ThaiPublica > เกาะกระแส > นโยบายใหม่ของญี่ปุ่นต่อภูมิภาคเอเชียจาก Cool Japan สู่ระเบียบเศรษฐกิจเสรี

นโยบายใหม่ของญี่ปุ่นต่อภูมิภาคเอเชียจาก Cool Japan สู่ระเบียบเศรษฐกิจเสรี

8 กันยายน 2020


รายงานโดย ปรีดี บุญซื่อ

ที่มาภาพ : https://www.japan.go.jp/abenomics/_userdata/abenomics/pdf/170508_abenomics.pdf

เมื่อปลายเดือนสิงหาคม นายชินโซ อาเบะ นายกรัฐมนตรีของญี่ปุ่น ได้ประกาศลาออกจากตำแหน่ง เนื่องจากปัญหาสุขภาพ หลังจากดำรงตำแหน่งมานาน 8 ปี แต่เขาเป็นนายกรัฐมนตรีญี่ปุ่น ที่มีบทบาทสำคัญในการวางนโยบายด้านต่างประเทศใหม่ของญี่ปุ่น โดยเฉพาะบทบาทของญี่ปุ่น ที่จะทำเชิงรุกและฝ่ายลงมือทำมากขึ้น ในสุนทรพจน์ที่กล่าวที่กรุงวอชิงตัน เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2013 อาเบะกล่าวว่า “ญี่ปุ่นกลับมาแล้ว”

ในปี 2012 เมื่อ ชินโซ อาเบะ เข้าดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เขามีนโยบายที่จะฟื้นฟูเศรษฐกิจญี่ปุ่น ที่ประสบปัญหาภาวะเงินฝืด และการมีประชากรสูงอายุมากขึ้น โดยใช้นโยบายการคลัง ที่เพิ่มการใช้จ่ายของรัฐ ทำให้ญี่ปุ่นสามารถหลุดออกมาจากภาวะเศรษฐกิจ ที่อ่อนแออย่างต่อเนื่องมานาน นโยบายดังกล่าวเรียกกันว่า Abenomics ขณะเดียวกัน อาเบะก็มีนโยบายที่จะแก้รัฐธรรมนูญ เพื่อให้ญี่ปุ่นสามารถเพิ่มแสนยานุภาพทางทหารมากขึ้นมา

นโยบายใหม่ต่อภูมิภาค

แต่มรดกทางด้านนโยบายที่สำคัญของ ชินโซ อาเบะ คือนโยบายภูมิเศรษฐศาสตร์แบบใหม่ ของญี่ปุ่น ที่แตกต่างจากนโยบายแบบเก่า ที่เคยสร้างปัญหาความขัดแย้งทางการค้ากับสหรัฐฯ นโยบายใหม่ยังทำให้ญี่ปุ่นสามารถมีอิทธิพลต่อภูมิภาคเอเชีย แปซิฟิก ที่แตกต่างไปจากเดิม ก่อนหน้าทศวรรษ 1990 นโยบายเศรษฐกิจและต่างประเทศของญี่ปุ่น มีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมการผลิตอุตสาหกรรมของญี่ปุ่น เรียกว่า Neomercantilism

แต่เริ่มจากกลางทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา ญี่ปุ่นเปลี่ยนนโยบายเศรษฐกิจและต่างประเทศ มาสู่โยบายเสรีนิยมระหว่างประเทศ เพื่อให้ญี่ปุ่นมีบทบาทในการกำหนดกฎระเบียบโลก และการสร้างสถาบันระหว่างประเทศ ที่จะเป็นสาธารณะประโยชน์ให้แก่ภูมิภาคเอเชีย แปซิฟิก

หนังสือชื่อ Japan’s New Regional Reality (2020) ที่เขียนถึงยุทธศาสตร์ด้านภูมิเศรษฐศาสตร์ของญี่ปุ่นต่อภูมิภาคเอเชีย แปซิฟิก กล่าวว่า การเปลี่ยนนโยบายเศรษฐกิจและต่างประเทศของญี่ปุ่น เกิดจากสภาพความเป็นจริงแบบใหม่ที่เกิดขึ้นในภูมิภาคนี้ของโลก

ประการแรก การพุ่งขึ้นมาเป็นมหาอำนาจของจีน และความขัดแย้งระหว่างสหรัฐฯกับจีน ทำให้เกิดบริบทใหม่ทางเศรษฐกิจ การที่ญี่ปุ่นจะมีอิทธิพลในภูมิภาค ก็โดยการเข้าร่วมกับสหรัฐฯ ในการสนับสนุนระเบียบเสรีนิยมของภูมิภาค ที่สหรัฐฯเป็นผู้นำ

ประการที่ 2 คือการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นกับเศรษฐกิจภายในประเทศของญี่ปุ่นเอง แม้ญี่ปุ่นยังมีเป้าหมายที่มุ่งการเติบโตทางเศรษฐกิจ แต่บริษัทยักษ์ใหญ่ของญี่ปุ่นได้พัฒนาจนกลายเป็นบริษัทมีความเชื่อมโยงกับทั่วโลก โดยไม่ต้องอาศัยการสนับสนุนโดยตรงจากรัฐบาลญี่ปุ่น เพื่อให้สามารถแข่งขันได้อีกต่อไป

ปัจจุบันนี้ บริษัทญี่ปุ่นต้องการสิ่งที่เรียกว่า “สภาพการแข่งขันที่ยุติธรรม” (level playing field) เช่น การคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา การเข้าถึงตลาดต่างประเทศ โอกาสทางธุรกิจ และการทำธุรกิจในประเทศ ที่มีสภาพแวดล้อมทางกฎหมาย การเมือง และการเงินที่มีความมั่นคง นอกจากนี้ การที่ญี่ปุ่นหันมาเป็นประเทศที่มีบทบาทนำในการส่งเสริมธรรมภิบาลทางเศรษฐกิจของภูมิภาคเอเชีย ทำให้มีความได้เปรียบทางยุทธศาสตร์เหนือจีน

ที่มาภาพ : amazon.com

ภูมิเศรษฐศาสตร์เดิม

คำว่านโยบาย “ภูมิเศรษฐศาสตร์” (Geoeconomics) หมายถึงยุทธศาสตร์ของรัฐบาล ที่ต้องการสร้างความเปรียบของประเทศ จากการเติบโตทางเศรษฐกิจ ความสามารถในการแข่งขัน และการพัฒนาที่มีความยั่งยืนต่อเนื่อง ในอดีตที่ผ่านมา ญี่ปุ่นถือว่า ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจกับเอเชีย เป็นนโยบายต่างประเทศที่มีความสำคัญของญี่ปุ่น โดยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สหรัฐฯมีฐานะเป็นผู้นำในภูมิภาคนี้ และนับจากทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา ญี่ปุ่นมีฐานะเป็นผู้นำทางเศรษฐกิจของภูมิภาค

หนังสือ Japan’s New Regional Reality กล่าวว่า นับจากทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา ที่ญี่ปุ่นก้าวขึ้นมาเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจ หนังสือหลายเล่มเรียกญี่ปุ่นว่า Japan as Number One หรือ Cool Japan หนังสือเหล่านี้สะท้อนให้เห็นถึงลักษณะการดำเนินนโยบายต่างประเทศของญี่ปุ่น เช่น ประเทศที่ต่อต้านลัทธิการทหาร หรือประเทศที่ใช้ “การทูตแบบจ่ายเงินด้วยสมุดเช็ค” (checkbook diplomacy)

นโยบายของรัฐบาลญี่ปุ่นหลังสงคราม ที่เรียกว่า “ลัทธิโยชิดะ” (Yoshida Doctrine) ทำให้นับจากทศวรรษ 1980 เป็นต้นมา ญี่ปุ่นประสบความสำเร็จทางด้านเศรษฐกิจ ลัทธิโยชิดะมีสาระสำคัญที่ว่า หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ญี่ปุ่นจะไปเน้นที่การฟื้นฟูและการเติบโตทางเศรษฐกิจ ส่วนเรื่องความมั่นคง จะปล่อยให้เป็นหน้าที่การดูแลของสหรัฐฯ นโยบายที่ไม่ชัดเจนในเรื่องความมั่นคง ทำให้นักวิเคราะห์เรียกญี่ปุ่นว่า “ประเทศฝ่ายตั้งรับ” (reactive state) เมื่อมีเหตุการณ์สำคัญเกิดขึ้นในโลก

นับจากทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา ความร่วมมือระหว่างรัฐบาลกับภาคเอกชนของญี่ปุ่น กลายเป็นนโยบายสำคัญ ที่ทำให้ญี่ปุ่นสามารถขยายการค้า และการลงทุนไปทั่วโลก ส่วนยุทธศาสตร์ของญี่ปุ่นต่อภูมิภาคเอเชีย มีองค์ประกอบสำคัญ 3 อย่าง คือ ความสัมพันธ์แบบทวิภาค (bilateralism) ความสัมพันธ์และกฎระเบียบที่ไม่เป็นทางการ (informal rules and relations) และการส่งเสริมการผลิตด้านอุตสาหกรรมของญี่ปุ่น (mercantilism)

ความสัมพันธ์แบบทวิภาคีเป็นหัวใจสำคัญของญี่ปุ่น ในการสร้างและจัดการความสัมพันธ์กับประเทศเพื่อนบ้านในเอเชีย ที่ผ่านมาในอดีต ญี่ปุ่นไม่ประสบความสำเร็จในการเป็นผู้นำการสร้างความร่วมมือระดับภูมิภาคขึ้นมา เพราะบทบาทการก่อสงครามในอดีตของญี่ปุ่น ญี่ปุ่นจึงใช้ความสัมพันธ์แบบทวิภาคี มาพัฒนาความสัมพันธ์กับประเทศในเอเชียแทน ญี่ปุ่นแทบไม่เคยอาศัยกฎระเบียบที่เป็นทางการ มาใช้กับปัญหาเศรษฐกิจภูมิภาค ส่วนองค์กรภูมิภาคที่ญี่ปุ่นเข้าร่วม เช่น APEC หรือ ASEAN Regional Forum ก็เกิดขึ้นมาเมื่อต้นทศวรรษ 1990

ส่วนการส่งเสริมการผลิตอุตสาหกรรมของญี่ปุ่นในต่างประเทศ รัฐบาลญี่ปุ่นให้การสนับสนุนด้วยมาตรการค้ำประกันทางการเงิน หรือการให้เงินอุดหนุนแก่บริษัทญี่ปุ่น นโยบายช่วยเหลือต่างประเทศของรัฐบาลญี่ปุ่น ที่มีเป้าหมายช่วยพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศที่รับความช่วยเหลือ และก็มีเป้าหมายที่เป็นประโยชน์แก่บริษัทญี่ปุ่น ทั้งในทางตรง คือการจัดซื้อจัดจ้าง และในทางอ้อม คือสร้างสภาพแวดล้อมการดำเนินธุรกิจ ที่ดีขึ้นให้แก่บริษัทญี่ปุ่น

Japan’s New Regional Reality กล่าวว่า นับจากกลางทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา การท้าทายจากการพุ่งขึ้นมาเป็นมหาอำนาจของจีน ทำให้รัฐบาลญี่ปุ่นกำหนดยุทธศาสตร์ภูมิเศรษฐศาสตร์ใหม่สำหรับเอเชียขึ้นมา เพื่อให้ญี่ปุ่นเกิดความได้เปรียบ ท่ามกลางการแข่งขันในภูมิภาค ที่สิ่งนี้ถือเป็นปัจจัยและที่มาของการเติบโตทางเศรษฐกิจของญี่ปุ่น ยุทธศาสตร์ใหม่นี้ แตกต่างจากยุทธศาสตร์เดิม ที่เน้นความสัมพันธ์ทวิภาคี การใช้ความสัมพันธ์ไม่เป็นทางการ และการส่งเสริมอุตสาหกรรมของญี่ปุ่น

ยุทธศาสตร์ใหม่ของญี่ปุ่นจะมีลักษณะส่งเสริมโครงสร้างและองค์กร ที่เป็นการรวมตัวของภูมิภาค (regionalism) การยึดระเบียบข้อตกลงที่เป็นแบบแผนทางการ และการส่งเสริมมาตรฐานสากลที่เป็นเสรีนิยม เพื่อให้กลไกเศรษฐกิจตลาดเสรี ดำเนินไปอย่างราบรื่น การเปลี่ยนนโยบายของญี่ปุ่นนี้ จะเกี่ยวข้องกับเรื่องการค้าการลงทุน และการช่วงเหลือต่างประเทศ

ด้วยเหตุนี้ นับจากปี 2000 เป็นต้นมา ญี่ปุ่นหันไปทำข้อตกลงทางการค้า โดยเริ่มต้นจากข้อตกลงการค้าแบบทวิภาคี ซึ่งจนถึงปี 2015 ญี่ปุ่นมีข้อตกลงการค้าแบบ FTA กับ 15 ประเทศ ต่อมาญี่ปุ่นก็ทำข้อตกลงการค้าแบบพหุภาคีกับหลายชาติ เช่น ข้อตกลง Japan-ASEAN Comprehensive Economic Partnership (JACEAP) และข้อตกลง TPP เป็นต้น ความตกลงระดับภูมิภาคนี้ ช่วยสร้างความน่าเชื่อถือให้กับญี่ปุ่น ในฐานะเป็นประเทศที่สร้างสิ่งที่เป็น “สาธารณะประโยชน์” ของภูมิภาค เวลาเดียวกัน ข้อตกลงพหุภาคี ก็สร้างกรอบการลงทุน และการเข้าถึงตลาดให้กับบริษัทธุรกิจญี่ปุ่น

ในอดีต การช่วงเหลือต่างประเทศของญี่ปุ่นเกิดขึ้นภายใต้ความคิดที่เรียกว่า “ความร่วมมือเศรษฐกิจ” แต่การช่วยเหลือต่างประเทศจะไปเชื่อมโยงกับการผลิตด้านอุตสาหกรรมของญี่ปุ่น ปัจจุบัน ความคิดด้านการช่วยเหลือต่างประเทศของญี่ปุ่น เปลี่ยนมาเป็น “ความร่วมมือด้านการพัฒนา” แม้จะยังเน้นเรื่องการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน แต่การช่วยเหลือของญี่ปุ่นจะมีเป้าหมายด้านการพัฒนาธรรมาภิบาลของประเทศที่รับช่วยเหลือ เช่น การส่งเสริมหลักนิติธรรม สร้างบริบททางกฎหมาย ที่จะยึดถือระเบียบสากล และช่วยพัฒนาความสามารถในเรื่องธรรมาภิบาล เป็นต้น

การพัฒนานโยบายต่างประเทศใหม่ของญี่ปุ่นต่อภูมิภาคเอเชีย สะท้อนการเติบโตของด้านวุฒิภาวะทางเศรษฐกิจของญี่ปุ่น ที่ประเทศสามารถพัฒนาถึงจุดสูงสุด จากนโยบายเรียกว่า “รัฐการพัฒนา” (Developmental State) รัฐบาลญี่ปุ่นจำเป็นต้องหาทางรักษาความสามารถในการผลิต เพื่อที่จะให้ประเทศเกิดการเติบโตอย่างต่อเนื่อง

จีนเป็นประเทศที่ใช้นโยบาย “รัฐการพัฒนา” แบบเดียวกับญี่ปุ่นในอดีต โครงการ “หนึ่งแถบ หนึ่งเส้นทาง” คือตัวอย่างการขยายตลาดและการลงทุนในต่างประเทศ เพื่อเป็นปัจจัยเอื้อต่อการเติบโตอย่างต่อเนื่องของจีน ปัจจุบัน จีนใช้นโยบายแบบเดิม ที่ญี่ปุ่นเคยใช้มาแล้ว คือเชื่อมโยงความสัมพันธ์กับนานาประเทศทางด้านเศรษฐกิจ เข้ากับอุตสาหกรรมการผลิตของจีน เมื่อถึงจุดหนึ่ง จีนก็คงจะเปลี่ยนมาแสวงหา “ระเบียบโลกที่เสรี” ในการเข้าถึงตลาดในต่างประเทศ และการคุ้มครองธุรกิจของจีนโพ้นทะเล

เอกสารประกอบ
Japan’s New Regional Reality, Saori N. Katada, Columbia University Press, 2020.