โสภา ชินเวชกิจวานิชย์ คณะสาธารณสุขศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล
ธงชัย พรรณสวัสดิ์ นักวิชาการอิสระ
จากตอนที่แล้ว ตอนที่ 1,ตอนที่ 2,ตอนที่3และตอนที่4
ในตอนนี้ เราจะพูดถึงความสัมพันธ์ระหว่างสิ่งแวดล้อมที่อาจเลวลงเพราะการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ดังที่เกิดขึ้นอย่างแพร่หลายในประเทศกำลังพัฒนา หรือในทางตรงข้าม คุณภาพสิ่งแวดล้อมอาจกลับดีขึ้นตามระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจดังที่เห็นกันได้ชัดเจนในประเทศพัฒนาแล้ว ตลอดไปจนถึงการพิทักษ์สิ่งแวดล้อมในระดับต้นทางหรือ SEA
สิ่งแวดล้อมกับการพัฒนา
รูปที่ 2 คือความสัมพันธ์ระหว่างกาลเวลากับมูลค่าด้านเศรษฐกิจและคุณภาพด้านสิ่งแวดล้อม ในช่วงแรกของการพัฒนาทางเศรษฐกิจ เรื่องสิ่งแวดล้อมจะไม่ได้รับการเหลียวแลมากนัก ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดก็เช่น ปัญหาหมอกควันที่กรุงลอนดอน ประเทศอังกฤษในปี 1952 ที่คร่าชีวิตคนไปมากถึง 12000 คน หรือปัญหาปรอทที่อ่าวมินามาตะในจังหวัดคุมาโมโตะที่ญี่ปุ่น ที่ทำให้ผู้คนในพื้นที่จำนวนกว่าหมื่นคน (จนถึงปัจจุบัน) ถูกระบุว่าป่วยเป็นโรคมินามาตะหรือโรคที่เกี่ยวกับระบบประสาทส่วนกลางเนื่องจากสมองถูกทำลายด้วยสารปรอท ต่อเมื่อได้มีการพัฒนามาถึงระดับหนึ่งแล้ว ประเทศนั้นมีความมั่งคั่งถึงในระดับหนึ่งแล้ว ผู้คนจึงหันมาให้ความสนใจกับปัญหาสิ่งแวดล้อมและยินดีจ่ายเพื่อรักษาและปรับปรุงคุณภาพสิ่งแวดล้อมให้ดีขึ้น
ประเทศไทยเราก็หนีไม่พ้นรูปแบบของการพัฒนาทางเศรษฐกิจกับความเสื่อมโทรมของคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่ว่านี้ สิ่งที่เราคงต้องถามตัวเองว่า ณ ปัจจุบันขณะนี้เราอยู่ที่เวลาใดระหว่าง X1, X2 หรือ X3 แต่ไม่ว่าจะเป็น X ที่จุดไหนก็ตาม ไม่ว่าทรัพยากรธรรมชาติยังมีอยู่เหลือเฟือ หรือกำลังแสดงผลความเสียหายออกมาให้เราเห็นแล้วก็ตาม หากทำโครงการแล้วสังคมส่วนหนึ่งได้ประโยชน์จริง แต่ธรรมชาติและสังคมอีกส่วนหนึ่งต้องทนทุกข์ เกิดความ ‘ไม่เสมอภาค’ ระบบสังคมนั้นๆ ก็ต้องล่มลงในที่สุด ดังนั้น โดยตรรกะของธรรมชาติแล้วเราทุกฝ่ายล้วนมีหน้าที่ต้องดูแลสิ่งแวดล้อมให้ดีกว่านี้ และต้องนำระบบ EIA ซึ่งจำเป็นและมีประโยชน์มาใช้ รวมทั้งต้องทำกันอย่างถูกต้อง เที่ยงธรรม ปราศจากอคติส่วนตัว การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมบ้านเราจึงจะเกิดขึ้นได้จริง
ความคาดหวังต่อระบบ EIA และ EHIA
จากระยะเวลามากกว่า 40 ปี ที่ผ่านมา ระบบ EIA ในประเทศไทยได้มีการพัฒนาในด้านวิชาการขึ้นมาก และก็ถูกปรับเปลี่ยนไปมากเช่นกัน ที่ผ่านมาในอดีตเมื่อระบบ EIA ไม่ทำงานเพราะไม่ได้รับความไว้วางใจจากสังคม ชุมชน ภาครัฐก็ได้มีการสร้างกฎระเบียบขึ้นมาใหม่ ให้มีการจัดทำการประเมินผลกระทบทางสังคม (SIA) การประเมินผลกระทบทางสุขภาพ (HIA) รวมทั้งการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) เพิ่มขึ้นมา สิ่งที่เพิ่มขึ้นมานี้อาจจะทำให้เราหลงประเด็นและเชื่อว่าเมื่อมีระบบใหม่ๆ นี้ขึ้นมาแล้วจะช่วยแก้ปัญหาที่มีอยู่เดิมได้ และพากันลืมไปว่า ทั้ง SIA/HIA/EHIA นั้นไม่ใช่หลักประกันใดๆ ทั้งสิ้นว่าการดำเนินโครงการจะไม่ทำให้เกิดผลกระทบฯ
มาตรการการป้องกันและลดผลกระทบรวมทั้งระบบติดตามตรวจสอบที่ระบุในรายงานนั้นไม่ใช่ตราประทับว่าถ้าดำเนินการตามที่ระบุได้ทั้งหมดแล้วจะสามารถมั่นใจได้ว่าผลกระทบจะไม่เกิดขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากกระบวนการติดตามประเมินคุณภาพสิ่งแวดล้อมไม่ได้มีการกำกับและควบคุมดูแลโดยภาครัฐและภาคประชาชนอย่างถูกต้องครบถ้วนและเป็นธรรม ดังที่ได้เคยทำๆ และรับรู้กันมาในอดีต ระบบหรือขั้นตอน HIA/SIA/EHIA ที่เพิ่มมาใหม่นี้จึงอาจยังคงทำให้ประชาชนประสบชะตากรรมเดิมๆ เช่นเดียวกันกับสมัยที่จัดทำเพียงรายงาน EIA คือ ไม่ได้มีการบังคับใช้กฎหมายกันอย่างจริงจัง ไม่เข้าใจในสาระของการประเมินและติดตามผลกระทบ ตลอดจนรายงานฯ ก็อาจเป็นรายงานที่ไม่ตรงความเป็นจริงนัก ผลลัพธ์สุดท้ายก็คือเรายังคงได้เครื่องมือใหม่ที่ ‘ไม่ทำงาน’ อีกอยู่ดี
ผลกระทบต่อการพัฒนา
ในทางทฤษฎีแล้ว ทั้ง EIA/SIA/HIA/EHIA เป็นเครื่องมือที่ทรงฤทธิ์ที่สุดในการทำให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งนั่นหมายถึงด้วยว่ามันไม่ใช่เครื่องมือที่สร้างขึ้นมาเพียงเพื่อประโยชน์ในการยังยั้งหรือล้มเลิกการพัฒนาโครงการ สมมติหากมีสิ่งใดสิ่งหนึ่งเกิดขึ้นอันทำให้การศึกษาจัดทำรายงานไม่สามารถทำได้สำเร็จหรือครบถ้วน ซึ่งเมื่อไม่สำเร็จและไม่มีรายงานฯ ส่ง คณะกรรมการผู้ชำนาญการ (คชก.) ก็ย่อมไม่มีรายงานฯ มาพิจารณาหรือเห็นชอบได้ และนั่นหมายถึงหน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็จะไม่สามารถอนุญาตให้ดำเนินโครงการได้ รวมทั้งการพัฒนาอย่างยั่งยืนที่รวมเอาเศรษฐกิจเข้ามาเป็นขาหนึ่งในสามขาด้วยนั้นก็เกิดขึ้นไม่ได้ ซึ่งหากเราเข้าใจในตรรกะนี้ได้ทะลุแจ้ง พวกเราก็ต้องร่วมกันช่วยปลดล็อกความเข้าใจผิดนี้ให้ได้ และเราควรต้องปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ ยุทธวิธี กลไก ฯลฯ เพื่อให้ทุกฝ่ายเปลี่ยนทัศนคติกลับมาใช้เครื่องมือเหล่านี้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด ทั้งนี้ก็เพื่อประโยชน์แก่ประเทศของเราและลูกหลานของเราในอนาคตต่อไปนั่นเอง
SIA และ HIA ที่ยังประโยชน์ได้ไม่เต็มที่
จริงๆ แล้ว ถ้าจะว่าไป โดยหลักคิด การประเมินผลกระทบทางสุขภาพ และการประเมินผลกระทบทางสังคม ไม่จำเป็นต้องกำหนดให้ทำเป็นการเฉพาะเลยก็ยังได้ เพราะหากมองเชิงสาระแล้วประเด็นผลกระทบทางสุขภาพและสังคมนี้สามารถระบุอยู่ในกระบวนการหรือขั้นตอนของการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมได้อยู่แล้ว ซึ่งถ้าเข้าใจหลักการนี้ก็เพียงนำสองส่วนนี้เข้าไปอยู่ในขั้นตอนของการทำ EIA ก็จะทำให้เรื่องจบได้ในตัวของมันเองโดยไม่จำเป็นต้องตรากฎหมายหรือระเบียบขึ้นมาใหม่ แต่ถ้ายึดกรอบแค่ตามตัวอักษร แม้ว่าจะกำหนดให้มีการจัดทำ HIA หรือ SIA ที่มีรายละเอียดขั้นตอนลงลึกขนาดใดก็ตาม ก็คงไม่ประสบผลตามที่คาดหวังไว้ได้อยู่ดี
ยกตัวอย่างเช่น การประเมินผลกระทบทางสุขภาพ สาระตามตัวอักษรในกฎหมายคือกำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นในเชิงปริมาณเท่านั้น กล่าวคือ ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นอย่างน้อย 3 ครั้ง (ตามข้อย่อย ค.1 ค.2 และ ค.3 ในประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ปี 2557) ซึ่งสาระเชิงปริมาณดังกล่าวนี้ถ้าจะว่าไปก็สามารถนำไปกำหนดเพิ่มเติมในขั้นตอนการทำ EIA ได้อยู่แล้วหากกำหนดให้ทำ แต่สาระสำคัญของการประเมินผลกระทบทางสุขภาพ เช่น รายละเอียดหรือแนวทางว่าการประเมินผลกระทบทางสุขภาพในแต่ละเรื่องนั้นต้องทำอย่างไรจึงจะระบุได้ว่าผลกระทบทางสุขภาพนั้นๆ มีมากน้อยเพียงใด มีความเสี่ยงหรือไม่ นี่ต่างหากที่เป็นสาระของการทำ HIA แต่เป็นที่น่าเสียดายที่ในสภาพปัจจุบันคำตอบคือไม่รู้ และเชื่อว่าไม่มีใครรู้ว่าคำตอบที่ถูกต้องที่สุดของการสรุปผลทาง HIA คืออะไร รวมทั้งหน่วยงานภาครัฐในด้านสุขภาพเองก็ยังไม่สามารถแนะนำอะไรที่เป็นชิ้นเป็นอันได้มากนัก เหตุผลหนึ่งก็เป็นไปได้ที่ว่าผลกระทบทางสุขภาพไม่สามารถวัดหรือประเมินกันได้ในระยะเวลาสั้น หากต้องอาศัยเวลานานเป็นปีหรือหลายสิบปีจึงจะเห็นผลกระทบ การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพในปัจจุบันจึงออกจะเป็นอะไรที่ไม่สามารถกำหนดเป็นขาวดำได้ชัดเจน แต่กลับเป็นสีเทาๆ อย่างที่มากครั้งก็หลีกเลี่ยงไม่ได้
SEA…ยกระดับการประเมินสิ่งแวดล้อม
ทางแก้ในระดับภาพใหญ่และน่าจะใช้งานได้ คือ การพัฒนายกระดับระบบ EIA ไปเป็นการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (strategic environmental assessment – SEA) คือจะมองไปที่ต้นทางทั้งโอกาสและข้อจำกัดทางทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมว่าพื้นที่หนึ่งๆ ทำอะไรได้บ้างและทำอะไรไม่ได้บ้าง ปัญหาคือ ปัจจุบันเราอยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านของกระบวนการและวิธีการจาก EIA มาเป็น SEA ซึ่งยังไม่มีระบบที่เป็นมาตรฐานที่ยอมรับกันอย่างกว้างขวางไปทั่วโลก รวมทั้งยังไม่มีบุคลากร/หน่วยงานที่มีความชำนาญในเรื่องนี้เป็นการเฉพาะอย่างสมบูรณ์ ตลอดจนบุคลากรในสภาพัฒน์ฯ ที่มีหน้าที่ระดับนโยบายของประเทศก็มีแต่เศรษฐกรเป็นส่วนใหญ่ จึงยังอาจไม่สามารถมองได้รอบด้านจนเป็น SEA ได้ในภาวะการณ์ปัจจุบัน (ดูบทความ “สภาพัฒน์ จะเปลี่ยนชื่อไปทำไม” วันที่ 2 สิงหาคม 2561)
ผลกระทบหนึ่งของกระบวนการ SEA ที่เห็นได้ไม่ชัดเจนว่าเป็นบวกหรือเป็นลบ แต่ก็เห็นได้ชัดเจนในบางบริบทว่า บางคนสามารถหยิบยกเอาปรัชญา SEA นี้มาขอให้ยกเลิกการให้ความเห็นชอบรายงาน EIA หรือแม้กระทั่งขอให้ยับยั้งการพิจารณารายงาน EIA ของงานระดับโครงการที่กำลังดำเนินการอยู่หรือกำลังจะดำเนินการ โดยอ้างว่าควรต้องไปท SEA เสียก่อน ซึ่งแม้จะถูกต้องในเชิงหลักการ ในบางบริบทที่ยังไม่ชัดเจน การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์หรือ SEA นั้นย่อมมีความซับซ้อน ยุ่งยาก และอ่อนไหว รวมทั้งใช้เวลาและข้อมูลจำนวนมาก ซึ่งอาจกล่าวได้ว่ากว่าจะทำรายงาน SEA ครบถ้วนสมบูรณ์ลงตัวที่ทุกฝ่าย (ในสถานการณ์ที่เป็นอยู่นี้) เห็นด้วย คงต้องใช้ระยะเวลาการศึกษากันนานเป็นหลายปี โครงการที่ทั้งภาครัฐและภาคเอกชนต้องการพัฒนาขึ้นจึงอาจถึงทางตันเพราะไปต่อไม่ได้เอาง่ายๆ
อุปสรรคสำคัญประการหนึ่งคือเรามีข้อมูลภาคสนามไม่มากพอที่จะมาทำ SEA ได้อย่างสมบูรณ์ รวมทั้งเรายังต้องการบุคลากรตลอดจนองค์ความรู้หลากหลายและการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง เพื่อให้ SEA เป็นที่ยอมรับก่อนที่จะไปทำ EIA ในระดับโครงการต่อไป
สำหรับโครงการใดๆ โดยทางทฤษฎีหรือโดยหลักการแล้วเราไม่สามารถเอารายงาน SEA มาแทนรายงาน EIA เพราะเป็นงานคนละระดับกัน คือ ระดับยุทธศาสตร์กับระดับโครงการ อย่างไรก็ตาม สิ่งนี้ก็ออกจะคล้ายกับ HIA นั่นคือ ณ ปัจจุบัน ไม่มีใครรู้ว่าคำตอบที่ถูกต้องที่สุดคืออะไร SEA ต้องลงลึกเท่าใด แต่ถ้าต่างฝ่ายต่างตั้งธงไว้ก่อนว่าต้องการให้เป็นอย่างที่ตนต้องการ ความไม่เห็นด้วย/ไม่เห็นชอบ/ไม่ถูกใจ ตลอดจนขอให้ยกเลิกหรือไม่ยอมรับรายงาน SEA ก็คงเกิดขึ้นได้อีก และเมื่อถึงจุดนั้น SEA ก็จะไม่ใช่คำตอบเกิดขึ้นอีกครั้ง แล้วประเทศไทยจะเดินหน้าต่อไปในทิศทางใดได้อย่างไร
คงต้องฝากให้ช่วยกันคิด…
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
