ThaiPublica > คอลัมน์ > ตกลงระบบอีไอเอเมืองไทยนี้…ใช้ได้หรือไม่ได้ (ตอนจบ) : เศรษฐกิจกับสิ่งแวดล้อมและเอสอีเอ

ตกลงระบบอีไอเอเมืองไทยนี้…ใช้ได้หรือไม่ได้ (ตอนจบ) : เศรษฐกิจกับสิ่งแวดล้อมและเอสอีเอ

8 พฤษภาคม 2019


โสภา ชินเวชกิจวานิชย์ คณะสาธารณสุขศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล
ธงชัย พรรณสวัสดิ์ นักวิชาการอิสระ

จากตอนที่แล้ว ตอนที่ 1,ตอนที่ 2,ตอนที่3และตอนที่4

ในตอนนี้ เราจะพูดถึงความสัมพันธ์ระหว่างสิ่งแวดล้อมที่อาจเลวลงเพราะการพัฒนาทางเศรษฐกิจ ดังที่เกิดขึ้นอย่างแพร่หลายในประเทศกำลังพัฒนา หรือในทางตรงข้าม คุณภาพสิ่งแวดล้อมอาจกลับดีขึ้นตามระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจดังที่เห็นกันได้ชัดเจนในประเทศพัฒนาแล้ว ตลอดไปจนถึงการพิทักษ์สิ่งแวดล้อมในระดับต้นทางหรือ SEA

สิ่งแวดล้อมกับการพัฒนา

รูปที่ 2 คือความสัมพันธ์ระหว่างกาลเวลากับมูลค่าด้านเศรษฐกิจและคุณภาพด้านสิ่งแวดล้อม ในช่วงแรกของการพัฒนาทางเศรษฐกิจ เรื่องสิ่งแวดล้อมจะไม่ได้รับการเหลียวแลมากนัก ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดก็เช่น ปัญหาหมอกควันที่กรุงลอนดอน ประเทศอังกฤษในปี 1952 ที่คร่าชีวิตคนไปมากถึง 12000 คน หรือปัญหาปรอทที่อ่าวมินามาตะในจังหวัดคุมาโมโตะที่ญี่ปุ่น ที่ทำให้ผู้คนในพื้นที่จำนวนกว่าหมื่นคน (จนถึงปัจจุบัน) ถูกระบุว่าป่วยเป็นโรคมินามาตะหรือโรคที่เกี่ยวกับระบบประสาทส่วนกลางเนื่องจากสมองถูกทำลายด้วยสารปรอท ต่อเมื่อได้มีการพัฒนามาถึงระดับหนึ่งแล้ว ประเทศนั้นมีความมั่งคั่งถึงในระดับหนึ่งแล้ว ผู้คนจึงหันมาให้ความสนใจกับปัญหาสิ่งแวดล้อมและยินดีจ่ายเพื่อรักษาและปรับปรุงคุณภาพสิ่งแวดล้อมให้ดีขึ้น

ประเทศไทยเราก็หนีไม่พ้นรูปแบบของการพัฒนาทางเศรษฐกิจกับความเสื่อมโทรมของคุณภาพสิ่งแวดล้อมที่ว่านี้ สิ่งที่เราคงต้องถามตัวเองว่า ณ ปัจจุบันขณะนี้เราอยู่ที่เวลาใดระหว่าง X1, X2 หรือ X3 แต่ไม่ว่าจะเป็น X ที่จุดไหนก็ตาม ไม่ว่าทรัพยากรธรรมชาติยังมีอยู่เหลือเฟือ หรือกำลังแสดงผลความเสียหายออกมาให้เราเห็นแล้วก็ตาม หากทำโครงการแล้วสังคมส่วนหนึ่งได้ประโยชน์จริง แต่ธรรมชาติและสังคมอีกส่วนหนึ่งต้องทนทุกข์ เกิดความ ‘ไม่เสมอภาค’ ระบบสังคมนั้นๆ ก็ต้องล่มลงในที่สุด ดังนั้น โดยตรรกะของธรรมชาติแล้วเราทุกฝ่ายล้วนมีหน้าที่ต้องดูแลสิ่งแวดล้อมให้ดีกว่านี้ และต้องนำระบบ EIA ซึ่งจำเป็นและมีประโยชน์มาใช้ รวมทั้งต้องทำกันอย่างถูกต้อง เที่ยงธรรม ปราศจากอคติส่วนตัว การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมบ้านเราจึงจะเกิดขึ้นได้จริง

รูปที่ 2 ความสัมพันธ์ระหว่างกาลเวลากับมูลค่าด้านเศรษฐกิจและคุณภาพด้านสิ่งแวดล้อม

ความคาดหวังต่อระบบ EIA และ EHIA

จากระยะเวลามากกว่า 40 ปี ที่ผ่านมา ระบบ EIA ในประเทศไทยได้มีการพัฒนาในด้านวิชาการขึ้นมาก และก็ถูกปรับเปลี่ยนไปมากเช่นกัน ที่ผ่านมาในอดีตเมื่อระบบ EIA ไม่ทำงานเพราะไม่ได้รับความไว้วางใจจากสังคม ชุมชน ภาครัฐก็ได้มีการสร้างกฎระเบียบขึ้นมาใหม่ ให้มีการจัดทำการประเมินผลกระทบทางสังคม (SIA) การประเมินผลกระทบทางสุขภาพ (HIA) รวมทั้งการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ (EHIA) เพิ่มขึ้นมา สิ่งที่เพิ่มขึ้นมานี้อาจจะทำให้เราหลงประเด็นและเชื่อว่าเมื่อมีระบบใหม่ๆ นี้ขึ้นมาแล้วจะช่วยแก้ปัญหาที่มีอยู่เดิมได้ และพากันลืมไปว่า ทั้ง SIA/HIA/EHIA นั้นไม่ใช่หลักประกันใดๆ ทั้งสิ้นว่าการดำเนินโครงการจะไม่ทำให้เกิดผลกระทบฯ

มาตรการการป้องกันและลดผลกระทบรวมทั้งระบบติดตามตรวจสอบที่ระบุในรายงานนั้นไม่ใช่ตราประทับว่าถ้าดำเนินการตามที่ระบุได้ทั้งหมดแล้วจะสามารถมั่นใจได้ว่าผลกระทบจะไม่เกิดขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากกระบวนการติดตามประเมินคุณภาพสิ่งแวดล้อมไม่ได้มีการกำกับและควบคุมดูแลโดยภาครัฐและภาคประชาชนอย่างถูกต้องครบถ้วนและเป็นธรรม ดังที่ได้เคยทำๆ และรับรู้กันมาในอดีต ระบบหรือขั้นตอน HIA/SIA/EHIA ที่เพิ่มมาใหม่นี้จึงอาจยังคงทำให้ประชาชนประสบชะตากรรมเดิมๆ เช่นเดียวกันกับสมัยที่จัดทำเพียงรายงาน EIA คือ ไม่ได้มีการบังคับใช้กฎหมายกันอย่างจริงจัง ไม่เข้าใจในสาระของการประเมินและติดตามผลกระทบ ตลอดจนรายงานฯ ก็อาจเป็นรายงานที่ไม่ตรงความเป็นจริงนัก ผลลัพธ์สุดท้ายก็คือเรายังคงได้เครื่องมือใหม่ที่ ‘ไม่ทำงาน’ อีกอยู่ดี

ผลกระทบต่อการพัฒนา

ในทางทฤษฎีแล้ว ทั้ง EIA/SIA/HIA/EHIA เป็นเครื่องมือที่ทรงฤทธิ์ที่สุดในการทำให้เกิดการพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งนั่นหมายถึงด้วยว่ามันไม่ใช่เครื่องมือที่สร้างขึ้นมาเพียงเพื่อประโยชน์ในการยังยั้งหรือล้มเลิกการพัฒนาโครงการ สมมติหากมีสิ่งใดสิ่งหนึ่งเกิดขึ้นอันทำให้การศึกษาจัดทำรายงานไม่สามารถทำได้สำเร็จหรือครบถ้วน ซึ่งเมื่อไม่สำเร็จและไม่มีรายงานฯ ส่ง คณะกรรมการผู้ชำนาญการ (คชก.) ก็ย่อมไม่มีรายงานฯ มาพิจารณาหรือเห็นชอบได้ และนั่นหมายถึงหน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็จะไม่สามารถอนุญาตให้ดำเนินโครงการได้ รวมทั้งการพัฒนาอย่างยั่งยืนที่รวมเอาเศรษฐกิจเข้ามาเป็นขาหนึ่งในสามขาด้วยนั้นก็เกิดขึ้นไม่ได้ ซึ่งหากเราเข้าใจในตรรกะนี้ได้ทะลุแจ้ง พวกเราก็ต้องร่วมกันช่วยปลดล็อกความเข้าใจผิดนี้ให้ได้ และเราควรต้องปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ ยุทธวิธี กลไก ฯลฯ เพื่อให้ทุกฝ่ายเปลี่ยนทัศนคติกลับมาใช้เครื่องมือเหล่านี้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด ทั้งนี้ก็เพื่อประโยชน์แก่ประเทศของเราและลูกหลานของเราในอนาคตต่อไปนั่นเอง

SIA และ HIA ที่ยังประโยชน์ได้ไม่เต็มที่

จริงๆ แล้ว ถ้าจะว่าไป โดยหลักคิด การประเมินผลกระทบทางสุขภาพ และการประเมินผลกระทบทางสังคม ไม่จำเป็นต้องกำหนดให้ทำเป็นการเฉพาะเลยก็ยังได้ เพราะหากมองเชิงสาระแล้วประเด็นผลกระทบทางสุขภาพและสังคมนี้สามารถระบุอยู่ในกระบวนการหรือขั้นตอนของการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมได้อยู่แล้ว ซึ่งถ้าเข้าใจหลักการนี้ก็เพียงนำสองส่วนนี้เข้าไปอยู่ในขั้นตอนของการทำ EIA ก็จะทำให้เรื่องจบได้ในตัวของมันเองโดยไม่จำเป็นต้องตรากฎหมายหรือระเบียบขึ้นมาใหม่ แต่ถ้ายึดกรอบแค่ตามตัวอักษร แม้ว่าจะกำหนดให้มีการจัดทำ HIA หรือ SIA ที่มีรายละเอียดขั้นตอนลงลึกขนาดใดก็ตาม ก็คงไม่ประสบผลตามที่คาดหวังไว้ได้อยู่ดี

ยกตัวอย่างเช่น การประเมินผลกระทบทางสุขภาพ สาระตามตัวอักษรในกฎหมายคือกำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นในเชิงปริมาณเท่านั้น กล่าวคือ ต้องมีการรับฟังความคิดเห็นอย่างน้อย 3 ครั้ง (ตามข้อย่อย ค.1 ค.2 และ ค.3 ในประกาศกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ปี 2557) ซึ่งสาระเชิงปริมาณดังกล่าวนี้ถ้าจะว่าไปก็สามารถนำไปกำหนดเพิ่มเติมในขั้นตอนการทำ EIA ได้อยู่แล้วหากกำหนดให้ทำ แต่สาระสำคัญของการประเมินผลกระทบทางสุขภาพ เช่น รายละเอียดหรือแนวทางว่าการประเมินผลกระทบทางสุขภาพในแต่ละเรื่องนั้นต้องทำอย่างไรจึงจะระบุได้ว่าผลกระทบทางสุขภาพนั้นๆ มีมากน้อยเพียงใด มีความเสี่ยงหรือไม่ นี่ต่างหากที่เป็นสาระของการทำ HIA แต่เป็นที่น่าเสียดายที่ในสภาพปัจจุบันคำตอบคือไม่รู้ และเชื่อว่าไม่มีใครรู้ว่าคำตอบที่ถูกต้องที่สุดของการสรุปผลทาง HIA คืออะไร รวมทั้งหน่วยงานภาครัฐในด้านสุขภาพเองก็ยังไม่สามารถแนะนำอะไรที่เป็นชิ้นเป็นอันได้มากนัก เหตุผลหนึ่งก็เป็นไปได้ที่ว่าผลกระทบทางสุขภาพไม่สามารถวัดหรือประเมินกันได้ในระยะเวลาสั้น หากต้องอาศัยเวลานานเป็นปีหรือหลายสิบปีจึงจะเห็นผลกระทบ การประเมินผลกระทบด้านสุขภาพในปัจจุบันจึงออกจะเป็นอะไรที่ไม่สามารถกำหนดเป็นขาวดำได้ชัดเจน แต่กลับเป็นสีเทาๆ อย่างที่มากครั้งก็หลีกเลี่ยงไม่ได้

SEA…ยกระดับการประเมินสิ่งแวดล้อม

ทางแก้ในระดับภาพใหญ่และน่าจะใช้งานได้ คือ การพัฒนายกระดับระบบ EIA ไปเป็นการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (strategic environmental assessment – SEA) คือจะมองไปที่ต้นทางทั้งโอกาสและข้อจำกัดทางทรัพยากรและสิ่งแวดล้อมว่าพื้นที่หนึ่งๆ ทำอะไรได้บ้างและทำอะไรไม่ได้บ้าง ปัญหาคือ ปัจจุบันเราอยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านของกระบวนการและวิธีการจาก EIA มาเป็น SEA ซึ่งยังไม่มีระบบที่เป็นมาตรฐานที่ยอมรับกันอย่างกว้างขวางไปทั่วโลก รวมทั้งยังไม่มีบุคลากร/หน่วยงานที่มีความชำนาญในเรื่องนี้เป็นการเฉพาะอย่างสมบูรณ์ ตลอดจนบุคลากรในสภาพัฒน์ฯ ที่มีหน้าที่ระดับนโยบายของประเทศก็มีแต่เศรษฐกรเป็นส่วนใหญ่ จึงยังอาจไม่สามารถมองได้รอบด้านจนเป็น SEA ได้ในภาวะการณ์ปัจจุบัน (ดูบทความ “สภาพัฒน์ จะเปลี่ยนชื่อไปทำไม” วันที่ 2 สิงหาคม 2561)

ผลกระทบหนึ่งของกระบวนการ SEA ที่เห็นได้ไม่ชัดเจนว่าเป็นบวกหรือเป็นลบ แต่ก็เห็นได้ชัดเจนในบางบริบทว่า บางคนสามารถหยิบยกเอาปรัชญา SEA นี้มาขอให้ยกเลิกการให้ความเห็นชอบรายงาน EIA หรือแม้กระทั่งขอให้ยับยั้งการพิจารณารายงาน EIA ของงานระดับโครงการที่กำลังดำเนินการอยู่หรือกำลังจะดำเนินการ โดยอ้างว่าควรต้องไปท SEA เสียก่อน ซึ่งแม้จะถูกต้องในเชิงหลักการ ในบางบริบทที่ยังไม่ชัดเจน การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์หรือ SEA นั้นย่อมมีความซับซ้อน ยุ่งยาก และอ่อนไหว รวมทั้งใช้เวลาและข้อมูลจำนวนมาก ซึ่งอาจกล่าวได้ว่ากว่าจะทำรายงาน SEA ครบถ้วนสมบูรณ์ลงตัวที่ทุกฝ่าย (ในสถานการณ์ที่เป็นอยู่นี้) เห็นด้วย คงต้องใช้ระยะเวลาการศึกษากันนานเป็นหลายปี โครงการที่ทั้งภาครัฐและภาคเอกชนต้องการพัฒนาขึ้นจึงอาจถึงทางตันเพราะไปต่อไม่ได้เอาง่ายๆ

อุปสรรคสำคัญประการหนึ่งคือเรามีข้อมูลภาคสนามไม่มากพอที่จะมาทำ SEA ได้อย่างสมบูรณ์ รวมทั้งเรายังต้องการบุคลากรตลอดจนองค์ความรู้หลากหลายและการมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง เพื่อให้ SEA เป็นที่ยอมรับก่อนที่จะไปทำ EIA ในระดับโครงการต่อไป

สำหรับโครงการใดๆ โดยทางทฤษฎีหรือโดยหลักการแล้วเราไม่สามารถเอารายงาน SEA มาแทนรายงาน EIA เพราะเป็นงานคนละระดับกัน คือ ระดับยุทธศาสตร์กับระดับโครงการ อย่างไรก็ตาม สิ่งนี้ก็ออกจะคล้ายกับ HIA นั่นคือ ณ ปัจจุบัน ไม่มีใครรู้ว่าคำตอบที่ถูกต้องที่สุดคืออะไร SEA ต้องลงลึกเท่าใด แต่ถ้าต่างฝ่ายต่างตั้งธงไว้ก่อนว่าต้องการให้เป็นอย่างที่ตนต้องการ ความไม่เห็นด้วย/ไม่เห็นชอบ/ไม่ถูกใจ ตลอดจนขอให้ยกเลิกหรือไม่ยอมรับรายงาน SEA ก็คงเกิดขึ้นได้อีก และเมื่อถึงจุดนั้น SEA ก็จะไม่ใช่คำตอบเกิดขึ้นอีกครั้ง แล้วประเทศไทยจะเดินหน้าต่อไปในทิศทางใดได้อย่างไร

คงต้องฝากให้ช่วยกันคิด…