รายงาน “6 ปี ของการแก้ปัญหา IUU Fishing เมื่อนับหนึ่งผิด (กลัดกระดุมผิดเม็ด) “ความ Ship-หาย” ก็ไร้จุดจบ” ได้ประเมินผล การแก้ไขปัญหาการประมงโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (IUU Fishing) ของประเทศไทยในรอบ 6 ปี ในประเด็นของที่มา การดำเนินการ ผลกระทบ ผลเสียหาย และข้อเสนอแนะในการปรับปรุงแผน ยุทธศาสตร์ และยุทธวิธี ในการแก้ไขปัญหาการประมงโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ให้ถูกทางและเกิดประโยชน์ต่อชาติและประชาชนอย่างมั่นคง มั่งคั่ง และยั่งยืน ทั้งในปัจจุบันและอนาคต เขียนโดย วิชาญ ศิริชัยเอกวัฒน์ อดีตประธานสมาคมการประมงแห่งประเทศไทย (2539-2541), อดีตนายกสมาคมการประมงนอกน่านน้ำไทย (2528-2532), อดีตสมาชิกวุฒิสภา และประธานกรรมาธิการการเกษตรและสหกรณ์ วุฒิสภา (2551-2557)โดย “ไทยพับลิก้า” นำมาสรุปเสนอเป็นตอนๆ
ต่อจากตอนที่ 3: 6 ปีกับการแก้ IUU Fishing จน “Ship-หาย” (ตอน 3): ข้อเท็จจริงคำวินิจฉัย (ใบเหลือง) ที่รัฐบาลไทยไม่บอกความจริงกับสังคม
ก่อนที่ EU จะให้ใบเหลืองกับประเทศไทย การประมงในประเทศไทยเป็นการประมงโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (IUU Fishing) จริงหรือ
สถานการณ์การประมงทะเลของไทยก่อนการได้รับ “ใบเหลือง” จากสหภาพยุโรป
เพื่อให้ผู้อ่านได้เข้าใจสถานการณ์ของการประมงไทยที่เป็นอยู่ ก่อนที่สหภาพยุโรป หรือ EU จะให้ใบแจ้งเตือน “ใบเหลือง” กับประเทศไทยว่าเป็น “ประเทศที่มีความเป็นไปได้ที่จะถูกระบุว่าเป็นประเทศที่สามที่ไม่ให้ความร่วมมือในการต่อต้านการทำประมงที่ผิดกฎหมายประมง ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม” ในปี พ.ศ. 2557 ผู้เขียนจึงขอนำเสนอข้อมูลเกี่ยวกับการประมงทะเลของไทย ดังนี้
การประมงในน่านน้ำไทย
ทะเลในน่านน้ำไทยมีอยู่อย่างจำกัด ในขณะที่เรามีเรือจำนวนมากทั้งเรือประมงพื้นบ้าน ก่อให้เกิดความไม่สมดุลของการใช้ทรัพยากรและการผลิตทดแทน เรือประมงขนาดเล็ก และเรือประมงพาณิชย์ เกิดการแย่งชิงการใช้ทรัพยากรและเกิดความขัดแย้งระหว่างผู้ประกอบการที่ใช้เครื่องมือต่างขนาดและต่างชนิด ในขณะที่เรือประมงส่วนหนึ่งมีการใช้เครื่องมือผิดกฎหมาย มีการใช้เครื่องมือผิดประเภท มีการใช้อวนตาถี่ในการจับสัตว์น้ำ มีการจับปลาใกล้ฝั่ง มีการจับปลาในเขตอนุรักษ์ และเขตหวงห้าม มีการจับปลาในฤดูหวงห้าม ฯลฯ ซึ่งทำให้ทรัพยากรสัตว์น้ำที่มีอยู่จำกัดเสื่อมโทรมลง ในขณะที่สิ่งแวดล้อมทางทะเลและชายฝั่งเสื่อมโทรม มีการทำลายป่าชายเลน มีการปล่อยน้ำเสียและสารพิษลงทะเล รวมทั้งการขาดมาตรการในการจัดการที่ดีอีกด้วย
จากข้อมูลที่ผู้เขียนเคยประเมินไว้เมื่อปี พ.ศ. 2564 ว่า (ดูตาราง)
1. ประเทศไทยมีพื้นที่ทางทะเลประมาณ 368,000 ตารางกิโลเมตร และควรจะมีทรัพยากรที่พึงใช้ประโยชน์ได้ประมาณ 1,580,000 ตัน (MSY)
2. ด้วยปริมาณทรัพยากรที่พึงใช้ประโยชน์ดังกล่าว ประเทศไทยควรจำกัดให้มีเรือประมงได้เพียงไม่เกิน 25,358 ลำ (เรือประมงพาณิชย์และเรือประมงพื้นบ้าน) แต่ด้วยจำนวนเรือที่คาดว่าจะมีอยู่ในขณะนั้น ประมาณ 61,321 ลำ (ทั้งที่ถูกกฎหมายและผิดกฎหมาย) จึงทำให้มีเรือประมงที่เกินศักยภาพถึง 35,962 ลำ ที่จะต้องมีการนำเรือออกนอกระบบ
3. ข้อเสนอดังกล่าวข้างต้น ไม่เคยได้รับความสนใจจากรัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
ดังนั้นจึงกล่าวได้ว่า “การประมงน่านน้ำไทย” ตกอยู่ในสภาพวิกฤติ และมีการทำประมงเกินศักยภาพการผลิตทดแทนของทรัพยากรจริง
การประมงนอกน่านน้ำไทย
ทะเลและทรัพยากรนอกน่านน้ำไทยส่วนใหญ่มีเจ้าของและหวงแหน เกือบทุกประเทศมีกฎและกติกามาก ซึ่งบางครั้งยากที่จะปฏิบัติ และมีการเรียกร้องผลประโยชน์ของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น ในขณะที่การประกอบการของเรือประมงไทยขาดการคุ้มครอง ส่งเสริม สนับสนุนที่เป็นรูปธรรมจากรัฐอันเนื่องมาจากการถูกรัฐชายฝั่งอื่นรังแก รวมทั้งการกระทำอันเป็นโจรสลัด (ยกเว้นในกรณีโจรสลัดโซมาเลียที่ได้รับการคุ้มครองจากกองทัพเรือในช่วงเวลาหนึ่ง) แม้ว่าเรือประมงส่วนใหญ่จะได้รับอนุญาตอย่างถูกต้องตามกฎหมาย (ของรัฐชายฝั่ง) จากรัฐชายฝั่งเจ้าของน่านน้ำ ซึ่งมีทั้งการได้รับใบอนุญาตโดยตรงและโดยอ้ออม (ผ่านเอกชนท้องถิ่นที่ได้รับอนุญาตจากรัฐอีกทอดหนึ่ง) โดยเรือประมงไทย (ขนาดใหญ่) ส่วนใหญ่อยู่ในน่านน้ำของประเทศอินโดนีเซีย (กว่า 500 ลำ) ซึ่งในขณะนั้นกำลังมีปัญหา (พ.ศ. 2557) เนื่องจากผู้ประกอบการและนายเรือส่วนใหญ่ไม่สนใจกติกา และกฎหมาย ชอบแก้ปัญหาด้วยการจ่ายใต้โต๊ะ ผู้ประกอบการไม่นิยมลงทุนทำ Joint Venture แม้บางรายอยากทำก็ขาดเงินลงทุนและความมั่นใจในการลงทุนเพราะนโยบายที่ไม่แน่นอนของรัฐบาลอินโดนีเซีย (สุดท้ายก็ถูกรัฐบาลที่ได้รับเลือกตั้งใหม่ (รัฐบาลนาย Joko Widodo) ยกเลิกใบอนุญาตทั้งหมด
ส่วนการประมงในประเทศอื่น ก็จะมีอยู่ในเขตรัฐชายฝั่งที่อยู่ใกล้กับประเทศไทย เช่น กัมพูชา มาเลเซีย เมียนมาร์ ฯลฯ (รวมกันกว่า 500 ลำ) ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นเรือประมงที่มี 2 สัญชาติ (ของธง) คือทั้ง “ธงไทย” และ “ธงของรัฐชายฝั่งนั้น” ที่เรือลำนั้นเข้าไปทำประมงอยู่ (โดยการรับรู้รับทราบของรัฐไทย) แต่เรือประมงนอกน่านน้ำทั้งหมด เป็นการทำประมงโดยชอบภายใต้การอนุญาตของรัฐต่างประเทศ โดยภาครัฐมิได้มีสัญญาหรือข้อตกลงในระดับรัฐแต่อย่างใด
ส่วนการประกอบการในทะเลหลวง (High Sea) ผู้ประกอบการส่วนใหญ่ของไทยไม่พร้อมที่จะไปทำการประมงในทะเลหลวง เนื่องจากการขาดเงินทุน ขาดองค์ความรู้ และขาดคนในการดำเนินการ แม้ว่าประเทศไทยจะมีตลาดขนาดใหญ่ที่สามารถรองรับ การค้าสัตว์น้ำที่จับได้จากทะเลหลวง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง “ปลาทูน่า” ก็ตาม
การจัดการทรัพยากรและบุคคลากรที่เกี่ยวข้อง
เราคงต้องยอมรับว่า ประเทศไทยขาดการจัดการและใช้ประโยชน์จากทรัพยากรสัตว์น้ำมานาน นับตั้งแต่มีการนำเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพในการจับและทำลายทรัพยากรสัตว์น้ำมาใช้ในประเทศไทย โดยรัฐไม่ได้ให้ความสำคัญและไม่สนใจที่จะแก้ไขปัญหา ทั้งๆ ที่มีสัญญาณวิกฤติที่จะเกิดขึ้นมานานแล้ว
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การสำรวจวิจัยในเชิงการประเมินทรัพยากร ฤดูกาล พฤติกรรม และถิ่นที่อยู่อาศัยของสัตว์น้ำ ตลอดจนการใช้เครื่องมือต่างๆ เพื่อนำไปกำหนดนโยบายและการจัดการเพื่อความยั่งยืน
ทำให้มีช่องว่าในประเด็นขององค์ความรู้ทั้งในระดับนโยบายและระดับปฏิบัติการ ซึ่งจะเห็นได้จากบุคคลากรในภาครัฐในระดับนโยบาย (รัฐมนตรี ปลัดกระทรวง อธิบดี รองอธิบดี) ขาดความรู้ความเข้าใจในเรื่องการประมงทะเลมาเป็นระยะเวลานานกว่า 30 ปี ทำให้ไม่สามารถกำหนดนโยบายและวิธีการดำเนินการที่เป็นรูปธรรมและสามารถนำไปสู่การจัดการการประมงทะเลทั้งระบบได้ ทำได้แต่เพียงการบริหารราชการแผ่นดินไปตามระเบียบและกฎเกณฑ์ที่มีอยู่ โดยขาดการบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง หรือดูแลทุกข์สุขของประชาชน หรือแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง เป็นเหตุให้ปัญหามีการสะสมและซับซ้อนมากขึ้น
แม้ว่าในช่วงเวลาที่ผ่านมาจะมีการปฏิรูประบบราชการโดยแยกงานหลักที่เกี่ยวข้องกับการประมงเป็นสองกระทรวง คือกระทรวงเกษตรฯ เดิมซึ่งมีกรมประมงที่รับผิดชอบ และกระทรวงทรัพยากรฯ ที่มีกรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่งเป็นผู้รับผิดชอบอีกส่วนหนึ่ง แต่ต่างคนต่างมีนโยบายของตนเอง บางครั้งแย่งกันทำงานและขาดการประสานงานกัน ประกอบกับบุคลากรในตำแหน่งผู้บริหารระดับสูงในกรมประมง ซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบในการกำหนดนโยบายการประมงของประเทศ ส่วนใหญ่มีพื้นฐานและประสบการณ์มาจากการประมงน้ำจืด การเพาะเลี้ยงสัตว์น้ำ จึงขาดความรู้ ความเข้าใจ และประสบการณ์ที่เกี่ยวกับการประมงทะเล ทำให้ไม่สามารถจัดการการประมงทะเลได้อย่างเป็นระบบ มีประสิทธิภาพและเบ็ดเสร็จได้
ประเทศไทยควรจะมีการจัดตั้ง “กรมประมงทะเล” ขึ้นมาเป็นเวลานานแล้ว เนื่องจากทรัพยากรทางทะเลของประเทศไทยมีมูลค่ามหาศาล เพื่อเป็นหน่วยงานที่มีอำนาจในการดูแลการประมงทะเลอย่างเบ็ดเสร็จเพียงหน่วยงานเดียว
โดยมีการ “สร้างคน” หรือพัฒนาบุคลากร ที่มีความรอบรู้ในศาสตร์ของการประมงทะเล (วิทยาศาสตร์ทางทะเล สิ่งแวดล้อมทางทะเล พลวัตประชากรในทะเล เครื่องมือประมงทะเล กฎหมายประมงทะเล การประมงนอกน่านน้ำ การจัดการประมงทะเล ฯลฯ) เพื่อสามารถบริหารจัดการและใช้ประโยชน์ทรัพยากรทางทะเลของประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน
(ในช่วงที่ผู้เขียนดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภา เคยมีการศึกษาเกี่ยวกับความจำเป็นในการจัดตั้งกรมประมงทะเลและได้นำเสนอกระทรวงเกษตรและสหกรณ์พิจารณา ปรากฏว่ารัฐมนตรีที่รับผิดชอบในเวลานั้นได้ตอบปฏิเสธและแจ้งว่า ปัญหาการประมงทะเลนั้น กรมประมงมีศักยภาพในการดูแลเป็นอย่างดีแล้ว-ผู้เขียน)
กฎหมายและการบังคับใช้กฎหมาย
คงต้องยอมรับกันว่า “กฎหมายประมง” ที่มีอยู่เป็นปัญหาในการบังคับใช้ เนื่องจากเก่า ล้าสมัย ไม่เหมาะกับสถานการณ์ในปัจจุบัน เนื่องจากพระราชบัญญัติการประมงฉบับเดิมใช้มาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2490 ซึ่งในสมัยนั้นยังใช้ใบเรือหรือแจวในการขับเคลื่อนเรือ ทรัพยากรก็ยังอยู่ในสภาพที่อุดมสมบูรณ์ เครื่องมือประมงก็ยังเป็นเครื่องมือขนาดเล็กและใช้ประจำที่ที่จับสัตว์น้ำครั้งละไม่มาก ทำให้ไม่สอดรับการสถานการณ์ปัจจุบัน
แม้ว่าจะได้มีความพยายามที่จะแก้ไขมานานไม่ต่ำกว่า 15 ปี แต่ไม่สามารถดำเนินการให้แล้วเสร็จได้ ซึ่งปัญหาส่วนหนึ่งเกิดจากกรมประมงซึ่งเป็นหน่วยงานรับผิดชอบหลักไม่เข้าใจในบริบทและวิถีประมงทะเลของไทย รวมทั้งระบบการตรากฎหมายที่ต้องผ่านขั้นตอนมากมาย ประกอบกับการไม่มีเสถียรภาพทางการเมืองของรัฐ ทำให้ร่างกฎหมายที่มีการเสนอเข้าสู่การประชุมของรัฐสภาแล้วต้องตกไปหลายครั้งในช่วงเวลาที่ผ่านมา
นอกจากนี้ กรมประมงยังขาดการพัฒนาระเบียบหรือข้อบังคับที่เหมาะสมกับสถานการณ์ปัจจุบันเพื่อใช้บังคับให้ผู้ประกอบการต้องบันทึกหรือรายงานผลการจับสัตว์น้ำ (Fishing Log Book) ตลอดจนระบบการตรวจสอบย้อนกลับที่มาของสัตว์น้ำ (Traceability) ซึ่งควรจะต้องบังคับใช้กับเรือประมงทุกขนาดและทุกเครื่องมือ (แต่กรมประมงได้ออกระเบียบบังคับให้เรือประมงพาณิชย์ที่ขายสัตว์น้ำให้กับผู้แปรรูปที่ส่งออกสัตว์น้ำไปยังสหภาพยุโรปเท่านั้นที่ต้องมีการจัดทำ ซึ่งเรือประมงส่วนใหญ่ไม่มีระบบการรายงาน หรือ ไม่มีระบบการ “Reported” ให้ต้องปฏิบัติ ดังนั้น การขาดการรายงาน (Un-Reported) จึงเป็นความบกพร่องของกรมประมง มิใช่ความบกพร่องของผู้ประกอบการ)
ในส่วนของการทำการประมงที่ไร้การควบคุม (Unregulated Fishing) นั้น นอกจากกฎหมายที่ล้าสมัยและขาดระเบียบปฏิบัติที่เป็นปัจจุบันแล้ว ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องยังไม่เอาใจใส่ ในการเข้มงวดกวดขันการบังคับใช้กฎหมายที่เคร่งครัด ขาดการศึกษาวิจัยเกี่ยวกับการประเมินจำนวนประชากรสัตว์น้ำ ถิ่นที่อยู่อาศัย และฤดูกาลวางไข่ รวมทั้งข้อมูลอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องซึ่งจำเป็นในการกำหนดมาตรการอนุรักษ์และการใช้ประโยชน์จากสัตว์น้ำอย่างยั่งยืน นอกจากนี้ ยังขาดแคลนทั้งงบประมาณและบุคลากรในการสนับสนุนภารกิจดังกล่าว
ส่วนการบังคับใช้กฎหมาย กรมประมงได้ปล่อยปละละเลยในการบังคับใช้กฎหมาย แม้ว่ากฎหมายที่มีอยู่เดิมจะล้าหลัง แต่ข้อเท็จจริงคือยังมีบทบัญญัติบางส่วนที่ยังสามารถปรับใช้กับการกระทำผิดของชาวประมงได้ โดยเฉพาะในประเด็นการกระทำผิดที่ร้ายแรง เช่น การไม่จดทะเบียนเรือ การไม่มีใบอนุญาตใช้เรือ การไม่มีอาชญาบัตร (ใบอนุญาตทำการประมง) การใช้อาชญาบัตรผิดประเภทเครื่องมือ ฯลฯ แต่การกระทำความผิดดังกล่าวกลับไม่ได้รับการลงโทษจนเป็นเรื่องปกติ เนื่องจากการความใส่ใจและขาดการเข้มงวดในการบังคับใช้กฎหมาย
ปัญหาของผู้ประกอบการ
ผู้ประกอบการในภาคเอกชนทุกกลุ่ม ทั้งชาวประมงพื้นบ้านและชาวประมงพาณิชย์ ขาดเอกภาพ ต่างคนต่างอยู่ ต่างคนต่างคิด มีความเห็นไม่ตรงกัน ต่างต้องการมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการโดยปฏิเสธกลุ่มอื่น ส่วนใหญ่มีความเห็นแก่ตัวและมองประโยชน์เฉพาะหน้า ไม่สนใจกฎหมาย หรือการปฏิบัติตามกฎหมาย ส่วนหนึ่งขาดจิตสำนึกในการอนุรักษ์ จับปลาไม่เลือกที่และฤดูกาล ใช้อวนตาถี่ หรือใช้เครื่องมือที่ผิดกฎหมาย มีการทะเลาะและแย่งชิงทรัพยากรกันเองระหว่างผู้ที่ใช้เครื่องมือที่ต่างกัน หรือขนาดของเรือ (ถือได้ว่าผู้ประกอบการส่วนหนึ่งอยู่ในข่ายของการทำการประมงที่ผิดกฎหมาย “Illegal” เพราะมีทั้งการไม่จดทะเบียนเรือ จดทะเบียนแต่ไม่ต่อใบอนุญาตใช้เรือ มีทะเบียนเรือและใบอนุญาตใช้เรือแต่ไม่มีการขออาชญาบัตร หรือมีอาชญาบัตรแต่ใช้เครื่องมือผิดประเภทไปจากที่ได้รับอนุญาต การใช้อวนตาถี่ต่ำในการจับสัตว์น้ำ ฯลฯ) แต่ส่วนใหญ่ก็ยังอยู่ในระดับที่พร้อมจะปฏิบัติตามกฎหมาย
ดังนั้น หากจะนำหลักการของ “การประมงโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (IUU Fishing)” เข้ามาประเมินการจัดการทรัพยากรประมงของประเทศไทย เราคงจะต้องยอมรับว่า “ประเทศไทยเป็นประเทศหนึ่งที่มีปัญหานี้อยู่ และยังมิได้ดำเนินการอย่างจริงจังในดำเนินการตามแนวทางของ ‘แผนปฏิบัติการสากลว่าด้วยการป้องกัน ยับยั้งและขจัดการทำการประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม (International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing: IPOA-IUU)’ รวมทั้ง ‘จรรยาบรรณในการทำการประมงด้วยความรับผิดชอบ (FAOs Code of Conduct for Responsible Fisheries: CCRF)’ ที่องค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ (Food and Agriculture Organization-FAO) ได้พัฒนาและกำหนดขึ้น”
อ่านต่อตอนที่ 5 : การ “กลัดกระดุมผิดเม็ด” ในการแก้ปัญหา IUU-fishing
การตีความ คำว่า “IUU Fishing” นั้น ต้องเข้าใจว่า คำว่า “IUU Fishing” เป็นคำรวมที่มีความหมายของตนเอง ที่ควรจะหมายถึง “การประมงโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย” ที่ประกอบด้วย (1) การทำประมงที่ผิดกฎหมาย ไม่ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์กติกาที่กำหนด (Illegal Fishing) (2) การทำประมงที่ขาดการรายงาน หรือไม่รายงานข้อมูลที่เกี่ยวกับการทำประมงของตนให้รัฐหรือองค์กรที่กำกับทราบ (Unreported Fishing) และ (3) การประมงที่ไม่อยู่ในการควบคุมของรัฐหรือองค์กรระหว่างประเทศ (Unregulated Fishing) ซึ่งมิใช่หมายถึง “การประมงที่ผิดกฎหมาย” ตามที่สังคมเข้าใจกันหรือที่รัฐบาลได้บัญญัติไว้ในกฎหมายโดยยกเอาเพียงส่วนเดียว คือ “การทำประมงที่ผิดกฎหมาย (Illegal Fishing)” มาตีขลุมว่าเป็น “IUU Fishing” ทั้งหมด ซึ่งไม่น่าจะถูกต้องตามความหมายที่แท้จริง นำไปสู่ความไม่เข้าใจทั้งในการตรากฎหมาย ตีความกฎหมาย และบังคับใช้กฎหมายจนเกิดความเสียหายในวงกว้างอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
