ยัง “ลักปิดลักเปิด”? ไทยอยู่ตรงไหนใน Open Data Barometer

สฤณี อาชวานันทกุล

คอลัมน์นี้เคยพูดถึง “ดัชนีรัฐเปิด” หรือ Open Government Index (OGI) โครงการของ World Justice Project ซึ่งจัดระดับ “รัฐเปิด” ของประเทศต่างๆ ทั่วโลก โดยดูสี่องค์ประกอบ ได้แก่ ระดับการเปิดเผยกฎหมายและข้อมูลรัฐ สิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร การมีส่วนร่วมของประชาชน และการรับเรื่องร้องเรียนจากประชาชน

สำหรับปี 2015 คะแนน OGI ของไทยจัดว่า “ต่ำกว่าปานกลาง” คืออยู่ที่ 68 จาก 105 ประเทศทั่วโลก

วันนี้ลองมาดูผลการจัดอันดับที่คล้ายกันอีกโครงการ แต่คราวนี้เน้นเรื่อง “ลักษณะ” และ “ผลกระทบ” ของ “ข้อมูลเปิด” (open data) มากกว่ากลไกการมีส่วนร่วมและการรับเรื่องร้องเรียน

โครงการนี้ชื่อ Open Data Barometer (ODB) จัดทำโดย World Wide Web Foundation องค์กรไม่แสวงกำไรเกี่ยวกับอินเทอร์เน็ตที่มีชื่อเสียงและอิทธิพลระดับโลก เนื่องจากก่อตั้งและนำโดย เซอร์ ทิม เบอร์เนอร์ส-ลี (Tim Berners-Lee) ชาวอังกฤษผู้คิดค้นเวิลด์ไวด์เว็บ (WWW) และมอบเทคโนโลยีให้กับโลกฟรีๆ ส่งผลให้อินเทอร์เน็ตเติบโตอย่างก้าวกระโดดจนเป็นส่วนหนึ่งของชีวิตเราทุกคนทุกวันนี้

Sir Tim Berners-Lee
Sir Tim Berners-Lee

ความที่นำโดยนักเทคโนโลยีขั้นเทพผู้เปี่ยมจิตสาธารณะ ODB จึงให้ความสำคัญตั้งแต่เรื่อง “คุณสมบัติ” และ “ประเภท” ของข้อมูลเปิด เป็นส่วนหนึ่งของการประเมินระดับ “ความพร้อม” ของรัฐประเทศต่างๆ ในการเปิดข้อมูล

ODB ย้ำว่า ข้อมูลชุดใดๆ ก็แล้วแต่ที่ควรค่าแก่การนิยามว่า “ข้อมูลเปิด” (open data) นั้น จะต้องมีคุณสมบัติครบทุกข้อดังต่อไปนี้ – เผยแพร่ให้ทุกคนเข้าถึงได้โดยไม่คิดค่าใช้จ่าย ในฟอร์แมทที่เครื่องอ่าน ประมวลผล และค้นข้อมูลดิบได้ (machine-readable) และต้องเผยแพร่ภายใต้สัญญาอนุญาตแบบเปิด (open license)

สัญญาอนุญาตแบบเปิดหมายความสั้นๆ ว่า ผู้ตีพิมพ์ข้อมูล (หรือหน่วยงานรัฐต้นสังกัด) อย่างมากก็ควรระบุเท่านั้นว่าผู้ใช้ข้อมูลควรอ้างอิงแหล่งที่มาอย่างไร แต่ไม่ห้ามไม่ให้ดัดแปลง ทำซ้ำ แจกจ่าย หรือใช้ประโยชน์อื่น (อ่านเพิ่มเติมได้ที่เว็บนี้)

ODB รายงานว่าสำหรับปี 2015 ปีล่าสุดที่มีการประเมิน จากชุดข้อมูลกว่า 1,290 ชุดทั่วโลก มีเพียงร้อยละ 10 เท่านั้นที่มีคุณสมบัติ “ข้อมูลเปิด” ครบถ้วนตามนิยามข้างต้น ซึ่งเป็นสัดส่วนที่น้อยมาก แต่ก็ยังดีว่าเพิ่มจากร้อยละ 7 ในปี 2013

ประเทศที่เปิดข้อมูลอย่างแข็งขันมีช่องว่างกว้างมากจากประเทศที่ยังไม่ค่อยสนใจเรื่องนี้ ยกตัวอย่างเช่น ชุดข้อมูลกว่าร้อยละ 50 ของชุดข้อมูลเปิดในประเทศที่ได้คะแนนสูงสุด 11 ประเทศ (อังกฤษ อเมริกา ฝรั่งเศส แคนาดา เดนมาร์ก นิวซีแลนด์ เนเธอร์แลนด์ เกาหลีใต้ สวีเดน ออสเตรเลีย และ ฟินแลนด์) มีคุณสมบัติ “ข้อมูลเปิด” ครบถ้วน สูงกว่าค่าเฉลี่ยโลก (ร้อยละ 10) ถึงห้าเท่า

หน้าเว็บ Open Data Barometer
หน้าเว็บ Open Data Barometer

แน่นอนว่า ไม่ใช่ว่าข้อมูลทุกอย่างในโลกควรเป็นข้อมูลเปิด ข้อมูลส่วนบุคคลเป็นสิ่งที่รัฐต้องปกป้องในฐานะที่มีหน้าที่คุ้มครองสิทธิของประชาชน ยกเว้นว่าข้อมูลส่วนบุคคลดังกล่าวเข้าใจตรงกันว่าเป็นส่วนหนึ่งของข้อมูลที่ควรเป็นสาธารณะ ยกตัวอย่างเช่น รายชื่อบุคคลที่เป็นกรรมการรัฐวิสาหกิจ ค่าตอบแทนของเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐ เป็นต้น และการเปิดเผยข้อมูลชุดใดก็ตามในลักษณะ “ข้อมูลเปิด” ย่อมไม่ได้ทำให้รัฐหมดหน้าที่ในการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลตามกฎหมาย (ในที่นี้ควรหมายเหตุว่า ประเทศไทยยังไม่เห็นความคืบหน้าของการออกกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคลเลย ทั้งที่ประกาศจะเป็น “ไทยแลนด์ 4.0” มานานข้ามปีแล้ว)

ด้วยเหตุนี้ ODB จึงย้ำว่า สำคัญมากที่ประเทศต่างๆ จะต้อง “เชื่อมโยง” กฎหมายและกฏเกณฑ์ต่างๆ ซึ่งถูกออกแบบมาสนับสนุนข้อมูลเปิดและเพิ่มความโปร่งใส เข้ากับกฎหมายและกรอบกติกาเกี่ยวกับการคุ้มครองความเป็นส่วนตัว ซึ่งจะช่วยป้องกันปัญหาเจ้าหน้าที่รัฐลุแก่อำนาจ หรือฉวยโอกาสใช้ข้อมูลเหล่านี้ในทางที่ไม่ถูกต้อง

ในการให้คะแนน ODB จึงรวมผลการสำรวจการดำรงอยู่และคุณภาพของกฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งในการประเมินระดับ “ความพร้อม” ของแต่ละประเทศ

ผลการประเมินปีล่าสุดคือ 2015 ประเทศไทยได้คะแนนเพียง 18.19 จาก 100 คะแนน อันดับที่ 57 จากทั้งหมด 86 ประเทศที่ได้รับการประเมิน ตกลงไปถึง 26 อันดับ จากปี 2013 ซึ่งไทยเคยอยู่อันดับที่ 31 จากทั้งหมด 77 ประเทศ เนื่องจากได้คะแนนแย่ลงทุกด้าน ยกเว้นเรื่อง “ความพร้อมของผู้ประกอบการและธุรกิจ” (ในการใช้ประโยชน์จากข้อมูลเปิด)

อันดับไทยใน Open Data Barometer ปี 2015 (สีม่วง) เทียบกับปี 2013 (สีน้ำเงิน)
อันดับไทยใน Open Data Barometer ปี 2015 (สีม่วง) เทียบกับปี 2013 (สีน้ำเงิน)

คะแนน ODB แบ่งออกเป็นสามด้านใหญ่ๆ ได้แก่ “ความพร้อม” (readiness) “การลงมือปฏิบัติ” (implementation) และ “ผลลัพธ์” (impact)

“ความพร้อม” หมายถึงระดับความพร้อมของภาครัฐ เอกชน และประชาชนในการใช้ประโยชน์จากข้อมูลเปิด ดูจากตัวชี้วัดอย่างเช่น การมีและประสิทธิผลของกฎหมายข้อมูลข่าวสาร กฎหมายคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล การลงทุนในการอบรมและสนับสนุนการใช้ข้อมูลเปิด นวัตกรรมการใช้ข้อมูลเปิด เป็นต้น

“การลงมือปฏิบัติ” วัดจากจำนวนและคุณสมบัติของข้อมูลเปิดในสาขาที่สำคัญต่อชีวิตสาธารณะและการติดตามตรวจสอบการทำงานของรัฐ ซึ่ง ODB จำแนกชุดข้อมูลเปิดทั้งหมดออกเป็นสามกลุ่มใหญ่ๆ ได้แก่ 1) “นวัตกรรม” หมายถึงชุดข้อมูลที่มีมูลค่าต่อการประยุกต์ใช้ของผู้ประกอบการ เช่น ข้อมูลแผนที่ กำหนดการเดินรถและเรือสาธารณะ สถิติอาชญากรรม สถิติการค้าระหว่างประเทศ ข้อมูลสัญญาของรัฐ เป็นต้น

2) “นโยบายสังคม” หมายถึงชุดข้อมูลที่เป็นประโยชน์ในการวางแผน ดำเนินการ ตรวจสอบและวิพากษ์วิจารณ์นโยบายสาธารณะ และมีแนวโน้มว่าจะสนับสนุนการขยายการเข้าถึงและเพิ่มพลังประชาชนได้ เช่น ชุดข้อมูลเกี่ยวกับผลงานของภาคสาธารณสุข สถิติการศึกษา สถิติเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม รายละเอียดสำมะโนประชากรและการสำรวจสภาพเศรษฐกิจและสังคม เป็นต้น

3) “ความรับผิด” หมายถึงชุดข้อมูลที่จำเป็นต่อการติดตามตรวจสอบการทำงานของภาครัฐและเอกชน เช่น ข้อมูลการถือครองที่ดิน ผลการเลือกตั้ง รายละเอียดงบประมาณภาครัฐ รายละเอียดการใช้งบประมาณ เป็นต้น

ไทยได้คะแนนต่ำกว่าร้อยละ 30 ทั้งสามกลุ่มข้างต้น

“ผลลัพธ์” หมายถึงผลลัพธ์ทางสังคมที่เกิดจากการเผยแพร่และใช้ข้อมูลเปิด ไม่ว่าจะเป็นการใช้ข้อมูลเปิดในการเปิดโปงกรณีทุจริตคอร์รัปชั่น การผลิตและคิดค้นนวัตกรรมใหม่ๆ โดยผู้ประกอบการ หรือการใช้ข้อมูลเปิดเพื่อช่วยฟื้นฟูสิ่งแวดล้อม เป็นต้น นี่เป็นด้านที่ไทยได้คะแนนน้อยที่สุด คือศูนย์คะแนนในปี ค.ศ. 2015

ไทยถูกจัดเป็นประเทศ “ศักยภาพจำกัด” (capacity constrained) ซึ่งเป็นกลุ่มประเทศที่ใหญ่ที่สุดในการสำรวจ โดย ODB อธิบายว่า ประเทศในกลุ่มนี้เผชิญกับความท้าทายในการดำเนินโครงการข้อมูลเปิดในทางที่ยั่งยืน (คือไม่ใช่จัดเป็นอีเวนท์หรืองานแถลงข่าวเป็นครั้งคราวแล้วก็จบไป) โดยมักจะเป็นผลมาจากข้อจำกัดด้านศักยภาพของรัฐ ภาคประชาสังคม หรือภาคเอกชน การที่คนในประเทศยังเข้าไม่ถึงอินเทอร์เน็ตที่แพร่หลายและมีราคาถูก และความอ่อนแอในการรวบรวมและจัดการกับชุดข้อมูล

แล้วแต่ละประเทศต้องทำอย่างไร จึงจะขับเคลื่อนโครงการข้อมูลเปิดให้เกิดความยั่งยืน เกิดผลลัพธ์ทางสังคมได้อย่างแท้จริง ในมุมมองของ ODB?

โปรดติดตามตอนต่อไป.