“โครงการข้อมูลการเลือกตั้งเปิด” (Open Election Data Initiative)

สฤณี อาชวานันทกุล

กลางเดือนมกราคม 2562 ระหว่างที่คนไทยยังไม่รู้วันเลือกตั้ง ผู้เขียนคิดว่าน่าจะเป็นโอกาสอันดีที่เราจะเรียนรู้เรื่องราวต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้ง รวมทั้งแนวคิดและโครงการใหม่ๆ ในต่างประเทศ

เพราะเรามักไม่รู้ว่าเราย่ำอยู่กับที่ หรือถอยหลังมาไกลเพียงใด ถ้าไม่หันไปมองว่าโลกภายนอกไปไกลถึงไหนแล้ว

ในคอลัมน์นี้ผู้เขียนเคยพูดถึงแนวคิด “รัฐเปิด” (open government) และแนวคิดที่มาคู่กันคือ “ข้อมูลเปิด” (open data) ซึ่งสำคัญอย่างยิ่งในโลกยุคดิจิทัลที่ภาคประชาชนและภาคเอกชนทั่วโลกคาดหวังให้รัฐเปิดข้อมูลต่างๆ สู่สาธารณะมากกว่าที่เคย เปิดในรูปแบบที่นำไปประมวลผลและใช้งานต่อได้ ส่วนรัฐบาลที่รับผิดชอบเอง – ย้ำว่าต้องเป็นรัฐบาลที่ “รับผิดชอบ” ไม่ใช่รัฐบาลอำนาจนิยมที่ตั้งหน้าตั้งตาควบคุมข้อมูลประชาชนฝ่ายเดียว – ก็ตระหนักว่ายิ่งรัฐให้ความสนใจกับข้อมูลเปิดและรัฐเปิดเพียงใด รัฐบาลยิ่งสามารถให้บริการสาธารณะได้ดีขึ้น แก้ปัญหาทุจริตคอร์รัปชั่น (ซึ่งมักซึมลึกเรื้อรังเพราะ “ข้อมูลปิด” ไม่โปร่งใส) ลดต้นทุนการบริหารของรัฐ

โครงการ “ข้อมูลเปิด” และ “รัฐเปิด” ทั้งหลายยังนับเป็นการเพิ่มพลังประชาชน เปิดช่องทางให้เข้ามามีส่วนร่วมกับบริการสาธารณะและโครงการต่างๆ ของภาครัฐมากขึ้น และดังนั้นมันจึงเป็นส่วนสำคัญของการพัฒนาประชาธิปไตยสมัยใหม่ด้วย

ก่อนหน้านี้ผู้เขียนเคยเขียนถึงโครงการระดับโลกอย่าง “แนวร่วมรัฐเปิด” (Open Government Partnership: OGP) ซึ่งก่อตั้งโดยแปดประเทศทั่วโลกรวมทั้งสองประเทศอาเซียน คือฟิลิปปินส์กับอินโดนีเซีย และปัจจุบันมีประเทศสมาชิกหลายสิบประเทศทั่วโลก

OGP ชี้ว่าการเปิดข้อมูลภาครัฐนั้นจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับการเลือกตั้ง ซึ่งจะต้องเป็นไปอย่างเสรี เป็นธรรม และโปร่งใส มาตรฐานหลักในระบอบประชาธิปไตย ความก้าวหน้าของเทคโนโลยีการเก็บข้อมูลและเทคโนโลยีการบริหารจัดการทำให้ข้อมูลต่างๆ เกี่ยวกับกระบวนการเลือกตั้งควรจะเป็นสิ่งที่ประชาชนเข้าถึงได้ง่ายอย่างไม่เคยปรากฎมาก่อน ข้อมูลเหล่านี้มีตั้งแต่ สถิติผู้มีสิทธิออกเสียง ข้อมูลการสมัครของผู้สมัครรับเลือกตั้ง ข้อมูลที่ตั้งของหน่วยเลือกตั้ง ข้อมูลการใช้จ่ายเงินในแคมเปญหาเสียง และข้อมูลอื่นๆ ซึ่งปกติหน่วยงานราชการจะเป็นคนเก็บ ถ้าหากเปิดข้อมูลเหล่านี้ต่อสาธารณะ ความโปร่งใสขั้นนี้ก็จะช่วยให้ประชาชน นักการเมือง และผู้มีส่วนได้เสียฝ่ายต่างๆ ได้ข้อมูลที่มีประโยชน์ ช่วยเพิ่มพูนความรู้เรื่องขั้นตอนและพัฒนาการของระบบเลือกตั้ง ในขณะเดียวกันก็จะทำให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ซึ่งรับผิดชอบเรื่องนี้ ได้มีความรับผิด (accountable) มากขึ้น มีแรงจูงใจที่จะยกระดับการจัดการเลือกตั้งให้มีประสิทธิภาพ เสรีและเป็นธรรมมากกว่าเดิม

อย่างไรก็ดี การเปิดข้อมูลที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งดังกล่าวข้างต้นนั้นยังเป็นเรื่องที่ท้าทาย กกต. แทบทุกประเทศ กกต. อาจขาดแคลนงบประมาณหรือความรู้เกี่ยวกับวิธีรวบรวมข้อมูล จัดข้อมูลให้เป็นมาตรฐาน เผยแพร่ข้อมูลในทางที่เครื่องคอมพิวเตอร์อ่านและประมวลผลได้ (machine readable) รวมถึงเรื่องพื้นฐานอย่างเช่น กกต. จะเปิดเผยข้อมูลอย่างทันท่วงทีในห้วงยามที่สำคัญที่สุดของการเลือกตั้ง (เช่น เปิดข้อมูลการนับคะแนนระดับหน่วยเลือกตั้ง ก่อนจะประกาศผลการเลือกตั้งอย่างเป็นทางการ) ได้หรือไม่ อย่างไร นอกจาก กกต. จะมีข้อจำกัดแล้ว ประชาชนเองก็อาจไม่มีทรัพยากรหรือความรู้เพียงพอที่จะย่อยข้อมูล รวบรวมข้อมูล หรือตีความข้อมูลซึ่งถูกเปิดออกมา

อุปสรรคทั้งของ กกต. และของประชาชน เป็นที่มาของ “โครงการข้อมูลการเลือกตั้งเปิด” (Open Election Data Initiative: OEDI) ริเริ่มในปี ค.ศ. 2013 โดยสถาบันประชาธิปไตยแห่งชาติ (National Democratic Institute: NDI) องค์กรไม่แสวงกำไรในสหรัฐอเมริกา

เว็บไซต์ Open Election Data Initiative
เว็บไซต์ Open Election Data Initiative

โครงการ OEDI มีเป้าหมายที่จะมอบแนวคิดและเครื่องมือต่างๆ ที่จำเป็นต่อการรณรงค์ จัดการ และเผยแพร่ข้อมูลที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งให้มีลักษณะ “เปิด” อย่างแท้จริง ให้กับองค์กรภาคประชาสังคม เจ้าหน้าที่ กกต. สื่อมวลชน และนักเทคโนโลยีทุกประเทศ โดยมีทั้ง “ห้องเรียนข้อมูลการเลือกตั้ง” (election data academy) ให้ความรู้ออนไลน์เกี่ยวกับการวิเคราะห์ข้อมูลการเลือกตั้ง (ซึ่งผู้เขียนชอบมากเพราะสอนฟังก์ชั่น Excel อย่างเข้าใจง่ายสำหรับคนทั่วไป และอธิบายวิธีวิเคราะห์ข้อมูลเลือกตั้งอย่างเป็นระบบ) และรณรงค์หลักการพื้นฐานเก้าประการของข้อมูลการเลือกตั้งเปิด เพื่อสร้างความมั่นใจว่าข้อมูลเหล่านี้จะสามารถนำไปใช้ฟรี ง่าย ทำซ้ำและเผยแพร่ต่อได้อย่างสะดวกโยธินโดยใครก็ได้ (ควรย้ำอีกครั้งว่า ข้อมูลที่เครื่องอ่านไม่ออกเพราะเป็นไฟล์ PDF หรือต้องลงทะเบียนยุ่งยาก ให้เลขบัตรประชาชน หรือต้องเสียค่าใช้จ่ายก่อน ไม่เข้าข่าย “ข้อมูลเปิด” ตามหลักสากล)

หน้าเว็บห้องเรียนออนไลน์ Election Data Academy
หน้าเว็บห้องเรียนออนไลน์ Election Data Academy

หลักการเก้าประการที่ OEDI ส่งเสริมนั้นสะท้อนมาตรฐานข้อมูลเปิดทั่วไป แต่บางข้อมีความสำคัญในทางปฏิบัติและมีคุณค่าทางการเมืองมากกว่าเมื่อมาใช้กับข้อมูลการเลือกตั้ง ยกตัวอย่างเช่น ในเมื่อกระบวนการเลือกตั้งมีระยะเวลาที่แน่นอน และความถูกต้องเที่ยงตรงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อผลการเลือกตั้ง หลักการ “ทันท่วงที” (timeliness) และ “ละเอียด” (granularity) จึงมีความสำคัญเป็นพิเศษต่อการประเมินระดับความเที่ยงตรงและเป็นธรรมของกระบวนการเลือกตั้ง

OEDI ทำงานมาไม่กี่ปี แต่ความพยายามก็มีความคืบหน้าหลายด้านที่น่าสนใจ โดยเฉพาะการช่วยให้นักรณรงค์ประชาธิปไตยทั่วโลกได้ใช้ข้อมูลการเลือกตั้งในการทำงาน ผู้มีสิทธิออกเสียงได้ข้อมูลมากขึ้นเกี่ยวกับผู้สมัครรับเลือกตั้ง เข้าใจว่าผู้ชนะมีที่มาที่ไปอย่างไร มีส่วนร่วมมากขึ้นในการส่งเบาะแสการทุจริตและความไม่ชอบมาพากลระหว่างการเลือกตั้ง ร่วมติดตามการทำงานของ กกต. และสร้างแรงจูงใจให้ กกต. ทำงานอย่างเป็นกลางและเป็นมืออาชีพ และข้อมูลทั้งหมดนี้ก็ช่วยให้นักวิชาการสามารถเสนอวิธีปฏิรูปที่เป็นรูปธรรม เพื่อปรับปรุงการเลือกตั้งครั้งต่อไป

ในประเทศยูเครนปี 2013 โครงการ OEDI ช่วย OPORA องค์กรไม่แสวงกำไรของภาคพลเมืองที่ทำงานเรื่องการเลือกตั้ง เก็บข้อมูลและวิเคราะห์ข้อมูลการสมัครรับเลือกตั้ง ผลจากการวิเคราะห์ทำให้ OPORA สามารถออกมาเปิดโปงว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งจากบางพรรคถูกปฏิเสธ กีดกันไม่ให้ลงสนามด้วยเหตุผลหยุมหยิมทางเทคนิคซึ่งสะท้อนความลำเอียงทางการเมือง (เพราะถูกปฏิเสธด้วยข้ออ้างนี้ในสัดส่วนสูงกว่าพรรคอื่นมาก หรือ disproportionate) ปัจจุบัน OPORA กำลังนำข้อมูลการเลือกตั้งมาเปรียบเทียบกับข้อมูลของกระทรวงสาธารณสุข เพื่อศึกษาสถิติของผู้ที่อ้างว่าต้องออกเสียงเลือกตั้งจากบ้าน (voting from home) เพราะมีปัญหาด้านสุขภาพ

ตัวอย่างการวิเคราะห์ผลการเลือกตั้งยูเครนโดย OPORA
ตัวอย่างการวิเคราะห์ผลการเลือกตั้งยูเครนโดย OPORA

ตัวอย่างที่น่าสนใจอีกกรณีก็คือ ในการเลือกตั้งทั่วไปปี 2016 ของประเทศโกตดิวัวร์ (Cote d’Ivoire) ประเทศในทวีปแอฟริกาตะวันตกซึ่งเคยผ่านสงครามกลางเมืองและเผชิญปัญหาการทุจริตคอร์รัปชั่นรุนแรง ผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งและพรรคการเมืองบางพรรคข้องใจในคุณภาพของบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งมาก พวกเขาเสนอว่าบัญชีนี้มีรายชื่อซ้ำกันหลายล้านชื่อ ในเมื่อรัฐไม่เคยเปิดเผยผลการตรวจสอบภายใน และไม่เคยเผยแพร่บัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิออกเสียง (voters list) ต่อสาธารณะเลย ก็ไม่น่าแปลกใจที่ความข้องใจนี้จะดำเนินต่อมาเรื่อยๆ แต่สุดท้ายภายใต้แรงกดดันของภาคประชาสังคมในประเทศ กกต. ของโกตดิวัวร์ก็ปล่อยบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิออกเสียงเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ ในเดือนสิงหาคม 2016 และปล่อยในลักษณะที่เป็นข้อมูลเปิด สามารถนำไปวิเคราะห์ต่อได้ (ไม่ใช่ไฟล์ PDF ที่ต้องมานั่ง ‘แงะ’ และลอกข้อมูลด้วยมือเอาเอง) โครงการ OEDI ช่วยแนวร่วมองค์กรพลเมืองซึ่งมารวมตัวกันเพื่อสังเกตการณ์การเลือกตั้ง ภายใต้ชื่อ POECI วิเคราะห์บัญชีนี้ด้วยเทคนิควิธีทางสถิติ และสุดท้ายก็ยืนยันได้ว่าบัญชีนี้มีความถูกต้อง เที่ยงตรง และครบถ้วน

บรรยากาศการเลือกตั้งในโกตดิวัวร์ ปี 2015
บรรยากาศการเลือกตั้งในโกตดิวัวร์ ปี 2015

ส่งผลให้การเลือกตั้งสภาผู้แทนเป็นไปอย่างสงบเรียบร้อยเป็นครั้งแรกในรอบหลายปี