ก้าวแรกของ “ระบบบำนาญแห่งชาติ” ควรเริ่มที่ไหน

พรพจ ปรปักษ์ขาม [email protected] National Graduate Institute for Policy Studies, Tokyo, วรเวศม์ สุวรรณระดา [email protected] จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และนฎา วะสี [email protected] สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์

ที่มาภาพ : https://www.pier.or.th/wp-content/uploads/2020/11/OldManShopping_resized.png

ประเด็นเรื่องความยากจนของครัวเรือนสูงวัยและความไม่เพียงพอของรายได้ยามชราภาพเป็นเรื่องที่ได้รับความสนใจอยู่เสมอ โดยมีข้อเสนอจากหลายภาคส่วนที่เห็นว่าประเทศไทยควรจะมีระบบบำนาญแห่งชาติ บทความชิ้นนี้จึงขอเปิดประเด็นชวนคิดว่า “ระบบบำนาญแห่งชาติ” ของไทยควรจะเป็นอย่างไรและควรจะเริ่มที่ไหน ซึ่งก่อนอื่นเราควรต้องมาตอบคำถามให้ได้กันก่อนว่า โจทย์ใหญ่ของการออกแบบระบบรายได้ยามชราภาพที่จัดการโดยภาครัฐ แท้จริงแล้วคืออะไร

โจทย์ใหญ่ของระบบรายได้ยามชราภาพ แทบจะเป็นโจทย์เดียวกันสำหรับทุกประเทศ นั่นคือ ทำอย่างไร ผู้สูงอายุทุกคนถึงจะมีรายได้ยามชราภาพพอยังชีพ ในขณะที่ตัวระบบเองก็มีความน่าเชื่อถือและมีความยั่งยืนทางการคลัง เหตุผลหลักที่รัฐบาลประเทศต่างๆ ต้องเข้ามามีส่วนร่วมเป็นผู้บริหารจัดการระบบรายได้ผู้สูงอายุแทนที่จะปล่อยให้ประชาชนเก็บออมกันเองมีอยู่ 3 ประการ ได้แก่

ดังนั้น เพื่อตอบโจทย์เหล่านี้ ระบบบำเหน็จบำนาญที่จัดการโดยภาครัฐควรต้องทำหน้าที่หลัก 3 ประการ คือ

สำหรับประเทศไทยนั้น แม้ในปัจจุบันมีระบบบำเหน็จบำนาญหลายระบบ แต่ระบบเหล่านี้ก็ดูยังไม่ได้ตอบโจทย์หน้าที่หลัก 3 ประการของระบบบำเหน็จบำนาญที่จัดการโดยภาครัฐดังกล่าวข้างต้น สอดคล้องกับความรู้สึกที่ว่า ผู้สูงอายุไทยหลายๆ กลุ่มยังมีรายได้ยามชราภาพไม่พอยังชีพ ซึ่งปัญหาของประเทศไทยอยู่ที่ว่าเรายังมีระบบหรือกองทุนจัดการรายได้ผู้สูงอายุไม่เพียงพอ หรือกฎเกณฑ์ของระบบที่มีอยู่ขณะนี้เป็นตัวปัญหา ซึ่งถ้าปรับเปลี่ยนก็อาจจะสามารถตอบโจทย์ได้ โดยไม่จำเป็นต้องจัดตั้งกองทุนใหม่ๆ เพิ่มเติม

ในปัจจุบัน ประเทศไทยมีการบังคับผ่านระบบบำเหน็จบำนาญของข้าราชการและระบบประกันสังคมมาตรา 33 สำหรับลูกจ้างเอกชน มีระบบออมเงินเพื่อเกษียณภาคสมัครใจสำหรับลูกจ้างนอกระบบ เช่น ระบบประกันสังคมมาตรา 39 มาตรา 40 หรือกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) ภาคเอกชนบางแห่งมีการจัดตั้งกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ รวมถึงมีเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุสำหรับบุคคลสัญชาติไทยที่มีอายุตั้งแต่ 60 ปีขึ้นไป¹ ซึ่งเปรียบเสมือนบำนาญขั้นพื้นฐาน แต่เนื่องจากระบบเหล่านี้มีการบริหารจัดการที่แยกจากกัน ผู้สูงอายุเองก็มีรายได้ยามชราภาพจากหลายระบบ ภาพการกระจายรายได้ที่แท้จริงของไทยจึงยังไม่ชัดเจนนัก ดังนั้นแล้ว เราควรจะปรับระบบอย่างไร เพื่อให้ระบบของเราทำหน้าที่หลักสามประการข้างต้น เราลองเริ่มต้นด้วยการพิจารณาข้อเสนอร่าง พ.ร.บ. สองฉบับ ซึ่งได้เป็นที่พูดถึงกันว่า จะตอบโจทย์ของ “ระบบบำนาญแห่งชาติ” ได้หรือไม่

ฉบับแรกเป็นการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ (กบช.)² ซึ่งเป็นกองทุนสำรองเลี้ยงชีพภาคบังคับ โดยเป็นระบบบัญชีเงินออมส่วนบุคคล มีการกำหนดเงินสมทบจากนายจ้างและลูกจ้างฝ่ายละ 10% สำหรับลูกจ้างในระบบ โดยมีข้อยกเว้นสำหรับลูกจ้างที่มีเงินเดือนต่ำกว่า 10,000 บาทต่อเดือนให้นายจ้างส่งเงินในส่วนของนายจ้างฝ่ายเดียว และมีทางเลือกให้รับเงินในรูปแบบบำเหน็จ หรือ บำนาญเป็นระยะเวลา 20 ปี หากถามว่า กบช. ตอบโจทย์หรือไม่ กบช. น่าจะช่วยให้รายได้ยามชราของกลุ่มผู้มีรายได้สูงมีสัดส่วนที่สูงขึ้น เพราะเงินออมเป็นสัดส่วนโดยตรงกับรายได้ช่วงวัยทำงาน แต่ตัวกองทุนยังมีกลไกการกระจายรายได้ค่อนข้างจำกัด จึงไม่สามารถมั่นใจได้ว่ามี กบช. แล้วผู้ที่มีรายได้น้อยในช่วงวัยทำงานจะมีเงินเพียงพอต่อการยังชีพหลังเกษียณ

นอกจากนี้ การกำหนดการถอนเงินออมเป็นงวดที่มีระยะเวลาตายตัว 20 ปี ทำให้ กบช. ไม่สามารถเป็นกลไกประกันรายได้สำหรับผู้ที่มีอายุมากกว่า 80 ปี สุดท้ายแล้วการจัดตั้ง กบช. อาจจะทำให้กองทุนประกันสังคมไม่สามารถปรับเปลี่ยนอัตราสมทบหรือเพิ่มเพดานสมทบได้ เพราะน่าจะมีแรงต้านส่วนหนึ่งจากนายจ้างและลูกจ้าง ซึ่งถูกบังคับให้ส่งเงินสมทบให้ กบช. ในอัตราที่สูงอยู่แล้ว

ส่วนข้อเสนอฉบับที่สอง เป็นเรื่องของการเพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ สำหรับประชาชนไทยที่มีอายุ 60 ปีขึ้นไปทุกคน³ จากปัจจุบันซึ่งอยู่ในระดับ 600-1,000 บาทต่อเดือนให้เท่ากับเส้นความยากจนของประเทศ (ประมาณ 3,000 บาท) ซึ่งหากถามว่า การเพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุสำหรับทุกคน ตอบโจทย์หรือไม่ ในปัจจุบัน เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุทำหน้าที่เสมือนฟูกบางๆ (safety net) ชั้นแรก ที่ช่วยให้ประชาชนทุกคนพอที่จะมีรายได้ยามชรา การเพิ่มเบี้ยผู้สูงอายุเป็นการช่วยให้ฟูกนี้หนาขึ้นสำหรับทุกคน แน่นอนว่าก็จะช่วยให้กลุ่มที่ยากจนในปัจจุบันมีรายได้พอยังชีพ

อย่างไรก็ตาม การเพิ่มเบี้ยสูงอายุให้ทุกคนเป็น 3,000 บาท อาจจะไม่ใช่การจัดสรรงบประมาณที่ดีนัก เพราะผู้สูงอายุที่มีรายได้หรือสินทรัพย์สูงอยู่แล้วก็จะได้รับเงินส่วนนี้ด้วย ที่สำคัญ ข้อเสนอนี้ต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นอย่างน้อยห้าเท่าของงบประมาณปัจจุบัน ซึ่งรายจ่ายส่วนนี้อาจจะส่งผลกระทบต่อระบบอื่นๆ ที่รัฐมีส่วนช่วยสมทบอยู่ ทำให้ระบบอื่นๆ อาจปรับเปลี่ยนให้ดีขึ้นไม่ได้ รวมถึงในอนาคต รัฐน่าจะต้องขึ้นภาษีเพื่อให้เพียงพอกับรายจ่ายส่วนนี้ ซึ่งหากเป็นการปรับ VAT ให้สูงขึ้นก็น่าจะกระทบการบริโภค หรือหากปรับขึ้นภาษีรายได้ก็จะกระทบแรงจูงใจของลูกจ้างและผู้ประกอบการที่จะเข้ามาอยู่ในระบบ

ดังนั้น ข้อสรุปจากข้อเสนอทั้งสองฉบับข้างต้นดูจะตอบโจทย์เพียงคนบางกลุ่มและคนบางรุ่น และน่าจะส่งผลกระทบต่อระบบรายได้ผู้สูงอายุอื่นๆ ที่รัฐจัดการอยู่ ซึ่งระบบบำนาญที่จะเป็น “ระบบบำนาญแห่งชาติ” ที่ดีได้นั้น ควรจะต้องครอบคลุมและตอบโจทย์ผู้สูงอายุทุกคนและทุกรุ่นไป

ทั้งนี้ การออกแบบระบบการจัดการรายได้ยามชราของภาครัฐจำเป็นต้องคิดแบบบูรณาการ และควรจะเริ่มก้าวแรกด้วยการจัดตั้งคณะกรรมการเพื่อวิเคราะห์ภาพใหญ่ของนโยบายระบบบำเหน็จบำนาญทั้งหมดอย่างเร่งด่วน โดยไม่ลืมว่า ไม่ใช่เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเท่านั้นที่ใช้เงินจากรัฐ แต่ระบบอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็น กบข. ประกันสังคม กอช. หรือกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ ล้วนแต่ได้เงินจากรัฐด้วย ไม่ว่าจะเป็นทางตรงในรูปของเงินร่วมสมทบภาครัฐ หรือทางอ้อมจากการยกเว้นภาษีรายได้ (tax expenditure) หากเรามองเป็นส่วนๆ แยกกันไป ก็จะมองไม่เห็นภาพรวมว่า การปรับระบบ ก. จะส่งผลกระทบต่อระบบ ข. หรือการสร้างระบบ ค. ขึ้นมาใหม่จะส่งผลกระทบทั้งระบบ ก. และระบบ ข. ที่มีอยู่ ดังนั้น หากลองมาคิดแบบบูรณาการ ระบบต่างๆ ที่มีอยู่ของเราอาจจะเพียงพออยู่แล้วเพียงแต่ต้องมีการปรับกฎเกณฑ์ให้เหมาะสม

ยกตัวอย่างเช่น หากระบบประกันสังคมค่อยๆ ปรับเพดานเงินสมทบขึ้นตามอัตราค่าจ้างที่สูงขึ้น ปรับสูตรบำนาญให้มีการกระจายรายได้ และตัวเงินบำนาญมีการปรับตามค่าครองชีพ เงินบำนาญจากประกันสังคมก็น่าจะพอเป็นหลักประกันรายได้ยามชราภาพได้สำหรับผู้ประกันตนส่วนใหญ่ หากเป็นเช่นนั้น การให้เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุก็อาจจะมีการคัดกรองให้เฉพาะผู้ประกันตนที่ยังได้รับเงินบำนาญในระดับต่ำกว่าเส้นความยากจนของประเทศ โดยเบี้ยส่วนเพิ่มก็ไม่จำเป็นต้องเท่ากัน แต่เป็นส่วนต่างที่ทำให้รายได้จากทั้งสองแหล่งเท่ากับเส้นความยากจนของประเทศ ทั้งนี้จะเห็นได้ว่า หากเราปรับระบบพร้อมกันได้ และมีหน่วยงานที่ดูแลเชื่อมโยงข้อมูลรายได้ผู้สูงอายุจากแหล่งต่างๆ เราก็จะมีทางเลือกที่เหมาะสมมากขึ้น

อีกตัวอย่างหนึ่งคือ สำหรับกลุ่มลูกจ้างนอกระบบ คนกลุ่มนี้จะมีรายได้ยามชราภาพจากเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ และผลตอบแทนจากระบบการออมภาคสมัครใจหากเป็นสมาชิก เช่น กองทุนประกันสังคมมาตรา 40 หรือ กอช. หากเรามองภาพใหญ่ ก็จะสามารถตั้งคำถามว่า สำหรับคนที่ยังอยู่ในวัยทำงาน การที่รัฐเพิ่มสัดส่วนเงินสมทบ (matching) สำหรับระบบเหล่านี้น่าจะดีกว่าเพิ่มเป็นเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุหรือไม่ เพราะเป็นการสร้างแรงจูงใจให้คนวัยทำงานเก็บออมมากขึ้นด้วย (ในปัจจุบันอัตราสมทบของรัฐอยู่ที่เพียง 600-1,800 บาทต่อปี สำหรับมาตรา 40 และ 600-1,200 บาทต่อปี สำหรับ กอช.)

สุดท้ายนี้ ระบบรายได้ผู้สูงอายุทุกระบบของไทย ยังไม่ได้เตรียมรับกับโครงสร้างของประชากรที่มีอายุยืนยาวขึ้น ซึ่งแนวโน้มนี้ย่อมส่งผลต่อความยั่งยืนทางการคลัง และทุกระบบก็ไม่ได้มีแนวคิดเกี่ยวกับมูลค่าของเงินที่ลดลงเมื่อเวลาผ่านไป ซึ่งทำให้ผลตอบแทนที่กำหนด ณ วันนี้ไม่น่าจะเพียงพอในอนาคต ทั้งนี้ การคิดแบบบูรณาการ ไม่ได้แปลว่าจะต้องยุบระบบต่างๆ ที่มีอยู่และเอามารวมกัน เพียงแต่ก้าวแรกควรจะเป็นการมีคนกลางเข้ามาช่วยวิเคราะห์ภาพใหญ่ ตัดสินใจว่าจะปรับหรือเพิ่มตรงไหน เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมและประโยชน์สูงสุดในภาพรวม…

ไม่ใช่ต่างคนต่างคิด และต่างคนต่างปรับ ซึ่งในที่สุด ไม่น่าจะสามารถตอบโจทย์ที่แท้จริงของ “ระบบบำนาญแห่งชาติ” ได้

หมายเหตุ
1. ยกเว้นข้าราชการบำนาญ
2. ร่าง พ.ร.บ. กองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ พ.ศ.2563
3. ตัวอย่างเช่น ร่าง พ.ร.บ.บำนาญแห่งชาติ ร่างนี้ในปัจจุบันไม่ได้อยู่ในกระบวนการทางกฎหมายแล้ว แต่ยังมีข้อเสนออื่นที่มีเนื้อหาคล้ายคลึงกันแต่ยังไม่ได้มีการเปิดรับฟังความคิดเห็น

…
ข้อคิดเห็นที่ปรากฏในบทความนี้เป็นความเห็นของผู้เขียน ซึ่งไม่จำเป็นต้องสอดคล้องกับความเห็นของสถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์