ข้อเท็จจริง ความคิดเห็น และแนวทางในการแก้ไขปัญหา กรณีสหรัฐอเมริกาตัดสิทธิ GSP ของประเทศไทย

วิชาญ ศิริชัยเอกวัฒน์

โดนัลด์ ทรัมป์ ประธานาธิบดี สหรัฐอเมริกา ที่มาภาพ : https://www.facebook.com/DonaldTrump/photos/a.488852220724/10163401808860725/?type=3&theater

1.GSP คืออะไร

Generalized System of Preferences หรือ GSP คือ สิทธิพิเศษทางภาษีศุลกากร ที่ประเทศพัฒนาแล้วให้การช่วยเหลือทางการค้าแก่ประเทศกำลังพัฒนาและด้อยพัฒนา เพื่อให้สินค้าจากประเทศที่ได้รับสิทธิ GSP สามารถแข่งขันกับสินค้าจากประเทศพัฒนาแล้วได้ในตลาดของประเทศผู้ให้สิทธิ โดยการลดหย่อนหรือยกเว้นอากรขาเข้าให้แก่สินค้าที่มีแหล่งกำเนิดจากประเทศที่ได้รับสิทธิ

ระบบ GSP เป็นแนวคิดที่เกิดขึ้นจากการประชุมองค์การสหประชาชาติว่าด้วยการค้าและการพัฒนา(UNCTAD) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อยกระดับฐานะทางเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา โดยการช่วยให้มีรายได้จากการค้าแทนการได้รับเงินในรูปของเงินช่วยเหลือ เพราะจากการศึกษา UNCTAD พบว่า ปัญหาที่สำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนา คือ ความเสียเปรียบทางด้านการแข่งขันทางการค้ากับประเทศคู่แข่งที่เป็นประเทศพัฒนาแล้วรายได้ที่เกิดจากการส่งออกของประเทศที่กำลังพัฒนาจะถูกหมุนเวียนนำกลับไปซื้อสินค้าอุปโภคบริโภคจากประเทศที่พัฒนาแล้ว

ดังนั้น การที่ประเทศพัฒนาแล้วช่วยเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของสินค้า โดยลดหย่อนภาษีขาเข้าแก่สินค้าที่นำเข้าจากประเทศกำลังพัฒนาจึงเป็นสิ่งจำเป็น ในการประชุม UNCTAD สมัยที่ 2 พ.ศ. 2511 ที่ประชุม จึงมีมติยอมรับระบบ GSP โดยในปัจจุบันมีประเทศพัฒนาแล้วเข้าร่วมโครงการ รวม 28 ประเทศ

การให้สิทธิ GSP นี้ ถือเป็นการให้ฝ่ายเดียว (unilateral) กล่าวคือประเทศที่ให้สิทธิ GSP นั้น ไม่ได้เรียกร้องผลประโยชน์ใด ๆ ตอบแทนจากประเทศผู้รับสิทธิ แต่การให้สิทธิ GSP นี้ก็เป็นการให้แบบมีเงื่อนไข กล่าวคือ ประเทศที่จะได้รับสิทธิจะต้องมีคุณสมบัติเข้าเงื่อนไขต่าง ๆ ตามที่ประเทศผู้ให้สิทธิกำหนด เช่น ในกรณีของสหรัฐอเมริกา กำหนดไว้ในปี 2557 ว่าประเทศที่จะได้รับสิทธิต้องมี GNP per capita ของ World Bank ไม่เกิน 12,735 เหรียญสหรัฐฯ ซึ่ง ประเทศไทย มี GNP per capita อยู่ที่ประมาณ 7,200 เหรียญสหรัฐฯ (ปี 2561) จึงเข้าเงื่อนไขดังกล่าวนี้

นอกจากสหรัฐอเมริกาแล้ว ปัจจุบันประเทศไทยได้รับสิทฺธิ GSP จากสวิตเซอร์แลนด์ รัสเซีย และนอร์เวย์ ส่วนสหภาพยุโรป ตุรกี และแคนาดาได้ตัดสิทธิ GSP ไทยไปตั้งแต่ต้นปี 2558 และล่าสุดญี่ปุ่นที่ได้ตัดสิทธิ GSP ของไทยไปเมื่อวันที่ 1 เมษายน ที่ผ่านมา (ไทยยังสามารถใช้สิทธิลดหย่อนหรือยกเว้นภาษีศุลกากรนำเข้าญี่ปุ่นได้ภายใต้ความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย – ญี่ปุ่น (JTEPA) และความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจอาเซียน – ญี่ปุ่น (AJCEP))

2.การให้สิทธิ GSP ของสหรัฐอเมริกา

ประเทศสหรัฐอเมริกา ได้เริ่มโครงการให้สิทธิพิเศษทางภาษีศุลกากร (GSP) แก่ประเทศกำลังพัฒนาและด้อยพัฒนา รวมถึงประเทศไทย ต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี 2519 (ปัจจุบันอยู่ในโครงการที่ 3 ครั้งที่ 10 ระยะเวลาให้สิทธิ 1 ม.ค. 2561 – 31 ธ.ค. 2563) เพื่อเปิดโอกาสให้สินค้าจากประเทศที่ได้รับสิทธิ GSP สามารถเข้าไปแข่งขันในตลาดสหรัฐฯ ได้ โดยสหรัฐฯ ให้สิทธิ GSP แก่สินค้าเกษตรและอุตสาหกรรม ประมาณกว่า 3,500 รายการ ส่วนใหญ่เป็นสินค้าอุตสาหกรรม ปัจจุบันมีประเทศที่ได้รับสิทธิทั้งหมด 119 ประเทศ ซึ่งเป็นประเทศด้อยพัฒนา 43 ประเทศ ปัจจุบันประเทศไทยเป็นประเทศที่พึ่งพาสิทธิพิเศษทางการค้า GSP มากที่สุดเป็นอันดับหนึ่งจากประเทศที่สหรัฐฯ ให้สิทธิ (แทนอินเดียที่ถูกตัดสิทธิไปในวันที่ 5 มิถุนายน 2562) โดยไทยได้ใช้สิทธิ GSP สินค้า 1,285 รายการ จากที่ได้รับ 3,500 รายการ

3.คุณสมบัติของประเทศที่อยู่ในข่ายได้รับสิทธิ GSP ของสหรัฐอเมริกา

4.สินค้าที่มีคุณสมบัติอยู่ในข่ายที่จะได้รับสิทธิ GSP ของสหรัฐอเมริกา

5.ข้อเท็จจริงกรณีสหรัฐอเมริกาประกาศตัดสิทธิ GSP ของประเทศไทย

เอกสารข่าวของสำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐฯ ที่เผยแพร่เมื่อวันที่ 25 ตุลาคม 2562 โดยระบุว่า ประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ของสหรัฐอเมริกา ได้ประกาศการระงับสิทธิพิเศษ (GSP) สำหรับสินค้าบางประเภทของประเทศไทยที่ส่งไปยังประเทศสหรัฐอเมริกา มีมูลค่าประมาณ 1.3 พันล้านเหรียญสหรัฐ เป็นเวลา 6 เดือน นับตั้งแต่วันที่ 23 เมษายน 2563 (จากสิทธิประโยชน์ทางภาษีที่เคยได้รับจากสินค้า 1 ใน 3 ของการส่งออกสินค้าภายใต้โครงการ GSP ซึ่งมีมูลค่าส่งออกรวมกัน 4.4 พันล้านเหรียญสหรัฐ ในปี 2561)

โดยอ้างว่าประเทศไทยล้มเหลวในการดำเนินการเพื่อปกป้องสิทธิแรงงานตามมาตรฐานสากล (Thailand had not taken steps to “afford workers in Thailand internationally recognized worker rights และเนื่องจากปัญหาสิทธิแรงงานที่มีมาอย่างยาวนานในอุตสาหกรรมอาหารทะเลและการขนส่งสินค้า ผลิตภัณฑ์อาหารทะเลทั้งหมดจากประเทศไทยจะถูกเพิกถอนสิทธิ GSP (Additionally, due to longstanding worker rights issues in the seafood and shipping industries, GSP eligibility will be revoked for all seafood products from Thailand.)

ทั้งนี้ สำนักงานผู้แทนการค้าระบุว่า การประกาศของประธานาธิบดีทรัมป์ในครั้งนี้ เป็นผลจากการดำเนินการใน 3 ด้าน ได้แก่

6.สาเหตุที่นำมาสู่การประกาศตัดสิทธิ GSP ของประเทศไทย

(1)สำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐฯ (USTR) มีการทำงานร่วมกับกระทรวงแรงงานและหน่วยงานอื่น ๆ เพื่อตรวจสอบข้อเสนอสาธารณะที่ยื่นภายใต้ข้อตกลงการค้าเสรีและเพื่อให้รัฐบาลมีส่วนร่วมในความพยายามที่จะแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นผ่านกระบวนการยื่นเรื่องร้องเรียน

(2)ในปี 2561 สำนักงาน USTR ได้รับคำร้องจากสภาผู้ผลิตเนื้อหมูแห่งชาติของสหรัฐฯ (National Pork Producers Council : NPPC) ซึ่งร้องคัดค้านการได้รับสิทธิ GSP ของประเทศไทย โดยอ้างว่าประเทศไทยไม่สามารถปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ GSP ที่กำหนดให้ประเทศต่าง ๆ ต้องให้การเข้าถึงตลาดอย่างเป็นธรรมและสมเหตุสมผล ซึ่ง NPPC อ้างว่า ประเทศไทยยังคงมีข้อจำกัดในการนำเข้าเนื้อหมูในสหรัฐอเมริการวมถึงการห้ามนำเข้าเนื้อหมูและผลิตภัณฑ์จากสัตว์ที่ไม่ผ่านการปรุงแต่ง และห้ามนำเข้าเนื้อหมูที่มีสารเร่งเนื้อแดง

(3)สหพันธ์แรงงานอเมริกันและสภาอุตสาหกรรมแห่งสหประชาชาติ (AFL-CIO) ได้ยื่นคำร้องเพื่อขอให้ตรวจสอบคุณสมบัติของประเทศไทยตามเงื่อนไข GSP ด้านแรงงาน (The American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO) also filed a petition to review Thailand’s eligibility, based on labor issue.)

(4)สำนักงาน USTR มีการนำประเด็นดังกล่าว มาสู่การเจรจากับประเทศไทย แต่ได้รับคำตอบที่ไม่เป็นที่พึงพอใจ จึงเสนอให้ประธานาธิบดีพิจารณาดำเนินการตัดสิทธิ GSP ดังกล่าว

7.ข้ออ้างในการตัดสิทธิ GSP ของประเทศไทย

(2)สหพันธ์แรงงานอเมริกันและสภาอุตสาหกรรมแห่งสหประชาชาติ (AFL-CIO) อ้างว่า ประเทศไทยไม่ให้สัตยาบัน “อนุสัญญาแรงงานระหว่างประเทศ ฉบับที่ C087 ซึ่งเป็นอนุสัญญาที่ว่าด้วยเสรีภาพในการสมาคมและการคุ้มครองสิทธิในการจัดประชุม พ.ศ. 2491 (Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948) และฉบับที่ C098 ซึ่งเป็นอนุสัญญาที่ว่าด้วยสิทธิในการจัดการและการเจรจาต่อรองแบบกลุ่ม พ.ศ. 2492 (Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949) ซึ่งเป็นการละเมิดสิทธิผู้ใช้แรงงาน

8.ผลกระทบต่อประเทศไทย

(1)สรุปจากถ้อยแถลงของกระทรวงพาณิชย์ของไทย ได้ว่า ปัจจุบันสินค้าส่งออกของไทยที่หลากหลายได้รับสิทธิประโยชน์ GSP ซึ่งเป็นเครื่องใช้ไฟฟ้า และอิเล็กทรอนิกส์ที่ใหญ่ที่สุด เช่น เครื่องปรับอากาศและชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์ เครื่องซักผ้า อาหารและการเกษตร และเครื่องจักร แต่ส่วนใหญ่สินค้าที่จะได้รับผลกระทบจำนวน 573 รายการ เป็นประเภทของกินและของใช้ อาทิ อาหารทะเล ผักและผลไม้ เมล็ดพันธุ์ น้ำเชื่อมและน้ำตาล ซอสถั่วเหลือง น้ำผักและน้ำผลไม้ ไปจนถึงอุปกรณ์เครื่องครัว ประตูหน้าต่าง ไม้อัดและไม้แปรรูป ตะกร้า ดอกไม้ประดิษฐ์ จานชาม เครื่องประดับ เหล็กแผ่น สแตนเลส ฯลฯ การระงับซึ่งจะมีผลในหกเดือน จะส่งผลกระทบประมาณหนึ่งในสามของผลิตภัณฑ์ของประเทศไทยรวมถึงการส่งออกอาหารทะเลทั้งหมดของไทยไปยังสหรัฐอเมริกา มีมูลค่าประมาณ 1.3 พันล้านดอลลาร์ หรือประมาณเกือบ 4 หมื่นล้านบาท การตัดสิทธิ GSP จากสหรัฐฯ ครั้งนี้ จะมีผลจริงในอีก 6 เดือนข้างหน้า นั้นก็คือจะเริ่มในวันที่ 25 เมษายน 2563

(2)นายกสมาคมอาหารแช่เยือกแข็งไทย ได้ให้สัมภาษณ์โดยระบุว่า สินค้าอาหารทะเลแช่แข็งของไทยที่ส่งออกไปสหรัฐฯ น่าจะได้รับผลกระทบไม่มาก เพราะเมื่อดูจากรายละเอียดของพิกัดรายการสินค้าที่ถูกตัด GSP แม้จะเป็นสินค้ารายการเดียวกัน แต่ไม่ตรงกับพิกัดสินค้าที่ไทยส่งออก เช่น ปลาซาร์ดีน และปลาทูน่า ถูกตัด GSP เฉพาะบรรจุภัณฑ์ขนาด 225 กรัมขึ้นไป ขณะที่ไทยส่งออกในรูปปลากระป๋อง และถุง Pouch ซึ่งไม่ใช่พิกัดที่ถูกตัด GSP ส่วนกุ้งแช่แข็งเป็นสินค้าที่ไม่ถูกเรียกเก็บภาษีอยู่แล้ว ไม่เกี่ยวข้องกับ GSP แต่อย่างใด ในขณะเดียวกัน มีอาหารแช่แข็งประมาณ 3-4 หมวดที่อาจได้รับผลกระทบ เช่น อาหารแปรรูปพร้อมรับประทานที่มีส่วนประกอบของอาหารทะเลแช่แข็ง เช่น ข้าวผัดกุ้ง ขนมจีบ ฮะเก๋า ที่มีส่วนประกอบของอาหารทะเล ซึ่งการถูกตัด GSP จะทำให้อัตราภาษีเพิ่มขึ้นจาก 0 เป็นถึง 10% ซึ่งทั้งหมดนี้ภาคเอกชนที่เกี่ยวข้องกำลังพิจารณารายละเอียดและหารือกับคู่ค้าในสหรัฐฯ อีกครั้ง เพื่อหาทางแก้ปัญหาต่อไป

(3)บทวิจัยธุรกิจจาก EXIM BANK วิเคราะห์ไว้ว่า เมื่อพิจารณาในรายละเอียด พบว่าการตัดสิทธิ์ GSP ของสหรัฐฯ ในรอบนี้จะส่งผลกระทบต่อการส่งออกของไทยไปสหรัฐฯ โดยรวมไม่มากนัก เนื่องจากในปี 2561 ไทยใช้สิทธิ GSP ส่งออกสินค้ากลุ่มดังกล่าวไปสหรัฐฯ เพียง 1,279.8 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือคิดเป็นสัดส่วนเพียงร้อยละ 4.6 ของมูลค่าส่งออกของไทยไปสหรัฐฯ ขณะเดียวกัน สินค้าส่งออกสำคัญของแต่ละหมวดหลักที่ไทยส่งออกไปสหรัฐฯ อย่าง HDD ซึ่งเป็นสินค้าหลักในหมวดเครื่องคอมพิวเตอร์ อุปกรณ์ และส่วนประกอบ สับปะรดกระป๋องในหมวดผัก-ผลไม้กระป๋อง และยางล้อในหมวดผลิตภัณฑ์ยาง ไม่ได้ถูกตัดสิทธิ์ในรอบนี้ เพราะทั้งหมดเป็นสินค้าที่ไม่ได้รับสิทธิ์ GSP ตั้งแต่แรก หรือถูกตัดสิทธิ์ GSP ไปก่อนหน้านี้แล้ว นอกจากนี้ หากพิจารณาสินค้าส่งออกสำคัญ 40 อันดับแรกตามพิกัดสินค้าที่ไทยส่งออกไปสหรัฐฯ (สัดส่วนราวครึ่งหนึ่งของมูลค่าส่งออกไปสหรัฐฯ ในปี 2561) จะพบว่ามีสินค้าเพียง 5 รายการที่ถูกตัดสิทธิ์ GSP ในรอบนี้

แต่มีข้อสังเกตว่า การตัดสิทธิ์ GSP ในรอบนี้ จะกระทบกับผู้ประกอบการบางส่วน ซึ่งความรุนแรงของผลกระทบจะแตกต่างกันตามสัดส่วนการพึ่งพาตลาดสหรัฐฯ และส่วนต่างระหว่างภาษีปกติ (MFN) กับ GSP ดังนี้

กลุ่มที่ได้รับผลกระทบมากที่สุด คือ สินค้าที่มีการพึ่งพาตลาดสหรัฐฯ สูง (สหรัฐฯ เป็นตลาดส่งออกสำคัญอันดับ 1 ด้วยสัดส่วนสูงถึงกว่าร้อยละ 20-30 ของมูลค่าส่งออก) และมีส่วนต่างภาษีปกติ (MFN) กับ GSP สูง (ร้อยละ 5 ขึ้นไป) อาทิ ปูแปรรูป (HS 1605104) ปัจจุบันสหรัฐฯ เป็นตลาดส่งออกสำคัญอันดับต้นๆ ของไทย การที่ภาษีนำเข้าจะเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 0 เป็นร้อยละ 5 ทำให้ไทยแข่งขันด้านราคาได้ยากขึ้น โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับคู่แข่งอย่างอินโดนีเซียและฟิลิปปินส์ซึ่งครองส่วนแบ่งตลาดสินค้านี้ในลำดับต้นๆ และยังคงได้รับสิทธิ์ GSP ดอกไม้ประดิษฐ์อื่นๆ (HS 67029065) พึ่งพาตลาดสหรัฐฯ ถึงร้อยละ 55.9 เสียภาษีเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 17 เช่นเดียวกับ Epoxy Resin ที่ต้องเสียภาษีเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 6.1 ผลไม้ ลูกนัต หรือส่วนอื่นๆ ของพืช ปรุงแต่ง เสียภาษีเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 6 และอ่างล้างชาม อ่างล้างหน้า และเครื่องสุขภัณฑ์ที่ทำจากเซรามิก เสียภาษีเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 5.8

กลุ่มที่ได้รับผลกระทบรองลงมา คือ สินค้าที่แม้จะมีสัดส่วนการพึ่งพาตลาดสหรัฐฯ สูง แต่มีส่วนต่างภาษีปกติกับ GSP ค่อนข้างต่ำ (ไม่ถึงร้อยละ 5) อาทิ ผลไม้อื่นๆ กระป๋อง เช่น มะม่วงกระป๋อง (HS 20089940001) ซึ่งมีสหรัฐฯ เป็นตลาดสำคัญอันดับ 1 ของไทยด้วยส่วนแบ่งตลาดสูงถึงร้อยละ 42.5 แต่อัตราภาษีจะเพิ่มขึ้นจากเดิมที่ไม่ต้องเสียภาษี เป็นเสียภาษีกิโลกรัมละ 1.5 เซ็นต์ และสินค้าที่มีสัดส่วนการพึ่งพาสหรัฐฯ ปานกลาง (เนื่องจากมีการกระจายการส่งออกไปตลาดอื่น นอกเหนือจากสหรัฐฯ) และมีส่วนต่างภาษีปกติกับ GSP ค่อนข้างต่ำ (ไม่ถึงร้อยละ 5) อาทิ รถจักรยานยนต์ ขนาดมากกว่า 800 cc. ที่แม้จะพึ่งพิงตลาดสหรัฐฯ อยู่ร้อยละ 23 แต่ก็มีกระจายส่วนแบ่งตลาดไปสหราชอาณาจักรร้อยละ 37 และจีนร้อยละ 16 และแว่นตา ที่ไม่ใช่แว่นกันแดด ที่มีตลาดหลัก คือ สหราชอาณาจักรสัดส่วนร้อยละ 34 ออสเตรเลียร้อยละ 22.6 และสหรัฐฯ ร้อยละ 18.5

กลุ่มที่ได้รับผลกระทบค่อนข้างต่ำ คือ กลุ่มสินค้าที่พึ่งพาตลาดสหรัฐฯ น้อยมาก หรือแทบไม่ได้ส่งออกไปสหรัฐฯ เลย อาทิ เนื้อปลาโซล (Sole Fish) รถเข็นที่ใช้ในโรงงาน (HS 87168050) ผลไม้ตระกูลเบอร์รี (HS 081120) และเสื้อกระโปรงชุดสำหรับสตรีและเด็กหญิงที่ทำจากไหม (HS 62044910)

กล่าวโดยสรุป การที่สหรัฐอเมริกาตัดสิทธิ GSP สำหรับสินค้าไทยที่ส่งไปขายยังสหรัฐอเมริกาในครั้งนี้ อาจไม่กระทบกับการส่งออกสินค้าต่าง ๆ ของไทยไปยังสหรัฐอเมริกาตามที่หลายคนกังวลมากนัก

9.การรับรู้และความเข้าใจของสังคมต่อการถูกตัดสิทธิ GSP ของประเทศไทย

มีแหล่งข่าวหลายแห่งที่อ้างว่า การที่สหรัฐอเมริกาตัดสิทธิ GSP สำหรับสินค้าไทยที่ส่งไปขายยังสหรัฐอเมริกานั้น มีเหตุผลหลักมาจากปัญหาด้านการละเมิดสิทธิแรงงานในประเทศไทย เช่น

(1)สำนักข่าวบลูมเบิร์กรายงานข่าวเมื่อวันเสาร์โดยอ้างถึงสำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐฯ ว่า ผลิตภัณฑ์อาหารทะเลไทยทั้งหมดจะสูญเสียสิทธิพิเศษในการค้า เนื่องจาก “ปัญหาสิทธิแรงงานที่เรื้อรังในอุตสาหกรรมอาหารทะเลและการขนส่ง”

(2)จดหมายของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ที่ส่งไปถึงประธานสภาพผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา กล่าวว่า “ผมได้พิจารณาแล้วว่าประเทศไทยไม่ได้ดำเนินการในเรื่องการปกป้องสิทธิของแรงงานซึ่งเป็นที่ยอมรับในระดับสากล มันเป็นสิ่งที่เหมาะสมที่จะระงับสิทธิในเรื่องการปลอดภาษี”

(3)…ข้อเท็จจริงที่ว่าสหรัฐตัดสิทธิ์ไทยเพราะปัญหาการละเมิดสิทธิแรงงาน โดยเฉพาะแรงงานต่างด้าวในภาคการประมง และมีสัญญาณบ่งชี้มานานหลายเดือนแล้วว่าไทยจะถูกเล่นงานในประเด็นนี้ และอันที่จริงแล้ว สำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐ (USTR) ได้เริ่มการพิจารณาสถานะของไทยมาตั้งแต่วันที่ 15 ตุลาคม 2018 โดยมีประเทศที่อยู่ในข่ายพิจารณาพร้อมกันคือ อิรัก อินโดนีเซีย โบลิเวีย อุซเบกิสถาน ผลก็คือไทยกับยูเครนถูกตัดสิทธิ์พร้อมกันในวันที่ 25 ตุลาคม 2019 ดังนั้นไม่มีเรื่องเบื้องหลังอะไรมากไปกว่าการพิจารณาตามขั้นตอนของสหรัฐ

(4)นางนฤมล ภิญโญสินวัฒน์ โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี เปิดเผยหลังการประชุม ครม.เศรษฐกิจ เพื่อหารือกรณีไทยถูกตัดสิทธิ GSP ว่า เมื่อวันที่ 25 กันยายนที่ผ่านมา มีการทำหนังสือถึงนายกรัฐมนตรีว่า จากการประชุมรัฐมนตรีเศรษฐกิจอาเซียน สหรัฐอเมริกามีการยกประเด็นการทบทวนสิทธิ GSP โดยมีเงื่อนไขหลัก 2 เรื่อง ที่ขอให้ไทยไปพิจารณา คือ การนำเข้าเนื้อสุกรเข้าประเทศไทย และประเด็นเรื่องแรงงาน สหรัฐฯ อยากให้แก้ไข 7 ประเด็น ซึ่งไทยได้แก้ไป 4 ประเด็น เหลือ 3 ประเด็นคงค้าง คือ การให้แรงงานต่างด้าวตั้งสหภาพแรงงานได้, การให้ลูกจ้างเหมาสามารถตั้งสหภาพแรงงานได้ และการให้สิทธิคุ้มครองลูกจ้างในการไม่ถูกฟ้องกลับจากนายจ้าง ซึ่งเรื่องเหล่านี้มีผลกระทบ จึงต้องรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสีย ส่วนเรื่องนำเข้าเนื้อหมู จะทำได้มากน้อยแค่ไหนขอให้คำนึงถึงสุขภาพคนไทยเป็นหลัก โดยมอบให้กระทรวงพาณิชย์ดูความเหมาะสมต่อไป

10.ข้อคิดเห็นต่อ “การถูกสหรัฐอเมริกาตัด GSP ของประเทศไทย”

ในความเห็นของผู้เขียน ประเด็น “การถูกสหรัฐอเมริกาตัด GSP ของประเทศไทย” ในครั้งนี้ มีข้อสังเกต คือ

1)ผู้ประกอบกิจการประมงทะเลและอุตสาหกรรมต่อเนื่องที่ใช้วัตถุดิบจากการประมงทะเลของไทย (เรือประมงไทย) ไม่ได้รับผลกระทบเกือบจะโดยสิ้นเชิงต่อการที่ “สหรัฐอเมริกาประกาศตัด GSP ของประเทศไทย” ทั้งนี้เนื่องจากในทุกวันนี้ สินค้าประมงของไทยที่ส่งออกไปยังประเทศสหรัฐอเมริกาจะประกอบไปด้วย “กุ้งและปลาทูน่า” เป็นหลัก ซึ่งกุ้งเกือบจะทั้งหมดเป็นกุ้งที่ได้จากการเพาะเลี้ยง ส่วนปลาทูน่ากว่าร้อยละ 90 ได้มาจากการนำเข้าวัตถุดิบที่จับได้โดยเรือต่างประเทศ มิใช่เรือประมงของไทย ดังนั้น ชาวประมงไทยจึงไม่ได้รับผลกระทบจากการถูกตัด GSP ในครั้งนี้

2)เหตุผลแท้จริงที่ทำให้ “สหรัฐอเมริกาประกาศตัด GSP ของประเทศไทย” ไม่น่าจะเกี่ยวข้องกับการใช้แรงงานในภาคประมง เนื่องจากในช่วงเวลาที่ผ่านมา (ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2557 – ปัจจุบัน) รัฐบาล คสช. ได้ดำเนินการต่าง ๆ มากมาย เช่น การแก้ไขกฎหมาย การออกกฎหมายใหม่ และการให้สัตยาบันอนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศ ฯลฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศ ฉบับที่ C188 ซึ่งเป็นอนุสัญญาที่ว่าด้วยการทำงานในภาคประมง (ทะเล) Work in Fishing Convention, 2007 โดยเป็นภาคีในลำดับที่ 13 (จากทั้งหมด 14 ประเทศที่ให้สัตยาบัน) และเป็นประเทศแรกในภูมิภาคเอเชียและแปซิฟิกที่ให้สัตยาบัน เพราะรัฐบาลไทยในขณะนั้นถูกสหภาพยุโรปบีบบังคับ แม้ว่าจะได้รับการต่อต้านจากภาคประมงก็ตาม ทั้ง ๆ ที่ประเทศสหรัฐอเมริกาและประเทศในสหภาพยุโรปส่วนใหญ่ก็ยังไม่ยอมเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฉบับนี้ (มีประเทศที่ให้สัตยาบันเพียง 3 ประเทศ จากทั้งหมด 28 ประเทศ) และประเทศสมาชิกทั่วโลกที่มีอยู่เกือบ 200 ประเทศ ส่วนใหญ่ก็ยังไม่ยอมให้สัตยาบัน ดังนั้น การอ้างว่า “แรงงานภาคประมงทะเล” เป็นปัญหาจนนำไปสู่การถูกตัด GSP จึงไม่น่าจะใช่เหตุผลที่แท้จริง

3)การที่ประธานาธิบดีทรัมป์ กล่าวในจดหมายที่มีไปถึงรัฐสภา ว่า “ผมได้พิจารณาแล้วว่าประเทศไทยไม่ได้ดำเนินการในเรื่องการปกป้องสิทธิของแรงงานซึ่งเป็นที่ยอมรับในระดับสากล มันเป็นสิ่งที่เหมาะสมที่จะระงับสิทธิในเรื่องการปลอดภาษี” นั้น เมื่อพิจารณาแล้วจะเห็นว่า การกล่าวอ้างดังกล่าว “เป็นความไม่เป็นธรรม” ต่อประเทศไทย เพราะประธานาธิบดีทรัมป์อ้างถึง “การปกป้องสิทธิของแรงงานซึ่งเป็นที่ยอมรับในระดับสากล” ซึ่งเข้าใจว่า เป็นการอ้างถึงการปกป้องสิทธิของแรงงานตาม “อนุสัญญาต่าง ๆ ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ”

แต่เมื่อพิจารณาถึงการให้สัตยาบันของสหรัฐอเมริกาใน “อนุสัญญาต่าง ๆ ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ” ที่อ้างว่าเป็น “สากล” นั้น จะพบข้อเท็จจริงว่า ใน “อนุสัญญาต่าง ๆ ขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ” ที่มีทั้งหมด รวม 190 ฉบับ ประกอบด้วย อนุสัญญาพื้นฐาน (Fundamental Convention) จำนวน 8 ฉบับ อนุสัญญาที่เกี่ยวกับการกำกับดูแลกิจการ (มีความสำคัญลำดับ ต้น ๆ) (Governance Convention (Priority) จำนวน 4 ฉบับ และอนุสัญญาที่เกี่ยวกับด้านเทคนิค (Technical Convention) จำนวน 178 ฉบับ ประเทศไทย ได้ให้สัตยาบันในอนุสัญญาแล้ว รวม 19 ฉบับ และพิธีสารอีก 1 ฉบับ ในขณะที่ประเทศสหรัฐอเมริกาได้ให้สัตยาบันอนุสัญญาเพียง 14 ฉบับ เท่านั้น (และมี 2 ฉบับที่ไม่มีผลบังคับใช้)

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง อนุสัญญาฯ ที่สหพันธ์แรงงานอเมริกันและสภาอุตสาหกรรมแห่งสหประชาชาติ (AFL-CIO) อ้างว่า ประเทศไทยไม่ให้สัตยาบัน ซึ่งได้แก่ “อนุสัญญาแรงงานระหว่างประเทศ ฉบับที่ C087 ซึ่งเป็นอนุสัญญาที่ว่าด้วยเสรีภาพในการสมาคมและการคุ้มครองสิทธิในการจัดประชุม พ.ศ. 2491 (Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948) และฉบับที่ C098 ซึ่งเป็นอนุสัญญาที่ว่าด้วยสิทธิในการจัดการและการเจรจาต่อรองแบบกลุ่ม พ.ศ. 2492 (Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949) ที่สหรัฐฯ ใช้เป็นข้ออ้างในการตัดสิทธิ GSP ของประเทศไทยนั้น สหรัฐอเมริกาเองก็ยังไม่ได้ให้สัตยาบัน (แม้จะอ้างว่าสหรัฐมีการดำเนินงานที่มีมาตรฐานสูงกว่าประเทศไทยก็ตาม) แล้วจะมาบังคับประเทศไทยต้องให้สัตยาบันได้อย่างไร

ดังนั้น การที่สหรัฐอเมริกาจะใช้สิทธิ GSP มาเป็นเครื่องมือในการบังคับให้ประเทศไทยต้องให้สัตยาบัน “อนุสัญญาแรงงานระหว่างประเทศ ฉบับที่ C087 (Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948)” และ “อนุสัญญาแรงงานระหว่างประเทศ ฉบับที่ C098 (Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949)” จึงไม่เป็นธรรมต่อประเทศไทย

4)ตารางเปรียบเทียบการให้สัตยาบันอนุสัญญาองค์การแรงงานระหว่างประเทศระหว่างประเทศไทยกับประเทศสหรัฐอเมริกา

5) แม้ว่า ประเทศไทยจะยังมิได้ให้สัตยาบัน “อนุสัญญาแรงงานระหว่างประเทศ ฉบับที่ C087 และ “อนุสัญญาแรงงานระหว่างประเทศ ฉบับที่ C098” แต่การรวมกลุ่มและจัดตั้ง “สหภาพแรงงาน” ของผู้ใช้แรงงานในประเทศไทยนั้น เกิดขึ้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2518 แล้ว โดยมีบทบัญญัติในพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518 (Labour Relations Act B.E. 1975) รองรับการจัดตั้งดังกล่าว จะมีก็แต่เพียงบทบัญญัติบางส่วนอาจไม่สอดรับกับบทบัญญัติในอนุสัญญา ซึ่งประเทศไทยจะต้องพิจารณาแก้ไขหรือปรับปรุง ทั้งนี้ นอกจากจะต้องสอดรับกับอนุสัญญาฯ (กติกาสากล) แล้ว ยังต้องคำนึงถึงบริบททางการเมือง สังคม และวัฒนธรรมของประเทศไทยซึ่งแตกต่างจากประเทศในภูมิภาคตะวันตกด้วย ดังนั้น สหรัฐอเมริกาควรต้องเคารพในสิทธิ เสรีภาพ เอกราช และบูรณภาพแห่งดินแดน ตลอดจนบริบทอื่น ๆ ของประเทศไทย มิใช่เพียงคำนึงถึงแต่ความเท่าเทียมแต่ไม่เป็นธรรมต่อประเทศไทย ตามที่ตนเองต้องการเท่านั้น

6)การที่สหรัฐอเมริกาเรียกร้องให้ประเทศไทยมีการให้สิทธิแรงงานต่างด้าวในการจัดตั้งสหภาพแรงงานได้ นั้น คงต้องทำความเข้าใจก่อนว่า “แรงงานต่างด้าวในประเทศไทยนั้น ส่วนใหญ่เป็นแรงงานต่างด้าวที่หลบหนีเข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย และทำงานในประเทศไทยอย่างผิดกฎหมาย” แม้วันนี้ รัฐบาลไทยจะยินยอมดำเนินการให้แรงงานเหล่านั้นเป็นผู้อยู่อาศัยและเป็นแรงงานที่ถูกต้องตามกฎหมายได้ “แต่ก็เป็นสิทธิเพียงชั่วคราว” เมื่อสัญญาการจ้างงานสิ้นสุดลง แรงงานผู้นั้นจะต้องเดินทางออกนอกประเทศไป

อันที่จริง “การมีสหภาพแรงงาน” นั้น ก็มีเพื่อการรักษาและคุ้มครองสิทธิของแรงงานในองค์กรของเอกชนที่เป็นผู้จ้าง ซึ่งโดยปกติ การคุ้มครองสิทธิต่าง ๆ นั้น ในประเทศไทยมีกฎหมายคุ้มครองอยู่แล้ว หากแรงงานคนใด ไม่ได้รับสิทธิตามกฎหมายก็ย่อมจะร้องเรียนไปยังส่วนราชการหรือองค์กรเอกชนต่าง ๆ ได้ ซึ่งหากจะว่าไปแล้ว ทุกวันนี้ “แรงงานต่างด้าว” เหล่านี้ ดูจะมีผู้ให้ความคุ้มครองมากกว่าแรงงานไทยด้วยซ้ำ ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับสหรัฐอเมริกา ผู้เขียนไม่แน่ใจว่า “แรงงานต่างด้าวที่อยู่ในสหรัฐฯ เพียงชั่วคราว” ได้รับสิทธิในการจัดตั้งสหภาพแรงงานดังเช่นที่สหรัฐฯเรียกร้องให้ประเทศไทยดำเนินการหรือไม่

เพราะมีการเขียนถึงสิทธิดังกล่าวว่า “With few exceptions, you have the right to join together with your coworkers to ask your employer to improve your wages or working conditions. Most workers also have right to form, join and support a union in your workplace.” ซึ่งหมายความว่า “สิทธิในการจัดตั้งสหภาพ” ดังกล่าว มี “ข้อจำกัด” และ “ไม่ใช่ผู้ใช้แรงงานชั่วคราวทุกคนจะได้สิทธิ” นั้น ที่สำคัญ คือ “มีสักกี่ประเทศในโลกนี้ที่ให้สิทธิแรงงานต่างด้าวที่อยู่ในประเทศนั้นเพียงชั่วคราว มีสิทธิในการจัดตั้งสหภาพแรงงานในสถานประกอบการที่ตนทำงานอยู่”…. ผู้เขียนเชื่อว่าไม่มีหรอกครับ

7) “การให้ลูกจ้างเหมาสามารถตั้งสหภาพแรงงานได้” ก็เช่นเดียวกัน ต้องเข้าใจว่า “ลูกจ้างเหมา” ส่วนใหญ่เป็นการจ้างแรงงานชั่วคราวในระยะเวลาอันสั้น เช่น การจ้างแรงงานในภาคเกษตร หรือในอุตสาหกรรมการเกษตรที่เกิดขึ้นตามฤดูกาล เมื่องานสิ้นสุดลง สภาพการจ้างงานในที่ทำงานนั้น ๆ ก็หมดลง ความจำเป็นในการมีสหภาพก็หมดลงไปพร้อมกับงาน คำถามก็คือ สหภาพของงานลักษณะนี้ มีความจำเป็นจริงหรือ ในความเห็นของผู้เขียน สิทธิอื่น ๆ ตามที่กฎหมายบัญญัติต่างหากที่เป็นความจำเป็นที่รัฐจะต้องให้ความคุ้มครองในการจ้างแรงงานประเภทนี้ หากสิทธิดังกล่าวยังไม่เพียงพอหรือครอบคลุม ก็เป็นสิ่งที่รัฐพึงพิจารณาปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมต่อไป มากกว่าการให้สิทธิในการจัดตั้งสหภาพตามที่สหรัฐอเมริกาเรียกร้อง

8)“การให้สิทธิคุ้มครองลูกจ้างในการไม่ถูกฟ้องกลับจากนายจ้าง” ในประเด็นนี้ ผู้เขียนเห็นว่า คงต้องพิจารณาเป็นกรณีไป เนื่องจากหากกรณีที่เกิดขึ้นเป็นความผิดของลูกจ้าง จะให้กฎหมายคุ้มครองมิให้นายจ้างฟ้องกลับลูกจ้างก็คงจะเป็นสิ่งที่ไม่เป็นธรรมต่อนายจ้าง ในขณะเดียวกัน ปัจจุบันประเทศไทยมี “ศาลแรงงาน” เป็นการเฉพาะ ซึ่งผู้เขียนเข้าใจว่าในหลาย ๆ กรณี หากมีการฟ้องที่ไม่เป็นธรรมต่อลูกจ้าง สิทธิของลูกจ้างนั้น ย่อมได้รับการคุ้มครองอยู่แล้ว ประเด็นนี้จึงไม่สมเหตุผลที่สหรัฐอเมริกาจะเรียกร้องต่อประเทศไทย

9) ประเด็นสำคัญประเด็นหนึ่งที่รัฐบาลไทยไม่เคยยกขึ้นกล่าวอ้าง และรัฐบาลต่างประเทศ รวมทั้งสหรัฐอเมริกา และสหภาพยุโรปไม่เคยนำมาเป็นข้อพิจารณาในประเด็นแรงงานของไทยเลย คือ ปัจจุบันประเทศไทยให้สิทธิแรงงานต่างด้าวในประเทศไทย มากกว่าแรงงานต่างด้าวในประเทศอื่น ๆ (รวมทั้งสหรัฐอเมริกาด้วย) เช่น สิทธิการรักษาพยาบาล การตรวจสุขภาพ และประกันสุขภาพในราคาถูก สิทธิในการได้รับการประกันสังคม สิทธิในการสมรส สิทธิในการอยู่อาศัยของครอบครัวและคู่สมรส สิทธิในการได้รับการศึกษาของบุตร ฯลฯ คำถามก็คือ ทำไมสหรัฐอเมริกาจึงไม่มอง หรือมองไม่เห็น

10)ตามความเห็นของผู้เขียนเกี่ยวกับกฎหมายคุ้มครองแรงงาน ทุกวันนี้ ทุกภาคส่วนทั้งรัฐ ลูกจ้าง NGOs องค์กรระหว่างประเทศ รวมทั้งสื่อต่าง ๆ ได้ทำหน้าที่ “คุ้มครองแรงงานมากกว่านายจ้าง” และ “คุ้มครองแรงงานต่างด้าวมากกว่าแรงงานไทย” อยู่แล้ว ถ้าหากผู้เขียนเรียกร้องได้ “จะไม่เรียกร้องให้คุ้มครองนายจ้าง” แต่จะเรียกร้องให้ “ให้ความเป็นธรรมกับนายจ้าง” บ้าง เท่านั้น