาตรฐานทองคำ” ของโครงการลักษณะดังกล่าวนี้
นักเศรษฐศาสตร์บางคนเห็นว่า โครงการทำงานระยะสั้นของเยอรมัน นอกจากความสำเร็จในการดำเนินงานแล้ว ยังประสบความสำเร็จในการส่งออกโมเดลของโครงการ ไปยังประเทศอื่น เมื่อเกิดวิกฤติเศรษฐกิจโลกปี 2008 เยอรมันประสบความสำเร็จในการนำโครงการนี้มาใช้ ทำให้ตลาดการจ้างแรงงานมีเสถียรภาพ เยอรมันเป็นประเทศเดียวในกลุ่ม G-7 ที่ไม่ประสบปัญหาการว่างงานที่พุ่งสูงขึ้น ทั้งนี้เพราะการดำเนินงานของ Kurzarbeit
ประวัติของ Kurzarbeit
นโยบายการทำงานระยะสั้นของเยอรมัน มีขึ้นตั้งแต่ปี 1910 เพื่อเป็นมาตรการแก้ปัญหาการลดกำลังการผลิตที่ล้นเกินของอุตสาหกรรมเกลือโปแตสเซียม โดยคนงานของอุตสาหกรรมที่ได้รับผลกระทบ จะได้รับสวัสดิการการทำงานระยะสั้นจากรัฐ หลังจากนั้น มาตรการนี้ถูกนำมาใช้กับอุตสาหกรรมต่างๆ ที่ได้รับผลกระทบในระยะสั้นจากภัยธรรมชาติ
หลายประเทศได้นำโครงการ Kurzarbeit ไปดัดแปลงใช้กับประเทศตัวเอง เช่น สวิตเซอร์แลนด์ เดนมาร์ก สวีเดน นอร์เวย์ ออสเตรีย สาธารณรัฐเช็ค อิตาลี และญี่ปุ่น ส่วนฝรั่งเศสดัดแปลงออกมาเป็นสิทธิประโยชน์จากรัฐ ในกรณีการว่างงานบางส่วน หรือสเปนปรับปรุงเป็นสิทธิประโยชน์จากประกันสังคม โดยคนงานที่ถูกเลิกจ้างชั่วคราว ได้รับค่าจ้าง 70% เป็นต้น
ระบบการทำงานของ Kurzarbeit
Kurzarbeit เป็นโครงการประกันสังคมแบบหนึ่ง โดยนายจ้างใช้วิธีลดเวลาทำงานของพนักงาน แทนการเลิกจ้างหรือปลดพนักงาน และรัฐบาลจะจ่ายรายได้ชดเชยในอัตรา 60% ความคิดของโครงการเป็นแบบง่ายๆที่ว่า สำหรับอุตสาหกรรมที่ประสบปัญหาการจ้างงานที่เป็นไปตามฤดูกาล แทนที่จะปลดหรือเลิกจ้างคนงาน แล้วค่อยมาจ้างใหม่ที่หลัง ก็ให้มีการจ้างชั่วคราวในช่วงระยะสั้นๆ โดยรัฐจะเป็นฝ่ายจ่ายค่าจ้างบางส่วน
ในเยอรมัน ธุรกิจที่จะขอใช้สิทธิประโยชน์จากโครงการ Kurzarbeit จะต้องเข้าหลักเกณฑ์ 3 อย่าง คือ (1) ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ (2) ธุรกิจที่มีการจ้างงานเป็นไปตามฤดูกาล (3) การปรับโครงสร้างธุรกิจ หากธุรกิจได้รับผลกระทบตามเกณฑ์ดังกล่าว และนายจ้างต้องการลดเงินเดือนพนักงานมากกว่า 10% ขึ้นไป หากต้องการเข้าร่วมโครงการนี้ จะต้องพิสูจน์ได้ว่า ได้มีการใช้วิธีการอื่นแล้ว เช่น การให้พนักงานใช้วันหยุดให้หมด หรือได้มีการหักชั่วโมงทำงานเกินเวลาของพนักงานจนหมดแล้ว
Kurzarbeit จึงดำเนินงานร่วมกับระบบบันทึกเวลาทำงานแบบยืดหยุ่นของพนักงาน (working-hour flexibility arrangements) ธุรกิจในเยอรมันอนุญาตให้พนักงานทำงานล่วงเวลา และบันทึกเป็นบัญชีฝากการทำงานล่วงเวลาไว้ เมื่อเกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ พนักงานสามารถถอนการทำงานล่วงเวลามาใช้ชดเชยเวลาทำงานที่น้อยลง โดยไม่กระทบต่อรายได้ในแต่ละเดือนของพนักงาน ธุรกิจจะเข้าร่วม Kurzarbet ได้ ก็ต่อเมื่อบัญชีการทำงานล่วงเวลาของพนักงานถูกใช้จนหมดแล้ว
เมื่อเผชิญวิกฤติ Kurzarbeit ช่วยให้นายจ้างสามารถใช้วิธีการลดชั่วโมงทำงานของพนักงานให้น้อยลง แทนการเลิกจ้าง โดยรายได้ของพนักงานที่หายไป เนื่องจากเวลาทำงานที่ลดลง ทางรัฐจะเป็นฝ่ายให้เงินชดเชยแทนในส่วนของรายได้ที่หายไป อย่างเช่น ในชั่วโมงทำงานจริงของพนักงาน จะได้รับค่าจ้างเต็มเวลาทำงานจากบริษัท ส่วนชั่วโมงที่ไม่ได้ทำงาน พนักงานจะได้รับรายได้ชดเชยจากรัฐ พนักงานที่ไม่มีครอบครัวจะได้รับค่าจ้าง 60% ส่วนที่มีครอบครัวจะได้รับ 67%
ประโยชน์ของ Kurzarbeit
ในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำ Kurzarbeit จึงเป็นเครื่องมือที่ดีเลิศอย่างหนึ่งของรัฐบาลเยอรมัน ในการบริหารวิกฤติเศรษฐกิจ โครงการนี้ช่วยปกป้องรายได้ของคนทำงาน และยังรักษาอุปสงค์ (demand) การบริโภคของเศรษฐกิจโดยรวม ให้สามารถดำเนินการไปได้อย่างต่อเนื่อง เนื่องจากคนงานไม่ได้ตกงาน จึงยังคงใช้จ่ายเงินตามปกติ
การรักษาการจ้างงานระยะสั้นมีผลดีกว่าการเลิกจ้าง การเลิกจ้างพนักงานเป็นผลเสียทั้งต่อนายจ้างและลูกจ้าง ผลเสียแก่นายจ้าง เพราะการเลิกจ้าง การจ้างงานใหม่ และการฝึกอบรมแรงงาน เป็นกระบวนการที่มีต้นทุนสูง นายจ้างอาจไม่สามารถจ้างคนงานใหม่ที่มีทักษะฝีมือเหมือนคนงานเดิม ที่ตัวเองได้เคยลงทุนในด้านการฝึกงานมาแล้ว ส่วนตัวคนงานเอง ในช่วงว่างงาน ก็อาจจะสูญเสียทักษะที่เคยได้รับการฝึกอบรมมา และยังเผชิญกับความไม่แน่นอนทางเศรษฐกิจ
ดังนั้น หากคาดการณ์ได้ว่า ในอนาคตอันใกล้ เศรษฐกิจจะฟื้นตัวกลับคืนสู่ภาวะปกติ จึงเป็นเรื่องสมเหตุสมผล ที่จะกระจายงานหรือเกลี่ยงานที่มีอยู่ให้กับพนักงาน แทนการเลิกจ้างพนักงาน อย่างเช่น แทนที่จะปลดพนักงานออก 50% ก็ใช้วิธีการกระจายงานออกไปให้แก่พนักงานที่มีอยู่ทั้งหมด โดยการลดชั่วโมงทำงานของพนักงานทุกคนลง ในแคนาดามีโครงการแบบเดียวกันกับ short-time work แต่เรียกว่า โครงการแบ่งปันงาน หรือ work-sharing scheme
แม้จะมีเสียงวิจารณ์ว่า โครงการนี้อาจทำให้เกิดบริษัทแบบผีดิบซอมบี้ คือเป็นธุรกิจที่ไม่มีประสิทธิภาพ แต่ยังไม่เลิกกิจการ เพราะอาศัยประโยชน์จาก Kurzarbeit แต่ด้านดีของ Kurzarbeit คือช่วยให้บริษัทสามารถรักษาทรัพยากรมนุษย์ไว้ได้ เพราะเป็นพนักงานมีคุณภาพ ที่บริษัทได้ลงทุนในการฝึกงานมาแล้ว Kurzarbet จึงสอดคล้องกับเยอรมัน ที่มีระบบการฝึกงานในระดับสูงด้านอาชีวะศึกษา โครงการนี้ยังช่วยประหยัดให้บริษัท เพราะไม่ต้องจ้างงานใหม่ หรือฝึกฝนพนักงานใหม่ โดยเฉพาะบริษัทที่อาศัยการผลิตแบบเทคโนโลยีเข้มข้น
Kurzarbeit กับโควิด-19
บทความของ IMF ชื่อ Kurzarbeit: Germany’s Short-Time Work Benefits กล่าวว่า การแพร่ระบาดของโควิด-19 ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจเยอรมันอย่างกว้างขวางกว่าวิกฤติทางการเงินปี 2008 ที่มีผลกระทบต่อการส่งออกเป็นหลัก เนื่องจากประเทศคู่ค้าลดการนำเข้า แต่โควิด-19 ทำให้ธุรกิจทุกภาคส่วนต้องปิดกิจการ ทำให้รัฐบาลเยอรมันต้องเปลี่ยนหลักเกณฑ์ของโครงการ Kurzarbeit เพื่อให้นายจ้างสนใจที่จะเข้าร่วมโครงการ
ในส่วนของพนักงาน หากมีการลดเวลาทำงานนานมากขึ้น ระยะเวลาการชดเชยรายได้ก็เพิ่มมากขึ้น เช่น ชดเชยรายได้ 60% ใน 3 เดือนแรก เพิ่มเป็น 70% ช่วงเดือนที่ 4-6 และ 80% นับจากเดือนที่ 7 ระยะเวลาของโครงการนานมากสุด 21 เดือน ส่วนนายจ้างได้รับการยกเว้นการจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนประกันสังคมในกรณีการลดเวลาทำงาน ยกเว้นหลักเกณฑ์ที่กำหนดให้พนักงานต้องใช้เวลาทำงานล่วงเวลาให้หมดก่อน หรือการลดเวลาทำงานจากเดิม 30% ให้เหลือแค่ 10% เป็นต้น
ในการรับมือกับโควิด-19 รัฐบาลเยอรมันได้ดำเนินการไปแล้ว ในสิ่งที่สมควรจะทำอย่างยิ่ง ในช่วงเศรษฐกิจตกต่ำครั้งใหญ่นี้ คือทำให้ Kurzarbeit มีความยืดหยุ่นมากขึ้น ลดเงื่อนไขเพื่อให้โครงการได้รับความนิยมจากนายจ้างมากขึ้น และเป็นประโยชน์ต่อลูกจ้างมากขึ้น ขยายโครงการให้ครอบคลุมภาคส่วนต่างๆของธุรกิจ และการทำงานประเภทต่างๆที่หลากหลาย แต่อย่างไรก็ตาม วิกฤติแรงงานอันเนื่องมาจากโควิด-19 ไม่สามารถเอาชนะได้โดยมาตรการ Kurzarbeit เพียงอย่างเดียว
เอกสารประกอบ
Kurzarbeit: Germany’s scheme for avoiding unemployment, September 24, 2020, theguardian.com
Kurzarbeit: Germany’s Short-Time Work Benefit, June 15, 2020, imf.org
What can Canada learn from Germany’s short-time work model? March 17, 2020, werneranweiler.ca
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
