โสภา ชินเวชกิจวานิชย์ คณะสาธารณสุขศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหิดล
ธงชัย พรรณสวัสดิ์ นักวิชาการอิสระ
ในระบบอีไอเอนี้ จำต้องมีผู้เล่นอยู่หลายภาคี ได้แก่ (1) เจ้าของโครงการ (2) บริษัทที่ปรึกษา (3) หน่วยงานราชการซึ่งรวมเอานักวิชาการผู้ชำนาญการเข้าไว้ด้วย และ (4) ประชาชนผู้ได้รับผลกระทบซึ่งบ่อยครั้งจะมีตัวแทนขององค์กรนอกภาครัฐ (หรือ NGO) เข้ามามีบทบาทร่วมด้วยอย่างมาก ซึ่งเราจะลงรายละเอียดในแต่ละภาคี ดังนี้
เจ้าของโครงการ
ฝ่ายแรกที่จะขอพูดถึง ได้แก่ ฝ่ายเจ้าของโครงการ ซึ่งตอนที่เริ่มพัฒนาโครงการ เป็นธรรมดาอยู่เองที่ร้อยทั้งร้อยจะเห็นโอกาสหรือความเป็นไปได้ของโครงการผ่านสายตาและมุมมองของการทำกำไร/ผลตอบแทนก่อนทั้งนั้น และในอดีตมักไม่ได้คำนึงถึงค่าใช้จ่ายที่สิ่งแวดล้อมต้องรองรับมากนัก เหตุผลหนึ่งก็น่าจะเป็นว่ายังไม่มีใครสามารถกำหนดราคาของสิ่งแวดล้อมกันชัดๆได้ ปกติแล้วการพัฒนาโครงการขนาดใหญ่ไม่ว่าจะเป็นของรัฐหรือเอกชนจะมีการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ(feasibility study) ก่อนตัดสินใจดำเนินโครงการเสมอ
หากเป็นโครงการของเอกชนการศึกษาความเป็นไปได้จะสนใจเรื่องของการคืนทุน/ความคุ้มค่าและความเป็นไปได้ทางวิศวกรรมเป็นสำคัญ หากเป็นโครงการของรัฐอาจมีการศึกษาในเชิงเศรษฐศาสตร์ในภาพรวมเพิ่มด้วย ในขณะที่ประเด็นทางสิ่งแวดล้อมและสังคมจะยังไม่ถูกพูดหรือคิดถึงกันในขั้นตอนนี้มากนัก โดยอาจมีการนำมาพิจารณาในช่วงท้ายของการริเริ่มโครงการ ทำให้แรงส่งและกรอบคิดมักจะตกไปในแนวทางในลักษณะที่โครงการจะดำเนินการต่อไปค่อนข้างแน่นอนแล้ว และเมื่อเป็นเช่นนั้นมุมมองทางสิ่งแวดล้อม/สังคมจึงอาจไม่รอบคอบสมบูรณ์เพราะตัวโครงการเองได้ถูกชี้นำให้ไปทางที่อยากให้เป็นเช่นนั้นแล้ว
การจัดทำรายงานอีไอเอทำให้เจ้าของโครงการต้องมีค่าใช้จ่ายเพิ่มขึ้น ข้อนี้แน่นอน ด่านแรกก็คือค่าใช้จ่ายในการจัดทำรายงาน และระยะเวลาดำเนินการศึกษาก็ไม่สามารถรวบรัดให้เร็วดังใจได้ รวมทั้งขั้นตอนการพิจารณารายงานก็ไม่ใช่ระยะเวลาสั้นๆ ซึ่งนี่ก็คิดเป็นค่าใช้จ่ายได้เช่นกัน
นอกจากนี้เจ้าของโครงการยังต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายตามมาตรการการลดผลกระทบและมาตรการการติดตามตรวจสอบที่เป็นผลต่อเนื่องจากการทำรายงานฯอีกด้วย เรียกได้ว่าต้นทุนการดำเนินโครงการจะไม่ใช่อย่างที่คิดไว้ในตอนแรก ยิ่งต้องปกป้องรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม/สังคมให้ดีมากขึ้นเท่าใด ราคาค่าใช้จ่ายก็ยิ่งแพงมากขึ้นตามไปเท่านั้น โอกาสการคืนทุนจำต้องช้าลงหรืออาจขาดทุนกันได้เลยทีเดียว
ในยุคแรกๆของระบบอีไอเอในบ้านเรา มีเจ้าของโครงการจำนวนไม่น้อยที่เข้าใจว่ารายงานอีไอเอจำเป็นต้องมีเพียงเพื่อเป็นเอกสารหนึ่งสำหรับประกอบการขออนุมัติทำโครงการ และไม่ได้เข้าใจหลักการสำคัญอันดับแรกๆของรายงานอีไอเอที่ต้องการให้มีการประเมินผลกระทบในหลายๆทางเลือก เช่น ที่ตั้ง ประเภท ขนาด กระบวนการผลิต กระบวนการกำจัด/บำบัดมลพิษ แหล่งรองรับมลพิษ เพื่อจะได้เลือกแนวทางที่มีผลกระทบน้อยที่สุดได้ การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่ผ่านมาจึงดำเนินการต่อเมื่อได้กำหนดรายละเอียดบางอย่างของโครงการไว้เรียบร้อยแล้ว เช่น ที่ตั้งโครงการ ระบบสาธารณูปโภค ผลผลิต ฯลฯ ทำให้การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมเสมือนถูกมัดมือชกและไม่มีอิสระมากพอที่จะเสนอทางเลือกที่ป้องกันและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมให้ดีที่สุดได้
ที่แย่มากกว่านั้น มีถึงขนาดที่ว่าโครงการได้ดำเนินการก่อสร้างเกือบแล้วเสร็จ จึงค่อยเริ่มทำรายงานอีไอเอก็เคยมี ทำให้การศึกษาทางเลือกที่เหมาะสมแทบเป็นไปไม่ได้ ซึ่งรัฐได้ใช้วิธีกำหนดมาตรการการลดผลกระทบและการติดตามตรวจสอบเพิ่มเติม โดยเจ้าของโครงการต้องยอมให้มีการกำหนดมาตรการเพิ่มเติมนี้ไว้ในรายงานอีไอเอ ส่วนในทางปฏิบัตินั้นจะเป็นไปตามมาตรการทั้งหมดได้จริงหรือไม่ ยังเป็นอีกประเด็นที่ต้องพิจารณา ยกตัวอย่างเช่น ในช่วงปี 2547 – 2548 ผู้เขียน(คนแรก)ได้มีโอกาสไปตรวจสอบการปฏิบัติตามมาตรการการลดผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการหมู่บ้านจัดสรรแห่งหนึ่ง พบว่าโครงการนี้มีเพียงระบบเกรอะ(หรือถังส้วม)ของบ้านแต่ละหลัง ทว่าไม่มีระบบบำบัดน้ำเสียรวมของหมู่บ้านตามที่ระบุไว้ในรายงานฯ จะมีก็เพียงพื้นที่ว่างกันไว้ตามตำแหน่งที่ระบุในรายงานนั้น แต่ไม่มีระบบบำบัดน้ำเสียรวมจริง ส่วนโครงการอื่นๆที่เจ้าของโครงการปฏิบัติตามมาตรการฯ มีการก่อสร้างระบบบำบัดน้ำเสียรวม ก็อาจยังพบปัญหาที่มีระบบฯแล้วไม่เดินระบบฯ หรือเดินระบบฯแต่คุณภาพน้ำทิ้งไม่ผ่านเกณฑ์ฯ รวมทั้งมีบางโครงการที่ไม่ดำเนินการจัดทำรายงานการติดตามตรวจสอบการทำงานของระบบบำบัดน้ำเสียรวมนั้นเสียด้วยซ้ำ
บริษัทที่ปรึกษาจัดทำรายงานฯ กับนักวิชาการมืออาชีพ
แน่นอนว่า ระบบอีไอเอโดยพื้นฐานเป็นงานวิชาการ ซึ่งเป็นงานวิชาการ ทั้งทางด้านวิทยาศาสตร์และสังคมศาสตร์อันรวมไปถึงสาธารณสุขศาสตร์ด้วย เจ้าของโครงการคงไม่สามารถดำเนินการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมด้วยตัวเองได้ทั้งหมด ส่วนใหญ่บริษัทที่ปรึกษาจัดทำรายงานจึงมีส่วนสำคัญในระบบอีไอเอนี้
อย่างไรก็ตาม บทบาทของที่บริษัทปรึกษาในอดีตมาจนถึงปัจจุบันหลายแห่งก็ยังค่อนไปทางการพยายามให้บริการกับเจ้าของโครงการ กล่าวคือ ทำงานให้ได้ตามเป้าหมายและสำเร็จตามสัญญา นั่นคือ ตัวรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมต้องได้รับความเห็นชอบ และต้องได้รับความเห็นชอบภายในระยะเวลาที่กำหนดด้วย ทั้งนี้ เพื่อเจ้าของโครงการจะได้นำรายงานอีไอเอที่ได้รับความเห็นชอบแล้วนี้ไปขออนุมัติดำเนินโครงการจากหน่วยงานอนุมัติ/อนุญาตต่อไปได้ทันกาล
ทั้งๆที่บทบาทแท้จริงของบริษัทที่ปรึกษาคือการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมให้เป็นไปตามหลักวิชาการและเป็นกลางเพื่อป้องกันและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมให้ดีที่สุด แต่เมื่อมีสภาพทางธุรกิจเข้ามาเกี่ยวข้อง นักวิชาการ‘มืออาชีพ’บางคนจึงอาจถูกกดดันให้ทำการศึกษาและวิเคราะห์รวมทั้งประเมิน เพียงเพื่อให้รายงานอีไอเอได้รับความเห็นชอบในระยะเวลาสั้นที่สุด ซึ่งไม่จำเป็นต้องเป็นสิ่งที่ “ดีที่สุด” เสมอไป
ยกตัวอย่างการคัดลอกเนื้อหาบางส่วนในรายงานของโครงการอื่นมาใส่ในโครงการใหม่ ซึ่งนอกจากจะผิดจรรยาบรรณแล้ว บางบริษัทที่ปรึกษา(ย้ำว่าบางบริษัท)ยังสะเพร่ามากจนข้อความในรายงานไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง หรือบางกรณี อาจไม่ได้มีการศึกษาเก็บข้อมูลจริง หรือศึกษาแต่ไม่ครบถ้วน ไม่รอบคอบ มีอคติ หรือตกแต่งข้อมูล เพื่อให้การประเมินสรุปว่าโครงการมีผลกระทบต่ำ ไม่เกินค่ามาตรฐานต่างๆที่กำหนด เป็นต้น แต่เป็นที่น่ายินดีที่สิ่งที่ผิดเพี้ยนไปจากสิ่งที่ควรเช่นว่านี้นั้น ได้ลดน้อยถอยลงไปมาก และระบบอีไอเอของเราก็ได้ก้าวเข้าสู่ความเป็นมาตรฐานนานาชาติกันมากขึ้นแล้ว
สผ. และ คชก.
ในระบบอีไอเอของประเทศไทย สผ. และ คชก. มีหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม ซึ่งเรื่องนี้ต้องใช้ความรู้วิชาการอย่างเต็มรูปแบบ เพื่อตรวจสอบและกำกับให้การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมของโครงการมีความครบถ้วนทุกแง่มุมและเหมาะสม เป็นประโยชน์กับทุกฝ่าย แต่เนื่องจากปัจจุบันได้มีเหตุการณ์ฟ้องร้องเอาผิดตามกฎหมาย ทำให้ทั้ง สผ. และ คชก. ต้องคอยระมัดระวังทุกตัวอักษร บางคนก็เลยเถิดไปเป็นการเน้นตรวจคำผิดหรือจับผิดตามตัวอักษร น้ำหนักความสนใจในเรื่องสาระวิชาการจึงถูกลดทอนลงไปอย่างไม่ควรเป็น
ในบางกรณี การพิจารณารายงานอีไอเอกลับกลายเป็นเวทีเพื่อการต่อรองระหว่าง สผ. และคชก. ร่วมเป็นฝ่ายหนึ่ง กับบริษัทที่ปรึกษาอีกฝ่ายหนึ่ง บางประเด็นมีสาระมีประโยชน์ แต่ก็มีหลายครั้งที่ไม่ใช่ เช่น การขอให้เจ้าของโครงการจัดทำสื่อเพื่อแสดงขั้นตอนการก่อสร้างโครงการบางประเภท (ซึ่งไม่ใช่ข้อมูลที่จำเป็นต้องใช้ในการพิจารณารายงานอีไอเอ) หรือการขอให้เจ้าของโครงการกำหนดมาตรการการเฝ้าระวังการบุกรุกป่า ซึ่งเจ้าของโครงการไม่มีอำนาจและหน้าที่ที่จะทำได้ เป็นต้น
การให้ความเห็นของ คชก.บางคน รวมทั้งความเห็นของเจ้าหน้าที่ สผ.เองบางครั้ง ทำให้ต้องมีการไปประเมินผลกระทบในส่วนที่ไม่เกี่ยวข้องโดยตรงกับโครงการ หรือไม่ก็ไม่จำเป็นต้องประเมิน สิ่งนี้จึงกลายเป็นภาระค่าใช้จ่ายและภาระด้านเวลาอย่างไม่คุ้มค่า ในบางกรณี บริษัทที่ปรึกษาอาจต้องจำยอมทำการประเมินผลกระทบ(ที่ไม่จำเป็นนี้)เพิ่มเติม ส่งผลให้รายงานอีไอเอมีค่าใช้จ่ายสูงขึ้น และมีความหนาของเล่มรายงานมากขึ้น โดยอาจมีทั้งสาระสำคัญและสาระไม่สำคัญปะปนรวมอยู่ด้วยกัน การที่รายงานอีไอเอเล่มหนาขึ้นเรื่อยๆนี้ ก็เป็นที่น่าเห็นใจว่า สผ. และ คชก. ต้องมีภาระหนักและใช้เวลามากในการอ่าน/พิจารณาเนื้อหาทั้งหมดในรายงาน จนความรอบคอบรัดกุมอาจลดลง ซึ่งก็เป็นผลเสียกลับมาในอีกรูปแบบหนึ่ง
ในขณะที่ค่าตอบแทนของ สผ.(เงินเดือนข้าราชการ/พนักงานราชการ) และ คชก.(เบี้ยประชุม) ที่มีตัวเลขเม็ดเงินเทียบไม่ได้เลยกับมูลค่าของการจัดทำรายงานอีไอเอหรือมูลค่าของโครงการ แต่ทั้ง สผ. และ คชก. กลับต้องรับภาระความรับผิดชอบความถูกต้องของโครงการทั้งหมดที่มีการระบุไว้ในรายงานอีไอเอ ทั้งๆที่ไม่ได้เป็นหน่วยงานอนุมัติ/อนุญาตหรือกำกับโดยตรง แต่เมื่อมีประเด็นฟ้องร้องเอาผิดตามกฎหมาย ทั้ง สผ. และ คชก. ล้วนมักถูกกล่าวหาในข้อหาให้ความเห็นชอบรายงานอีไอเออย่างไม่ถูกต้องตามหลักวิชาการ ซึ่งดูออกจะไม่ยุติธรรมสักเท่าไร
ผู้ได้รับผลกระทบ และกลุ่ม NGO
สำหรับฝ่ายชาวบ้านผู้ได้รับผลกระทบหรือกลุ่ม NGO บางคน(บางกลุ่ม)ก็เป็นไปได้ที่บางครั้งไม่ได้เพ่งไปที่สาระของการพิจารณาโครงการ ร่วมกับการป้องกันและลดผลกระทบสิ่งแวดล้อม บางคน(บางกลุ่ม)อาจไม่มีความรู้เพียงพอที่จะเข้าใจหลักการการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือไม่เข้าใจประเด็นทางวิชาการอย่างถ่องแท้ บางกลุ่มจึงเลือกที่จะพิจารณาเฉพาะตามตัวอักษรหรือตัวเลขที่บกพร่อง เพื่อลดความน่าเชื่อถือของบริษัทที่ปรึกษา(ที่ก็อาจสะเพร่าในการจัดทำรายงาน) และคชก.(ที่อาจไม่รอบคอบในการพิจารณารายงานด้วยภาระงานที่มากเกิน) หรือบางคนอาจมีความรู้มากพอแต่กลับใช้ความรู้นั้นเพื่อจ้องหาข้อบกพร่องตัวรายงาน รวมทั้งพยายามใช้ระบบอีไอเอเป็นเครื่องมือเพียงเพื่อจะหยุดยั้งการดำเนินโครงการ ซึ่งเป็นที่น่าเสียดายและน่ากังวลเพราะสิ่งนี้ไม่ใช่ปรัชญาของการพัฒนาที่ยั่งยืน ที่ต้องดู‘ขา’ของด้านเศรษฐกิจและสังคมไปพร้อมๆกันด้วย
เรื่องระบบอีไอเอในไทยยังไม่จบ ในตอน3 เราจะได้พูดถึงประโยชน์และอุปสรรคของระบบนี้ในรายละเอียดต่อไป
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
