กฤษฎา บุญชัย
“พระราชบัญญัตินี้มีบทบัญญัติบางประการเกี่ยวกับการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคล ซึ่งมาตรา…ตามรัฐธรรมนูญ…เพื่อให้การสงวน อนุรักษ์ คุ้มครอง และบำรุงรักษาอุทยานแห่งชาติ…และการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ระบบนิเวศ….ให้เกิดประโยชน์อย่างสมดุลและยั่งยืน”
ถ้อยความจำกัดสิทธิที่ปรากฏในร่างพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ ฉบับปรับปรุงที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) กำลังพิจารณาดูไม่ต่างจากกฎหมายอื่นๆ ที่รัฐมักจะเริ่มต้นด้วยการจำกัดสิทธิเสรีภาพ “บางประการ” ด้วยเหตุผลที่ดูเหมือนจะ “สำคัญ” กว่าสิทธิเสรีภาพ ทำให้ชวนคิดว่า ในสังคมประชาธิปไตย สิทธิเสรีภาพ รวมถึงความเป็นธรรม เป็นหลักการพื้นฐานที่รัฐต่อรองขอจำกัด หรือลดทอนจากหลักการอื่นได้หรือ และเอาเข้าจริงแล้ว สิทธิ เสรีภาพของประชาชนเป็นคู่ขัดแย้งกับความยั่งยืนนิเวศ ทรัพยากรหรือไม่ และหากจะเปลี่ยนจากจากจุดขัดแย้งมาเป็นการหนุนเสริมระหว่างสิทธิเสรีภาพและความยั่งยืนทางนิเวศ เศรษฐกิจ สังคม เราควรออกแบบนโยบาย กฎหมาย เช่น การจัดการป่าอย่างไร
ร่างกฎหมายป่าอนุรักษ์ 2 ฉบับได้แก่ ร่างพ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และร่างพ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่าฯ ที่เพิ่งผ่านการพิจารณาจาก สนช. โดยมุ่งหมายจะแก้ปัญหาชุมชนในป่าอนุรักษ์ กลับถูกวิจารณ์จากเครือข่ายประชาชนเพื่อสังคมที่เป็นธรรม (P-Move) ว่า ละเมิดสิทธิชุมชนที่อยู่ในป่าอนุรักษ์ ใช้แนวทางการพิสูจน์สิทธิที่ไม่เป็นธรรมกับชุมชน เพิ่มมาตรการลงโทษทางกฎหมาย ไม่เอาร่างฉบับประชาชนที่เข้าชื่อมาพิจารณา และการเร่งรีบพิจารณากฎหมายโดยขาดการมีส่วนร่วมของชุมชนฯลฯ แม้จะมีการอธิบายจากผู้เกี่ยวข้องว่า ร่างดังกล่าวมีการบรรจุเรื่องเขตผ่อนปรนให้ชุมชนดำรงชีพ อยู่อาศัย ใช้ประโยชน์จากป่าเพื่อยังชีพตามกรอบที่รัฐกำหนด
เราลองมาอ่านร่างพ.ร.บ.อุทยานฯ ในฐานะเป็นบทประพันธ์แบบหนึ่งเพื่อมองหาว่า มีตัวละครอะไรอยู่ในเรื่อง ใครเป็นพระเอกหรือผู้ร้าย อะไรคือเป้าหมาย คุณค่า การระบุสถานการณ์ ปัญหาที่เผชิญ และวิธีจัดการปัญหา และลองสนทนากับบทประพันธ์นี้ผ่านมุมของสิทธิ เสรีภาพ ความเป็นธรรม และเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน
แม้ร่างกฎหมายฉบับนี้ จะเกิดขึ้นจากปัญหาใหม่ๆ ที่สังคมเผชิญ เช่น ปัญหาการทับซ้อนพื้นที่ชุมชนกับป่าอนุรักษ์อันเป็นเหตุของการละเมิดสิทธิชุมชน ความไร้ประสิทธิภาพของรัฐในการจัดการป่า พลังตลาดโลกาภิวัตน์ผ่านทรัพยากร เกษตร และอื่นๆ ที่ทำลายป่า รวมถึงสถานการณ์ใหม่ๆ ที่จำเป็นต้องอาศัยพลังของรัฐร่วมสังคมในการฟื้นฟูดูแลป่าเพื่อลดภาวะโลกร้อน สร้างเศรษฐกิจจากฐานทรัพยากรชีวภาพ ลดความยากจน และสร้างการพัฒนาที่ยั่งยืนและเป็นธรรมจากฐานทรัพยากรตามเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน
แต่ผู้ประพันธ์กฎหมายเลือกที่จะชี้ว่า ปัญหามาจากการใช้สิทธิเสรีภาพของบุคคลอาจเป็นอุปสรรคต่อการจัดการพื้นที่ป่า จึงเริ่มด้วยการจำกัดสิทธิบางประการ บทบัญญัติต่างๆ นานาจึงเป็นเรื่อง การเพิ่มอำนาจรัฐ เข้มงวดในการกำกับ จัดการกับบุคคลที่ถูกมองว่ากำลังทำลาย หรือแย่งชิงป่าอันเป็น “ของรักของข้า” แต่ “บุคคล” ที่ดูจะเป็นภัยนั้นเป็นใคร ลองมาพิจารณากัน
ตลอดเรื่องราวหลักของบทประพันธ์ว่าด้วยอุทยาน ไม่กล่าวถึงการดำรงอยู่ใดๆ ของชุมชนที่อยู่ในพื้นที่ป่าอนุรักษ์อยู่แล้ว ผู้ประพันธ์ทำให้คนอ่านเข้าใจว่ามีพื้นที่ป่าอันบริสุทธิ์ เป็นยูโทเปีย (พื้นที่แห่งอุดมคติ หรืออีกด้านหนึ่งคือพื้นที่ที่ไม่มีอยู่จริง) แห่งนิเวศที่ดำรงอยู่แต่เดิม แต่กำลังแปดเปื้อนไปด้วยบุคคลภายนอกที่เข้ามากระทำย่ำยีในภายหลัง เราจึงต้องร่วมมือกันปกป้อง และจัดการกับคนภายนอกเหล่านี้อย่างเด็ดขาดยิ่งขึ้น ชุมชนไม่ว่าจะอยู่มาก่อนเขตอุทยาน ไม่ว่าจะมีบทบาทรักษาป่าให้สมบูรณ์อย่างไร ก็ถูกจัดประเภทเป็น “คนภายนอก” ที่ต้องจัดการ เพราะไม่บุกรุกวันนี้ วันหน้าก็ต้องบุกรุก พวกเขาจึงเป็นคนในพื้นที่ ที่ต้องถูกบรรยายให้เป็น “คนนอก” ที่เป็น “มลภาวะ” ต่อพื้นที่บริสุทธิ์ ไม่ต่างจากคนที่มาบุกรุกภายหลัง จำเป็นที่จะต้องรีบหาทางจัดการโดยเร่งด่วน
หากแต่ภาพป่าบริสุทธิ์ดังกล่าวกลับไม่มีอยู่จริง ป่าเกือบทุกแห่งมีชุมชนท้องถิ่นดำรงอยู่มาตั้งแต่ก่อนเกิดรัฐ-ชาติและกฎหมายป่าไม้ ไม่มีป่าที่ปลอดคน มีแต่ป่าในฐานะนิเวศวัฒนธรรมของชุมชนที่ดำรงอยู่มานาน และพื้นที่ป่าที่ไร้ระบบการจัดการ อันเนื่องจากนโยบายรัฐทำลายระบบการจัดการเดิมของชุมชน แต่รัฐกลับไม่สามารถดูแลได้เอง จึงทำให้เกิดการบุกรุกของคนกลุ่มต่างๆ ตามแรงผลักดันทางเศรษฐกิจ ซึ่งวงจรเหล่านี้หลีกไม่พ้นที่จะเกี่ยวโยงกับนโยบายเศรษฐกิจของรัฐ และแรงผลักดันของทุนโลกาภิวัตน์
บทประพันธ์ว่าด้วยอุทยานแห่งชาตินี้ จึงเป็นชุดนิยายต่อเนื่องของการปกป้องจินตภาพป่าบริสุทธิ์ด้วยการขจัด “คนนอก” โดยรอบนี้ตัวเอกมีเครื่องมืออำนาจมากขึ้นในการจัดการกับ “บุคคล” เช่น ห้ามการครอบครอง ใช้ประโยชน์ หรือการกระทำใดๆ ที่กระทบต่อพื้นที่ ยกเว้น “บุคคล” ที่ได้รับการอนุญาตโดยเฉพาะในเขตการจัดการพื้นที่ที่กำหนดไว้ เพื่อการสำรวจ ศึกษาวิจัย ทดลองวิชาการ ถ่ายวิดีทัศน์ ปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน พลังงาน และการท่องเที่ยว ซึ่ง “บุคคล” กล่าวมานั้นมีนัยเป็นคนภายนอกที่กรมอุทยานฯ อนุญาตให้เข้ามาดำเนินการตามภารกิจที่รัฐกำหนดมากกว่าจะตีความขยายไปถึงชุมชนในพื้นที่
และเมื่อมี “บุคคล” หรือ “ผู้ใด” ที่กระทำการที่รัฐมองว่ามิชอบด้วยกฎหมาย เขาเหล่านั้นต้องรับผิดชอบค่าเสียหายตามมูลค่าของทรัพยากรที่สูญเสียไป ผู้ใดครอบครองพื้นที่ แผ้วถาง เผาป่าต้องถูกจำคุก 4-20 ปี หรือปรับ 400,000-2,000,000 บาท ผู้ใดเก็บหาของป่าที่กระทบต่อพื้นที่ ต้องจำคุกไม่เกิน 5 ปี ปรับไม่เกิน 500,000 บาท และยังมีบทลงโทษอื่นๆ อีกมากมายที่เข้มขึ้น เด็ดขาดมากขึ้น และใช้การลงโทษเพื่อเป็นที่มาของรายได้เข้ารัฐมากขึ้น
เมื่ออุทยานฯ เปรียบเสมือน “ของรัก” ของรัฐ การจะแบ่งการดูแล แบ่งความรับผิดชอบ และแบ่งผลประโยชน์จึงเป็นเรื่องไม่ง่าย เงินค่าบริการหรือค่าตอบแทนที่ได้จากกิจการอุทยานฯ เช่น การท่องเที่ยว จึงแบ่งให้องค์กรปกครองท้องถิ่นและชุมชนได้ไม่มากนัก ไม่เกินร้อยละ 10 ของเงินที่เรียกเก็บได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หากอุทยานใดมีพื้นที่ติดต่อหลายท้องถิ่น ก็จะปันงบฯ รวมให้ทุกท้องถิ่นได้ไม่เกินร้อยละ 10 (ทั้งๆ ที่แต่ละปี อุทยานฯ ได้เงินงบประมาณจากรัฐหลายล้านบาท) และเงินที่เก็บได้ รวมถึงเงินบริจาค ค่าปรับ ก็ไม่ต้องส่งคลังด้วย นี่อาจจะเป็นทั้งเหตุและผลว่าทำไมพื้นที่อุทยานฯ จึงเป็น “ของรัก” ที่ต้องหวงแหนยิ่ง
สำหรับการประกาศพื้นที่อุทยานฯ ใหม่ๆ คราวนี้กำหนดไว้ชัดเจนขึ้น มีการนิยามว่าหมายถึงพื้นที่ที่โดดเด่นสวยงามทางธรรมชาติเป็นพิเศษ มีความหลากหลายชีวภาพ หรือโดดเด่นด้านธรณีวิทยา มรดกทางวัฒนธรรม ดังนั้นการประกาศเขตอุทยานฯ จะไม่สะเปะสะปะ ไม่สามารถที่จะอ้างว่าที่อยู่อาศัย ทำกิน ทีสวน ไร่นาของชาวบ้านสามารถเป็นอุทยานได้ดังที่เคยประกาศมา ยกเว้นว่าที่อยู่อาศัย ทำกิน หรือป่าที่ชาวบ้านดูแลจะอยู่ในพื้นที่ที่โดดเด่นทางธรรมชาติและวัฒนธรรมพอ ดังนั้น บทนิยามแม้จะลดทอนการอ้างสิทธิครอบครองอุทยานของรัฐเกินความจำเป็นได้ระดับหนึ่ง แต่ก็หากป่าอันเป็น “ของรัก” ที่ชุมชนอยู่อาศัย ทำกิน และดูแลรักษานั้นมีคุณค่าโดดเด่นในสายตาของรัฐมากพอ ก็ยังไม่หลุดพ้นที่จะถูกแย่งชิงไปเป็น “ของรัก” ของรัฐได้
แต่เมื่อเป็นตัวเอก แม้จะมีบทเข้มก็ต้องมีบทประนีประนอมต่อผู้ที่ถูกรัฐจัดการเพื่อแสดงอำนาจชอบธรรมทางบวก ดังนั้น ในบทเฉพาะกาลจึงเริ่มกล่าวถึงประชาชนที่อยู่อาศัยทำกินในอุทยานฯ โดยกรมอุทยานฯ จะสำรวจการถือครองที่ดินของประชาชนให้เสร็จภายใน 8 เดือน เมื่อสำรวจเสร็จก็ให้รัฐบาลช่วยเหลือ ภายใต้โครงการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ โดยไม่ให้ถือเป็นสิทธิในที่ดิน ด้วยการนำเอามติ ครม.30 มิถุนายน 2541 มาเป็นกรอบเวลาดำเนินการ
ดังนั้น หากชุมชนเปลี่ยนสถานะจาก “คนนอก” มาเป็น “คนใน” ภายใต้การกำกับที่เข้มงวด ต้องผ่านการพิสูจน์ตน และยอมรับการดำรงชีพภายใต้การตีกรอบของการอนุรักษ์ที่รัฐกำหนดให้ได้ จึงจะสามารถดำรงชีพอย่างเป็น “ปกติธุระ” โดยไม่ต้องรับโทษ ซึ่งกระบวนการพิสูจน์จะตีกรอบในช่วง 8 เดือนหลังจากกฎหมายประกาศใช้เท่านั้น ใครที่หลุดจากกระบวนการนี้ ก็ต้องเป็นคนนอกที่รอการจัดการเพียงสถานะเดียว
จะดำรงอยู่อย่าง “ปกติธุระ” ต้องมีกรอบการใช้ทรัพยากรด้วย ในช่วงเวลา 8 เดือนแห่งการพิสูจน์สิทธิ์ กรมอุทยานฯ ก็ต้องสำรวจข้อมูลประเภท ชนิดทรัพยากรธรรมชาติที่สามารถทดแทนได้ไปพร้อมกัน เพื่อให้อุทยานฯ วางแผนได้ว่า แต่ละอุทยานมีทรัพยากรเกิดใหม่ทดแทนที่มีศักยภาพเหมาะสมและเพียงพอต่อการใช้ประโยชน์โดยไม่กระทบต่อนิเวศหรือไม่ หาไม่แล้ว แม้จะผ่านด่านการพิสูจน์มาเป็น “คนใน” แต่หากทรัพยากรบริเวณนั้นถูกประเมินแล้วว่าไม่เหมาะสม ก็ไม่สามารถดำรงชีพอย่าง “ปกติธุระ” ได้ แผนการจัดการชีวิตชุมชนในป่าอนุรักษ์ที่ถูกเรียกว่าโครงการอนุรักษ์และใช้ทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืนนี้จะถูกดำเนินไปอย่างเข้มงวดในช่วงไม่เกิน 20 ปี ซึ่งเป็นช่วงของบทเฉพาะกาล โดยผู้ประพันธ์ไม่ได้กำหนดอนาคตของชุมชนเหล่านี้ว่าจะเป็นอย่างไรต่อไป
พลิกจนถึงหน้าสุดท้ายของบทประพันธ์ว่าด้วยอุทยานแห่งชาติ และย้อนไปถึงซีรี่ส์แรกของพ.ร.บ.อุทยานฯ ที่มีมาตั้งแต่ปี 2504 ผ่านมาแล้ว 58 ปี แม้สังคมจะเปลี่ยนไปอย่างไร แต่แก่นเรื่องของบทประพันธ์ไม่เคยเปลี่ยนไปเลย หลักคุณค่าใหม่ๆ ในสังคม เช่น หลักสิทธิมนุษยชนที่เป็นหลักสากล หลักสิทธิชุมชน ระบบการจัดการทรัพยากรร่วม การพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างมีส่วนร่วมและเป็นธรรม ฯลฯ ไม่ได้มีส่วนเปลี่ยนแก่นแกนของเรื่องของการผลิตซ้ำอุดมการณ์อำนาจรัฐราชการ รัฐเลือกที่จะจำกัดตนเองและสังคมไว้ในโลกเก่า ด้วยการหวงกันอำนาจด้วยการสร้างกลไกควบคุม ปราบปรามให้หนักยิ่งขึ้นอีก ปัญหาความขัดแย้ง การจับกุม ปราบปราม ใช้ความรุนแรงของรัฐ และการประท้วง ตอบโต้ของชุมชนก็จะคงวนเวียนต่อไป ทั้งๆ ที่รัฐและชุมชนก็บ่งบอกตรงกันว่ามุ่งรักษาป่า แต่เมื่อความขัดแย้งได้ทำลายพลังของชุมชนที่จะร่วมกับรัฐไปแล้ว สังคมจะไม่เหลือพลังใดๆ ที่จะดูแลจัดการป่าได้อีกต่อไป
หากรัฐเลือกที่จะออกจากโครงเรื่องเดิม ทิศทางใหม่ๆ ที่สร้างสรรค์ย่อมเป็นไปได้ บทประพันธ์ว่าด้วยกฎหมายอุทยานแห่งชาติ ควรจะเริ่มด้วยการรับรู้ รับรองชุมชนท้องถิ่นที่ดำรงอยู่ในป่าอนุรักษ์ในฐานะ “คนใน” พื้นที่ เล่าเรื่องราวของพวกเขาในฐานะเพื่อนมนุษย์ และพลเมืองของสังคมที่ต่อสู้ปกป้องป่าอนุรักษ์เพื่อสาธารณะ และมีสิทธิทั้งในทางวัฒนธรรมและกฎหมายที่จะดำรงชีพในป่าและร่วมจัดการป่ากับรัฐ บทประพันธ์ใหม่ก็ไม่จำเป็นที่จะต้องเริ่มปฐมบทในการรอนสิทธิประชาชน แต่เปลี่ยนเป็นการอนุรักษ์ป่าด้วยการส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน
เรื่องราวควรพาให้สังคมตระหนักว่า ไม่ว่าจะเป็นชุมชนดั้งเดิมหรือชุมชนเกิดใหม่ หากมีเงื่อนไขสนับสนุนที่ดีพอ ชุมชนจะมีขีดความสามารถอนุรักษ์ป่าที่ดี ทั้งจัดการป่าของชุมชนเอง อาจจะเกิดพื้นที่อุทยานของชุมชนหรือเขตนิเวศวัฒนธรรมในพื้นที่อุทยานแห่งชาติ รัฐเองยังคงเป็นตัวเอกได้เช่นเดิม แต่เปลี่ยนจากบทก้าวร้าวมาเป็นบทเรียนรู้ เข้าใจ และหนุนเสริมชุมชนอย่างเป็นเรื่องเป็นราว โดยไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง
กระบวนการดังกล่าวเป็นไปอย่างต่อเนื่องยกระดับไม่สิ้นสุด จึงไม่ต้องไม่ขีดเส้นตาย ไม่จำกัดแค่บทเฉพาะกาล ไม่จำกัดการดำรงชีพจนไม่เหลือความเป็นมนุษย์ ให้โอกาสการเรียนรู้ ลองผิดถูก ร่วมกันแสวงหาคุณค่า เป้าหมาย วิถีการจัดการป่าร่วมกัน เกิดเป็นนวัตกรรมที่ก้าวหน้าเท่าทันการเปลี่ยนแปลงสังคม พร้อมไปกับสอดรับกับพลวัตทางอัตลักษณ์วัฒนธรรมของชุมชน กระบวนการทั้งหมดนี้จะเปลี่ยนประชาชนที่ขัดแย้งกับรัฐ เป็นชุมชนพลเมืองที่ตื่นตัวดูแลจัดการป่าเพื่อชุมชนและสังคมไปพร้อมกัน
เอาความมั่นคงทางนิเวศของป่า ความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคมของชุมชน และความเป็นธรรมทางสังคมเป็นผลลัพธ์ความสำเร็จร่วมกัน หาใช่เอาพื้นที่ป่าที่แย่งยึดทวงคืนจากชุมชน หรือคดีความที่จะทำให้ชีวิตของชาวบ้านจมไปสู่วิกฤติอย่างไม่มีทางไป และร่วมกันสร้างสรรค์แนวทางใหม่ๆ ไม่ว่าจะนิเวศแห่งวัฒนธรรม เขตเศรษฐกิจทรัพยากรชีวภาพของชุมชน พื้นที่ป่าเพื่อการดูดซับคาร์บอน ฯลฯ
เมื่อเปลี่ยนโครงเรื่อง เรื่องราวใหม่ๆ ย่อมเกิดขึ้นได้ เกิดทางออกใหม่ๆ หรือแม้จะเจอปัญหาใหม่ๆ แต่ที่ต่างออกไปคือ รัฐ ชุมชน และสังคมจะร่วมกันเรียนรู้ แก้ไข และออกแบบใหม่เกิดเป็นพลังทวีคูณอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน
แต่กว่า 58 ปีแล้วที่รัฐยืนยันโครงเรื่องเดิมต่อไป คงถึงเวลาแล้วที่ชุมชนในพื้นทีป่าต้องร่วมกับพลเมืองที่ห่วงใยป่าลุกขึ้นมาเขียนบทประพันธ์บทใหม่ว่าด้วยนโยบาย กฎหมายจัดการป่าทุกประเภทของชุมชนและพลเมือง