จากการดูความสำเร็จของภาคประชาสังคม (CSOs) ไทยในการต่อต้านการทุจริตผ่านปัจจัยทั้ง 4 ประการ ในตอนที่แล้ว งานวิจัยระบุชัดเจนว่า กิจกรรมติดตามตรวจสอบโครงการต่างๆ ของรัฐมีค่าใช้จ่ายสูง และการจัดหาเงินทุนของ CSOs ไทยมีข้อจำกัด ทำให้ไม่สามารถดำเนินกิจกรรมต่อต้านการทุจริตได้หลากหลายนัก กิจกรรมโดยรวมจึงอยู่เพียงระดับการสร้างจิตสำนึกในการต่อต้านการทุจริตมากกว่าที่จะก้าวข้ามไปสู่กิจกรรม “ติดตามตรวจสอบ” (Monitoring Activities)
ขณะเดียวกัน งานศึกษาบงชี้ว่าภาคประชาสังคมไทยยังขาดองค์ความรู้เกี่ยวกับการติดตามตรวจสอบโครงการของรัฐ ซึ่งองค์ความรู้ดังกล่าวประกอบด้วย ความรู้พื้นฐานในกระบวนการงบประมาณแผ่นดิน ขั้นตอนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ รวมไปถึงเทคนิคเฉพาะด้านในการติดตามตรวจสอบโครงการสำคัญ ประกอบกับกฎหมายและระเบียบการจัดซื้อจัดจ้างของไทยเองไม่ได้ระบุอำนาจหน้าที่ให้ CSOs มีส่วนร่วมในการติดตามตรวจสอบ
ชี้ช่องประชาสังคมไทยติดตามตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ
ทั้งนี้ งานวิจัยดังกล่าวได้เปิดช่องทาง แนะวิธีที่องค์กรภาคประชาสังคมไทยจะก้าวไปสู่กิจกรรมในรูปแบบติดตามตรวจสอบมากขึ้น โดยเริ่มจากการทำความเข้าใจขั้นตอนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐก่อนลงมือติดตามตรวจสอบ
โดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม กำหนดขั้นตอนหลักในการจัดซื้อจัดจ้างไว้ทั้งหมด 5 ขั้นตอน ได้แก่ (1) ขั้นตอนก่อนการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้าง หรือขั้นตอนขอความเห็นชอบ (2) ขั้นตอนการดำเนินการ หรือขั้นตอนการจัดหาผู้ขายผู้รับจ้าง (3) ขั้นตอนการอนุมัติดำเนินการจัดซื้อจัดจ้าง (4) ขั้นตอนการทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง และ (5) ขั้นตอนการตรวจรับพัสดุ ขั้นตอนเหล่านี้เป็นสิ่งที่ผู้ตรวจสอบจำเป็นต้องรู้ (คลิกภาพเพื่อขยาย)
นอกจากขั้นตอนการจัดซื้อจัดจ้างแล้ว อีกสิ่งที่ภาคประชาสังคมควรทำความเข้าใจ คือราคากลาง ซึ่งเป็นประเด็นที่ ป.ป.ช. ให้ความสำคัญ และได้ปรับปรุงกฎหมายป้องกันและปราบปรามการทุจริตฉบับล่าสุดโดยบัญญัติให้หน่วยงานของรัฐต้องเปิดเผยราคากลางและรายละเอียดการคำนวณราคากลางในเว็บไซต์ของหน่วยงาน (ตามมาตรา 103/8 วรรคหนึ่ง พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต ฉบับที่ 2 พ.ศ. 2554)
เมื่อ CSOs เข้าใจพื้นฐานการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐแล้ว ประเด็นต่อไปที่ CSOs ต้องพิจารณา คือ การกำหนดจุดที่ตนเองจะเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการติดตามตรวจสอบ (Entry Points for Citizen Engagement)
โดยเริ่มจากการตั้งคำถามถึงกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเป็นตัวนำทาง อาทิ โครงการที่ทำการจัดซื้อจัดจ้างนั้นเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ และมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ หากไม่ทำตามกรอบจะทำให้เกิดความเสียหายกับส่วนราชการอย่างไร มีการแข่งขันกันระหว่างผู้เสนอราคาหรือไม่ ขณะเดียวกัน การดำเนินการต้องไม่ก้าวก่ายภารกิจที่องค์กรตรวจสอบของรัฐดำเนินการอยู่ (คลิกภาพเพื่อขยาย)
ตามด้วยการพิจารณาโครงการที่จะเข้าไปติดตามตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง เนื่องจากในแต่ละปีงบประมาณ ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานรัฐอื่นๆ ได้ทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้างเป็นจำนวนมาก เฉพาะสัญญาที่หน่วยงานรัฐต้องจัดส่งสำเนาสัญญามูลค่าเกิน 1 ล้านบาทให้ สตง. ตามระเบียบพัสดุปี พ.ศ. 2535 นั้นมีจำนวนมากกว่า 6 หมื่นสัญญาต่อปี คิดเป็นมูลค่าสัญญารวมประมาณ 4-7 แสนล้านบาทต่อปี
ดังนั้น สิ่งที่ต้องพิจารณาก่อนเลือกโครงการที่จะเข้าไปตรวจสอบ คือ วงเงินตามสัญญา เนื่องจากโครงการใดที่มีวงเงินสูงย่อมมีความเสี่ยงที่จะเกิดการทุจริตสูงตามไปด้วย ต่อมา คือ ที่มาของโครงการ ซึ่งมักมาจาก 3 แหล่ง ได้แก่ 1) โครงการที่มาจากนโยบายรัฐบาลหรือฝ่ายการเมือง 2) โครงการที่ดำเนินการตามแผนยุทธศาสตร์ของหน่วยงาน และ 3) โครงการที่ดำเนินการตามภารกิจประจำ โดยองค์กรภาคประชาสังคมสามารถทราบข้อมูลได้จากการรายงานของสื่อ
ถัดมาที่ต้องพิจารณา คือ ลักษณะการดำเนินงาน โดยดูจากการดำเนินงานโครงการต่างๆ ในอดีต ว่ารูปแบบที่กำลังเป็นอยู่เคยมีปัญหาเกิดขึ้นหรือไม่ และสุดท้ายคือ ความผิดปกติของผลการดำเนินงาน โดยประเด็นนี้งานวิจัยให้ความสำคัญเป็นพิเศษ เนื่องจากเป็น “สัญญาณเตือนภัย” ของพฤติกรรมที่ส่อไปในทางทุจริต (Red Flag) เช่น หน่วยงานผู้ว่าจ้างยังไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ก่อสร้างให้ผู้รับจ้างเข้าทำงานได้ ทำให้การก่อสร้างล่าช้า ส่งผลต่อระยะเวลาการดำเนินงานตามสัญญา หรือคณะกรรมการตรวจการจ้างตรวจรับงานไม่เป็นไปตามแบบรูปรายการและพยายาม “ดึง” เรื่องไว้ไม่ยอมตรวจรับงาน
อย่างไรก็ตาม งานวิจัยชี้ให้เห็นว่า แม้หน่วยงานรัฐจะเปิดโอกาสให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบ ผ่าน พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ที่ประชาชนสามารถขอตรวจดูได้ โดยขั้นตอนที่รัฐเปิดเผยให้ประชาชนเข้าตรวจดูหรือติดตามได้นั้น คือ ขั้นตอนก่อนการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้าง ที่เกี่ยวกับการกำหนดร่าง TOR และประกาศราคากลาง และขั้นตอนการทำสัญญา ซึ่งทั้ง Gprocurement และฐานข้อมูลสัญญาของสตง.ได้เปิดเผยข้อมูลสำคัญไว้ใน เว็บไซต์
แต่ในขั้นตอนการบริหารสัญญา ซึ่งประกอบด้วย การตรวจรับพัสดุ การตรวจการจ้าง การเปลี่ยนแปลงรายละเอียดสัญญา หรือการขออนุมัติขยายเวลาสัญญา ไม่พบว่ารัฐได้เตรียมข้อมูลให้ภาคประชาชนเข้าตรวจดูหรือติดตามแต่อย่างใด สะท้อนให้เห็นถึงข้อจำกัดในการเข้าร่วมติดตามตรวจสอบโดยภาคประชาชน
กรณีดังกล่าวทำให้ไม่ทราบว่า หน่วยงานรัฐจัดหาพัสดุได้ตรงตามความต้องการหรือไม่ มีการเปลี่ยนแปลงเนื้องานตามสัญญาหรือไม่ มีการเอื้อประโยชน์ช่วยเหลือผู้รับจ้างเพื่อลดหรืองดค่าปรับหรือไม่ หรือทิ้งงานของผู้ขายหรือผู้รับจ้างหรือไม่ ประเด็นต่างๆ เหล่านี้ ประชาชนจะทราบก็ต่อเมื่อ “เรื่องแดง” ขึ้นมาจากการรายงานของสื่อ เช่น กรณีก่อสร้างโรงพักทดแทน 396 แห่ง ที่กว่าจะทราบเรื่องว่ามีปัญหานั้น รัฐได้สูญเสียงบประมาณไปเรียบร้อยแล้ว
ทั้งนี้งานวิจัยระบุว่าภาคประชาสังคมควรสามารถเข้าตรวจสอบกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐตั้งแต่ ต้นน้ำ คือ ขั้นตอนก่อนการดำเนินการจัดหา โดยพิจารณาประเด็นการกำหนด TOR ว่ามีการร่างขอบเขตงานเพื่อเอื้อประโยชน์ให้ผู้เสนอราคารายใดรายหนึ่งหรือไม่ รวมทั้งคำนวณราคากลางมีความสมเหตุสมผลหรือไม่ ขั้นตอนดำเนินการจัดหา โดยพิจารณาถึงวิธีการจัดหาว่า หน่วยงานรัฐนั้นใช้วิธีใดจัดหา แข่งขันหรือไม่ โปร่งใสหรือไม่ จำนวนผู้เข้าร่วมเสนอราคามีกี่ราย มีความผิดปกติในการเสนอราคาหรือไม่
กลางน้ำ คือ ขั้นตอนการจัดทำสัญญา โดยพิจารณาว่า คู่สัญญาของรัฐครั้งนั้นคือใคร มีส่วนได้ส่วนเสียกับผู้เกี่ยวข้อง หรือเกิดการผูกขาดในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างหรือไม่ และปลายน้ำ คือ ขั้นตอนการบริหารสัญญาและตรวจรับพัสดุ โดยพิจารณาว่า พัสดุที่ผู้ขายหรือผู้รับจ้างส่งมอบนั้นตรงตามเงื่อนไขของ TOR ข้อกำหนดของสัญญาหรือไม่ ผู้ขายหรือผู้รับจ้างขอขยายเวลาสัญญาหรือไม่ มีการสงวนสิทธิ์การปรับตามสัญญาหรือไม่ และท้ายที่สุด พัสดุดังกล่าวใช้ประโยชน์ได้จริงหรือไม่
สำหรับวิธีการติดตามตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างนั้น องค์กรภาคประชาสังคมสามารถติดตามตรวจสอบได้ใน 3 ลักษณะ คือ 1. ติดตามในฐานะผู้ร่วมสังเกตการณ์ (Observer)โดยอาจทำบันทึกความเข้าใจร่วมกันกับหน่วยงานรัฐเจ้าของโครงการ (MOU) ที่จะให้ CSOs ร่วมสังเกตการณ์ หรือทำ MOU ร่วมกับหน่วยงานต่อต้านการทุจริตของรัฐ เช่น ป.ป.ช. สตง. หรือ ป.ป.ท. เพื่อเข้าร่วมสังเกตการณ์ขั้นตอนต่างๆ ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง 2. ติดตามตรวจสอบคู่ขนานไปกับหน่วยงานตรวจสอบ (Parallel Monitor) 3. ติดตามตรวจสอบเอง โดยใช้ช่องทางการเข้าถึงข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างตามกฎหมายข้อมูลข่าวสารทางราชการ
สุดท้าย หากพบความผิดปกติในการติดตามตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง หน่วยงานที่องค์กรภาคประชาสังคมสามารถไปรายงานความผิดปกติดังกล่าวได้ ได้แก่ 1) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ หรือ ป.ป.ช. 2) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ หรือ ป.ป.ท. (3) สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน หรือ สตง. (4) สำนักงานป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน หรือ ปปง. (5) กรมสอบสวนคดีพิเศษ หรือ DSI และ (6) กองบังคับการป้องกันปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ หรือ บก.ปปป.
ติดอาวุธ CSOs ต้านคอร์รัปชันให้เห็นผล
ด้วยการที่องค์กรภาคประชาสังคมแสดงบทบาทเป็นผู้สังเกตการณ์(Observer) และผู้ติดตาม(Monitor) นั้น ส่งผลต่อการลดต้นทุนในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตได้ โดยหน่วยงานต่อต้านการทุจริตของรัฐสามารถใช้ข้อมูลที่ได้จากองค์กรภาคประชาสังคมมาเป็น “เบาะแส” ในการทำงานสืบสวนต่อไป
ทั้งนี้ งานวิจัยได้ยกตัวอย่างเครื่องมือที่ใช้ในการดำเนินการต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง 3 ประเภท ได้แก่
- Integrity Pact ที่เป็นข้อตกลงร่วมกันที่ให้หน่วยงานรัฐและเอกชนต้องมีส่วนช่วยกันสร้างความโปร่งใส และเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนในการออกแบบระบบการตรวจสอบ ยินยอมให้มีผู้ตรวจสอบอิสระจากภายนอก (Independent Inspector) ที่ผ่านการฝึกอบรมและได้รับการรับรองให้สามารถดำเนินการกำกับ สอดส่องดูแล และสอบทานกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของทางราชการได้ โดยไทยได้นำIntegrity Pact มาทดลองใช้แล้วใน 2 โครงการ คือ โครงการจัดซื้อรถโดยสารก๊าซธรรมชาติ จำนวน 489 คัน ของ ขสมก. และโครงการรถไฟฟ้าสายสีน้ำเงินส่วนต่อขยาย ของ รฟม.
- Construction Sector Transparency Initiative หรือ CoST เป็นเครื่องมือที่มุ่งให้มีการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับโครงการก่อสร้างของรัฐในทุกๆ ระยะสำคัญ ซึ่งประเทศไทยกำลังเตรียม
- Public Procurement Monitor Checklist ที่มีทั้งส่วนที่ใช้ตรวจสอบกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างว่าเป็นไปตามกฎหมายและระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้าง และอีกส่วน จะใช้สำหรับตรวจสอบความผิดปกติในการจัดซื้อจัดจ้าง โดยดูจากพฤติการณ์การจัดซื้อจัดจ้างที่อาจจะมีความเสี่ยงในการทุจริต (Red Flag in Public Procurement)
งานวิจัยชิ้นนี้ได้ทำการออกแบบเครื่องมือสำหรับภาคประชาสังคมในการตรวจสอบระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐเบื้องต้น คือ Checklist เป็นเซ็ตคำถามของแต่ละขั้นตอนการจัดซื้อจัดจ้าง โดยกำหนดให้ตอบเพียง “ใช่” หรือ “ไม่ใช่” เพื่อป้องกันการใช้อคติในการตรวจสอบ โดย Checklist ดังกล่าวตั้งอยู่บนหลักการที่ว่า “ง่ายต่อความเข้าใจและนำไปปฏิบัติใช้ได้จริง” ซึ่งจะช่วยให้การดำเนินการตรวจสอบของภาคประชาสังคมง่ายขึ้น
เครื่องมือนี้ประกอบไปด้วย 9 ส่วน ได้แก่ 1) วัตถุประสงค์ของเครื่องมือติดตามตรวจสอบ 2) วิธีการใช้เครื่องมือ 3) ชื่อ CSOs ที่ติดตามตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ 4) โครงการจัดซื้อจัดจ้าง 5) รายละเอียดเบื้องต้นของโครงการจัดซื้อจัดจ้าง 6) รูปแบบการติดตามตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง 7) แบบติดตามตรวจสอบของแต่ละขั้นตอนการจัดซื้อจัดจ้าง 8) รายงานผลการติดตามตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้าง 9) รายงานข้อมูลไปยังหน่วยงานต่อต้านการทุจริตหรือหน่วยงานรัฐที่ทำการจัดซื้อจัดจ้าง
ดูรายละเอียดเพิ่มเติม เครื่องมือเบื้องต้นสำหรับ CSOs ไทยในการติดตามตรวจสอบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
