สิ่งที่กฎหมายดิจิทัลควรทำ: ข้อมูลเปิด+รัฐเปิด (Open Data + Open Government)

สฤณี อาชวานันทกุล

“ส.ส.จอมเที่ยวยอม! คืนเงินรัฐหลังประชาชนด่าขรม หลังสถิติชี้ชัด เบิกงบประมาณผิดประเภทติดกันสามปีซ้อน เที่ยวนอกรวม 84 วัน ดูงานจริงเพียง 12.4%”

“ฮือฮา! รัฐสภาจัดซื้อไมค์แพงกว่าราคาตลาด 132% ประชาชนยกข้อมูลเว็บรัฐร้อง ปปช. สอบ”

นั่นคือพาดหัวข่าวในจินตนาการของผู้เขียน แต่คาดว่าคงไม่มีคนไทยคนไหนไม่อยากเห็นข่าวลักษณะนี้ เพราะมันสะท้อนความก้าวหน้าในสามด้านด้วยกัน ตั้งแต่ 1) การเปิดเผยข้อมูลสำคัญๆ ที่ควรเป็นสาธารณะเป็น “ค่าตั้งต้น” (default) บนเว็บไซต์ ไม่ต้องรอให้ใครร้องขอหรือใช้ พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ 2) การที่ประชาชนเข้าไปติดตามอ่านข้อมูลเปิดได้ทุกเวลา ไม่ต้องรอข่าวเจาะ มองเห็นความไม่ชอบมาพากลหรือพฤติกรรมที่น่ารังเกียจของเจ้าหน้าที่รัฐจากข้อมูล และรวมพลังกันกดดันให้แก้ไขปัญหา จน 3) เจ้าหน้าที่รัฐที่เกี่ยวข้องถูกกระแสสังคมกดดันจนต้องเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม

จินตนาการด้านบนเป็นจริงได้ ถ้ารัฐจะผลักดันการบัญญัติ “ข้อมูลเปิด” (Open Data) และ “รัฐเปิด” (Open Government) ให้เป็นกฎหมาย ซึ่งเวลานี้ก็นับเป็นโอกาสดี เพราะรัฐบาลกำลังผลักดันชุดร่างกฎหมายเศรษฐกิจดิจิทัล แต่ส่งสัญญาณ “ถอย” เพราะเนื้อหาร่างแรกเน้น “ความมั่นคงดิจิทัล” มากกว่าเศรษฐกิจและสังคม และก็เป็นความมั่นคงในนิยามแคบๆ แบบสงครามเย็นเสียด้วย

อาจารย์วรากรณ์ สามโกเศศ เขียนบทความ “ใช้ Open Data ปราบคอร์รัปชัน” เมื่อเดือนธันวาคม 2557 สรุปประโยชน์ของการเปิดข้อมูลภาครัฐให้เป็นสาธารณะและตรงตามหลัก Open Data ไว้ว่า

“…ปัจจุบัน Open Government Data ในบ้านเรามีอยู่พอควรแล้ว ไม่เชื่อลองเหลียวไปดูการเปิดเผยทรัพย์สินของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติดูก็ได้ ขอแต่ให้อยู่ในรูปแบบของ machine processable เท่านั้นแหละ ข้าราชการและนักการเมืองไทยจะมีพฤติกรรมในเรื่องคอร์รัปชันเปลี่ยนไปมาก ….Open Government Data คมยิ่งกว่าดาบในการปราบโรคร้ายซึ่งเปรียบเหมือนกับปลวกที่กำลังกินบ้านเมืองของเราอยู่”

สรุปความแตกต่างระหว่าง Open Data, Open Government Data, Open Government
สรุปความแตกต่างระหว่าง Open Data, Open Government Data, Open Government

ตามหลักสากล ข้อมูลภาครัฐจะถูกนับว่า “เปิด” (เป็น Open Government Data) ก็ต่อเมื่อมันถูกเปิดเผยต่อสาธารณะในวิธีที่ตรงตามหลักการดังต่อไปนี้ (สรุปโดย อาทิตย์ สุริยะวงศ์กุล ผู้ประสานงานเครือข่ายพลเมืองเน็ต ตั้งแต่ปี 2009 ต้นฉบับอยู่ที่เว็บไซต์ OpenGovData.org)

1. สมบูรณ์ (complete) – ข้อมูลสาธารณะทั้งหมดถูกเปิดให้ใช้ได้ ข้อมูลสาธารณะหมายถึงข้อมูลที่ไม่ขัดกับข้อกำหนดความเป็นส่วนตัว ความมั่นคง หรือเอกสิทธิ์ที่ชอบด้วยเหตุผล
2. ชั้นแรก (primary) – ข้อมูลถูกรวบรวมที่ต้นทาง มีความละเอียดข้อมูลถึงระดับสูงสุดที่เป็นไปได้ ไม่ได้อยู่ในรูปแบบผลรวมหรือรูปแบบที่ถูกแก้ไข
3. ทันการณ์ (timely) – ข้อมูลถูกเปิดให้ใช้อย่างรวดเร็วที่สุดตามความจำเป็น เพื่อรักษาคุณค่าของข้อมูลดังกล่าว
4. เข้าถึงได้ (accessible) – ข้อมูลถูกเปิดให้ใช้ได้โดยประเภทต่าง ๆ ของผู้ใช้ที่กว้างที่สุด เพื่อวัตถุประสงค์ที่กว้างที่สุด
5. ประมวลได้โดยเครื่อง (machine processable) – ข้อมูลถูกจัดโครงสร้างอย่างสมเหตุผล เพื่อให้ประมวลผลอัตโนมัติได้
6. ไม่เลือกปฏิบัติ (non-discriminatory) – ข้อมูลถูกเปิดแก่ทุกคน โดยไม่ต้องลงทะเบียนเพื่อใช้
7. ปลอดกรรมสิทธิ์ (non-proprietary) – ข้อมูลถูกเปิดให้ใช้ในรูปแบบข้อมูลที่ไม่มีองค์กรใดมีสิทธิขาดในการควบคุมแต่ผู้เดียว
8. ไม่ต้องขออนุญาต (license-free) – ข้อมูลไม่ตกอยู่ภายใต้กฎระเบียบใด ๆ ด้านลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร เครื่องหมายการค้า หรือความลับทางการค้า การกำหนดขอบเขตความเป็นส่วนตัว ความมั่นคง และเอกสิทธิ์ที่ชอบด้วยเหตุผล นั้นอาจอนุญาตให้ทำได้

เว็บไซต์ data.go.th เป็นเว็บทางการของสำนักงานรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ (องค์การมหาชน) (สรอ.) ซึ่งพยายามรวบรวมและเผยแพร่ข้อมูลภาครัฐในรูปแบบข้อมูลเปิด แต่อุปสรรคสำคัญในปัจจุบันคือ ข้อมูลภาครัฐมากมายซึ่งควรเป็นข้อมูลสาธารณะยังไม่ได้รับการเปิดเผย อย่าว่าแต่จะอยู่ในรูป Open Government Data เพราะยังไม่มีกฎหมายใดบังคับให้เปิด

ประโยชน์ของข้อมูลเปิดภาครัฐมีมากมาย ประโยชน์อันดับต้นๆ ในทัศนะของผู้เขียนคือ การที่ประชาชน เอ็นจีโอ โปรแกรมเมอร์ ฯลฯ สามารถเข้าถึง ติดตาม และตรวจสอบข้อมูลเปิดเหล่านี้ นำข้อมูลไปวิเคราะห์ถึงความไม่ชอบมาพากลหรือประสิทธิภาพการทำงานของรัฐได้อย่างต่อเนื่อง ความโปร่งใสที่เพิ่มขึ้นก็จะเป็นแรงผลักให้เจ้าหน้าที่รัฐต้องทำงานอย่างระมัดระวัง เพิ่มต้นทุนของฝ่ายต่างๆ ในการทุจริต

ปัจจุบันรัฐบาลหลายประเทศไม่หยุดเพียงสนับสนุนการแปลงข้อมูลภาครัฐให้เป็นข้อมูลเปิด หรือ Open Government Data เท่านั้น แต่ยังประกาศว่ารัฐบาลจะเป็น “รัฐเปิด” หรือ Open Government ด้วย โดยแนวร่วมที่สำคัญในด้านนี้ คือ “แนวร่วมรัฐเปิด” หรือ Open Government Partnership ซึ่งมีอินโดนีเซียกับฟิลิปปินส์ ประเทศเพื่อนบ้านไทยสองประเทศ เป็นสมาชิกอาเซียนสองประเทศแรกที่เข้าร่วมโครงการ

ประเทศสมาชิก Open Government Partnership
ประเทศสมาชิก Open Government Partnership

รัฐบาลที่ประกาศเป็น “รัฐเปิด” (Open Government) จะทุ่มเทในสามเรื่องใหญ่ๆ ด้วยกัน

1. ความโปร่งใส (Transparency)

  • องค์กรสาธารณะ (หน่วยงานราชการและองค์กรอิสระ) จะ “โปร่งใสเป็นค่าตั้งต้น” (ไม่ต้องรอให้ใครใช้กฏหมายข้อมูลข่าวสารมาขอข้อมูล)
  • เปิดเผยข้อมูลต่างๆ เกี่ยวกับกระบวนการทั้งหลายอย่างชัดเจนและสม่ำเสมอ
  • ใช้รูปแบบ (format) ข้อมูลที่เป็นข้อมูลเปิด ได้มาตรฐาน และใช้ซ้ำได้

2. การมีส่วนร่วม (Participation)

  • รับฟังความคิดเห็นจากประชาชนก่อนทำโครงการสาธารณะทั้งหมด
  • ทำงานร่วมกับประชาชนในหน้าที่สำคัญๆ ของรัฐ เช่น บริการขนส่ง บริการสาธารณสุข ฯลฯ

3. การเพิ่มพลังประชาชน (Empowerment)

  • เปิดข้อมูลและบริการต่างๆ ในทางที่ให้คนอื่นนำไปต่อยอดได้ มอบทรัพยากรให้กับพลเมืองในการแก้ปัญหา
  • เคารพในสิทธิความเป็นส่วนตัว ประชาชนเป็นเจ้าของข้อมูลส่วนบุคคลของตัวเอง มีสิทธิตรวจสอบและควบคุมว่าจะให้รัฐเข้าถึงและใช้ข้อมูลของตนด้วยวิธีใดบ้าง

ปลายเดือนตุลาคม ปี 2556 ระหว่างที่ผู้เขียนเดินทางไปดูงานสหรัฐอเมริกาเป็นเวลา 7 สัปดาห์ ในโครงการ Eisenhower Fellowships ผู้เขียนได้มีโอกาสพูดคุยกับ เบ็ธ โนเวค (Beth Noveck) อดีตหัวหน้าโครงการ Open Government Initiative คนแรกของรัฐบาลอเมริกัน ริเริ่มโดยประธานาธิบดีโอบามา

Beth Noveck อดีตผู้อำนวยการโครงการ Open Government Initiative คนแรกของรัฐบาลอเมริกัน
Beth Noveck อดีตผู้อำนวยการโครงการ Open Government Initiative คนแรกของรัฐบาลอเมริกัน

ผู้เขียนถามอาจารย์เบ็ธว่า เธอคิดอย่างไรกับรายงานของเอ็นจีโอด้านสิทธิเสรีภาพสื่ออย่าง CPJ และเสียงวิพากษ์จากนักข่าวอเมริกันหลายคนว่า รัฐบาลโอบามาไม่เป็นมิตรกับนักข่าว และเว็บไซต์อย่าง Open Government Initiative ซึ่งเธอเป็นผู้นำนั้นก็เป็นเพียงแทคติกแย่ๆ ของรัฐ คือใช้อินเทอร์เน็ตเป็นเวทีเผยแพร่ข้อมูลและภาพที่เป็นบวกกับรัฐบาล ขณะเดียวกันก็จำกัดการตรวจสอบขุดคุ้ยของสื่อมวลชน

เธอตอบว่า เข้าใจดีว่าทำไมสื่อถึงไม่พอใจ โดยเฉพาะหลังเกิดกรณีอื้อฉาวที่สโนว์เดนแฉมหกรรมดักข้อมูลของหน่วยงานข่าวกรองสหรัฐ เพราะก็เป็นความจริงที่ข้อมูลสำคัญๆ ที่สื่ออยากได้ อย่างข้อมูลเกี่ยวกับคุก Guantanamo ยังถูกปิดลับ ไม่เป็นส่วนหนึ่งของโครงการ Open Government แต่เธอเชื่อว่า “เราต้องเริ่มต้นที่ไหนสักแห่ง”

อาจารย์เบ็ธย้ำว่า เธอตัดสินใจที่จะเริ่มต้นทำงานใน Open Government Initiative ด้วยการผลักดันให้รัฐเปิดข้อมูลอื่นที่ไม่เกี่ยวกับเรื่องของความมั่นคงแห่งชาติ อย่างข้อมูลโรงพยาบาล อัตราการติดเชื้อ อะไรทำนองนี้ เพราะต้องใช้เวลากว่าคนจะมองเห็นคุณค่าของ Open Government Data ต้องมีข้อมูลรัฐออกมาเป็นข้อมูลสาธารณะถึงระดับหนึ่งแล้วเท่านั้น คนทั่วไปถึงจะมองเห็นความสำคัญ มี “ความต้องการ” ข้อมูลลักษณะนี้มากพอ

หน้าเว็บ Open Government Initiative ของรัฐบาลอเมริกัน
หน้าเว็บ Open Government Initiative ของรัฐบาลอเมริกัน

พูดง่ายๆ คือ เธอคิดว่าต้องเปลี่ยนวัฒนธรรมในสังคม ซึ่งใช้เวลาและต้องทำอย่างค่อยเป็นค่อยไป การเรียกร้องดึงดันให้กระทรวงกลาโหมเปิดข้อมูลลับทั้งหมดออกมาในทันทีนั้น “เหมือนกับการวิ่งชนกำแพง” ซึ่งมีแต่จะทำให้เราเจ็บตัวเปล่าๆ

สู้หาทางหลบกำแพง หรือสร้างแรงจูงใจให้คนก่อกำแพงตกลงที่จะรื้อกำแพงด้วยน้ำมือของตัวเองน่าจะมีโอกาสเกิดมากกว่า.