ThaiPublica > เกาะกระแส > บทบาทประชาสังคมกับการปลดล็อกคอร์รัปชัน (2): ส่อง CSOs 16 ประเทศ 4 กลไกต้านโกง

บทบาทประชาสังคมกับการปลดล็อกคอร์รัปชัน (2): ส่อง CSOs 16 ประเทศ 4 กลไกต้านโกง

24 สิงหาคม 2015


ตอนที่แล้ว ไทยพับลิก้าได้เปิดข้อมูลเบื้องต้นของงานวิจัย “การพัฒนาบทบาทภาคประชาสังคมเพื่อต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ” ที่ปมปัญหาด้านคอร์รัปชันมักกระจุกอยู่ที่กระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง และข้อจำกัดของการต่อต้านการทุจริตโดยภาครัฐที่เกิดขึ้นทำให้ภาคประชาสังคมเป็นอีกกลไกหนึ่งที่สำคัญ ในการช่วยทำหน้าทีต่อต้านคอร์รัปชัน

จากมุมมองเศรษฐศาสตร์สวัสดิการ (Welfare Economics) ที่มองว่า “ธรรมาภิบาล” เป็นสินค้าชนิดหนึ่งที่ประชาชนทุกคนต่างต้องการนั้น งานวิจัยชิ้นนี้ได้ชี้ให้เห็นว่าธรรมภิบาลที่ภาคประชาชนต้องการนั้นมี 3 ประการ ด้วยกัน ได้แก่ ความโปร่งใส (Transparency) ที่ต้องอาศัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของรัฐอย่างโปร่งใส การแสดงความรับผิดรับชอบ (Accountability) ต้องอาศัยกระบวนการในการติดตามตรวจสอบของภาคประชาชนเอง และการมีส่วนร่วม (Participation) ที่รัฐจำเป็นต้องเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจและบริหารจัดการ

การเข้ามามีส่วนร่วมในการต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างของภาคประชาชนนั้น จะช่วยภาครัฐลดต้นทุนการต่อต้านการทุจริตทั้งในส่วนต้นทุนการป้องกันการทุจริต (Prevention Cost) และต้นทุนการปราบปรามการทุจริต (Suppression Cost) เนื่องจากภาคประชาสังคมจะเป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการติดตามตรวจสอบและคัดกรอง (Screen) โครงการหรือสัญญาจัดซื้อจัดจ้างที่อาจมีความเสี่ยงจะเกิดการทุจริตได้

“สื่อ” กลไกสำคัญ สร้างความเข้มแข็ง ประชาสังคม

ผลทดสอบจากงานวิจัยโดยตัวแบบความเข้มแข็งขององค์กรภาคประชาสังคมในการต่อต้านการทุจริต (Model of Anti-corruption by CSO) ใน 14 ปัจจัย พบว่า ปัจจัยหลักที่ทำให้ภาคประชาสังคมมีความเข้มแข็งในการต่อต้านการทุจริต คือ ความสามารถของสื่อในการรายงานข่าวทุจริต ความเข้มแข็งของการบังคับใช้กฎหมายในการต่อต้านการทุจริต กระบวนการควบคุมและติดตามเพื่อสร้างความโปร่งใส และสถานการณ์ทุจริตในประเทศ

งานวิจัยนี้ให้น้ำหนักไปที่บทบาทสื่อ ด้วยเหตุที่การรายงานข้อมูลข้อเท็จจริงของสื่อทำให้ประชาชนตระหนักถึงพฤติกรรมทุจริต รวมทั้งกดดันให้เกิดการตรวจสอบ รวมถึงร่วมเข้าไปเป็นส่วนหนึ่งในกระบวนการฟ้องร้องในฐานะตัวแทนที่ได้รับความเสียหาย

ยิ่งสื่อมีความสามารถรายงานข่าวสารด้านทุจริตมากเท่าใด องค์กรภาคประชาสังคมย่อมมีทางเลือกที่จะเข้าถึงข้อมูลทุจริตได้รวดเร็วขึ้น ทำให้สามารถกำหนดทิศทางหรือกิจกรรมต่อต้านการทุจริตได้มากขึ้น งานวิจัยได้อ้างถึงงานชิ้นหนึ่งที่รวบรวมการทำงานข่าวเชิงสืบสวนโดยเฉพาะเรื่องเกี่ยวกับการเปิดโปงการทุจริตของข้าราชการและนักการเมือง ที่ระบุถึงปรากฏการณ์ของสื่อใหม่ (New Media) ทำให้ผู้คนนิยมรับ–ส่งข่าวผ่านโลกออนไลน์มากขึ้น โดยตั้งข้อสังเกตว่า

สื่อมวลชน- แถลงข่าวโกงภาษี VAT  เมื่อ 22 ส.ค. 2556
สื่อมวลชน- แถลงข่าวโกงภาษี VAT เมื่อ 22 ส.ค. 2556

“การเกิดขึ้นของสื่อใหม่ประเภท Website ข่าวสารที่มีเจตนารมณ์ชัดเจนในด้าน “สิทธิการสื่อสาร” เพื่อการถ่วงดุลข่าวสารจากสื่อกระแสหลักและเพื่อความเป็นธรรมเชิงสังคม ทั้งที่ปรากฏในประเทศแถบตะวันตกและภูมิภาคเอเชีย ทั้งในประเทศเสรีประชาธิปไตยและประเทศที่การเมืองไม่โปร่งใส หรือมีปัญหาคอรัปชั่น จะพบ Website ข่าวสารในรูปลักษณ์หนังสือพิมพ์ on-line จำนวนมาก ทั้งนี้ เหตุปัจจัยสำคัญอาจเนื่องมาจากการเป็นเทคโนโลยีราคาถูก และเป็นทรัพยากรการสื่อสารที่มีคุณสมบัติดังกล่าวมาข้างต้น”

ด้านประเด็นเรื่องความเข้มแข็งของการบังคับใช้กฎหมายในการต่อต้านการทุจริต กระบวนการควบคุมและติดตามเพื่อสร้างความโปร่งใส สถานการณ์ทุจริตในประเทศ ถือเป็นสิ่งสำคัญที่ทำให้องค์กรภาคประชาสังคมเข้มแข็ง ก็เพราะปัจจัยเหล่านี้ทำให้องค์กรภาคประชาสังคมเกิดความมั่นใจว่า หากรัฐเปิดโอกาส และมีการติดตามตรวจสอบจนกระทั่งสามารถหาผู้รับผิดชอบได้แล้ว กระบวนการทางกฎหมายสามารถลงโทษผู้กระทำผิดได้จริง ไม่ได้ลงแรงไปโดยเปล่าประโยชน์ และยิ่งในประเทศมีการทุจริตที่รุนแรงก็เป็นอีกหนึ่งแรงกระตุ้นที่ให้ประชาชนเกาะกลุ่มกันเหนียวแน่นเพื่อรักษาสิทธิ์

รูปแบบกลุ่ม-กฎหมาย-ความสัมพันธ์รัฐ-เงินทุน 4 กุญแจความสำเร็จ ต้านโกง

นอกจากนี้ จากตัวอย่างการดำเนินการของภาคประชาชนในต่างประเทศจำนวน 16 ประเทศ ใน 4 ภูมิภาค ที่อยู่ในระยะเปลี่ยนผ่านสู่สังคมประชาธิปไตยเต็มใบ ได้แก่ อินเดีย ปากีสถาน อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ สโลวาเกีย ลัตเวีย เซอร์เบีย บราซิล เอกวาดอร์ เปรู อาร์เจนตินา ตรินิแดดแอนด์โตเบโก โบลิเวีย อูกานดา ไนจีเรีย และแอฟริกาใต้ พบว่ายังมีปัจจัยแวดล้อมอื่นที่มีส่วนกำหนดความสำเร็จของภาคประชาสังคมในการต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างอีก ได้แก่ ปัจจัยด้านรูปแบบการรวมกลุ่มของภาคประชาสังคม (CSO Formulation Factors) ปัจจัยด้านกฎหมายและระเบียบ (Institutional Factors) ปัจจัยเชิงสถาบัน (Legal Factors) และปัจจัยด้านการจัดหาเงินทุนของภาคประชาสังคม (CSO Funding Factors)

โดยในการศึกษาประเทศต่างๆ พบว่าการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างส่วนใหญ่จะวนเวียนอยู่ในเรื่องเหล่านี้ ได้แก่ การจัดซื้ออาวุธ งานก่อสร้างต่างๆ และเพราะการที่ประเทศอยู่ในระยะเปลี่ยนผ่านทำให้ผู้คนยังคุ้นชินกับความสัมพันธ์ในระบอบเก่าที่ระบบอุปถัมภ์มีความเหนียวแน่น นำไปสู่ประเด็นปัญหาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest) เกิดเป็นกระบวนการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างขึ้น

ตัวอย่างรายงานที่ผู้วิจัยอ้างถึงคือ TI UK Government Defence and Security Index 2012 ได้อ้างว่า เหล่านายพลเกษียณอายุข้าราชการ ต่างกลายเป็นที่ปรึกษาของบริษัทที่ค้าอาวุธให้กับกองทัพปากีสถาน ซึ่งนายพลเหล่านี้มักเคยลงนามในสัญญาจัดหาอาวุธมาก่อน

รูปแบบการรวมกลุ่มของภาคประชาสังคม

งานวิจัยดังกล่าวได้วิเคราะห์ 3 ปัจจัยในการรวมกลุ่มขององค์กรภาคประชาสังคมในประเทศที่ศึกษาได้แก่ 1) การมีบทบัญญัติทางกฎหมายเพื่อรองรับการทำงานของภาคประชาสังคม 2) รัฐสนับสนุนและไม่เป็นอุปสรรคขัดขวางการทำงานของภาคประชาสังคม และ 3) บทบาทของภาคประชาสังคมที่ทำงานในเชิงรุก (Proactive Approach)

โดยในประเด็นของการมีกฎหมายรองรับการทำงาน ซึ่งการมีกฎหมายดังกล่าวเสมือนเป็นการคุ้มครองการทำงานขององค์กรภาคประชาสังคมอยู่กลายๆ โดยการศึกษาจาก 4 ภูมิภาค 16 ประเทศ พบว่าส่วนใหญ่จะกำหนดไว้เป็นสิทธิและเสรีภาพของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ แต่กฎหมายนี้บางครั้งก็เป็นกรอบที่รัฐใช้ในการควบคุมการทำงานของภาคประชาสังคม ซึ่งมีบางประเทศที่มีกฎหมายเฉพาะในเรื่องของการจัดตั้งองค์กรภาคประชาสังคมโดยยึดหลักการที่ว่าจะต้องเป็นการดำเนินการที่ไม่ขัดต่อความสงบเรียบร้อยในสังคม

ประเด็นต่อมาคือ การที่รัฐเป็นผู้สนับสนุนและไม่เป็นอุปสรรคขัดขวางการทำงานของภาคประชาสังคม ผลการศึกษาพบว่า ในภาพรวมนั้น รัฐบาลทุกประเทศไม่ขัดขวางการทำงานของ CSOsในการทำหน้าที่ต่อต้านการทุจริต แต่รัฐบาลเหล่านี้ก็ไม่ได้สนับสนุนการทำงานของ CSOs อย่างจริงจัง บางประเทศ เช่น เซอร์เบียและเปรู รัฐบาลใช้ความยุ่งยากในกระบวนการจัดตั้ง CSOs มาเป็นอุปสรรคในการจัดตั้ง CSOs ที่ต่อต้านการทุจริต หรือแม้แต่ CSOs ในอูกานดาที่ต้องต่ออายุทุกปี สะท้อนให้เห็นว่าแม้รัฐจะไม่ขัดขวางแต่ก็ไม่ได้ให้การสนับสนุนเช่นกัน

Anna Movement ขบวนการเคลื่อนไหวต่อต้านคอร์รัปชันครั้งใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์อินเดีย http://rajeshpadmar.files.wordpress.com/2011/09/indias-fight-against-corruption-anna-hazare-movement.jpg
Anna Movement ขบวนการเคลื่อนไหวต่อต้านคอร์รัปชันครั้งใหญ่ที่สุดในประวัติศาสตร์อินเดีย
http://rajeshpadmar.files.wordpress.com/2011/09/indias-fight-against-corruption-anna-hazare-movement.jpg

งานวิจัยให้เหตุผลว่า สาเหตุที่รัฐไม่ให้การสนับสนุนการทำงานของภาคประชาสังคม เนื่องจากภาคประชาสังคมมักแสดงตนเป็นปฏิปักษ์ในการทำงานของรัฐบาล เช่น TI Pakistan ที่เคยมีเรื่องขัดแย้งกับอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยปากีสถาน จนกลายเป็นวิวาทะขึ้นมาว่า TI Pakistan กำลังทำหน้าที่เกินบทบาทของการเป็น CSOs ต่อต้านการทุจริต หากแต่กลายเป็นฝ่ายค้านการทำงานของรัฐบาล ปัญหาที่เกิดขึ้นส่งผลกระทบต่อปัจจัยด้านเงินสนับสนุน เพราะรัฐบาลมักมีความกังวลต่อปัญหาในเรื่องความมั่นคงด้วย

ด้านบทบาทขององค์กรภาคประชาสังคมที่ทำงานในเชิงรุก เป็นกิจกรรมที่องค์กรภาคประชาสังคมต้องเข้าไปมีบทบาทหรือมีส่วนร่วมในกระบวนการต่อต้านการทุจริตโดยเน้นการติดตามตรวจสอบโครงการสำคัญๆ ของรัฐ หรือเป็นโจทก์ร่วมในการยื่นฟ้องผู้กระทำการทุจริต รวมทั้งผลักดันให้เกิดการปฏิรูปกฎหมายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้าง

ผลการศึกษาพบว่า องค์กรภาคประชาสังคมในภูมิภาคเอเชีย ประเทศต่างๆ พยายามพัฒนากิจกรรมเชิงรุกโดยเฉพาะการติดตามตรวจสอบโครงการขนาดใหญ่ของรัฐอย่างใกล้ชิด เช่น ปากีสถานและอินโดนีเซียได้นำข้อตกลงคุณธรรม (Integrity Pact) มาใช้ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง

ในทวีปยุโรปนั้น การทำงานค่อนข้างเป็นเชิงรุกโดยมุ่งเน้นไปสู่การเป็นสุนัขเฝ้าบ้าน (Watchdog Organization) เช่น DELNA หรือ TI Latvia ที่พยายามติดตามตรวจสอบโครงการต่างๆ ของรัฐ เช่นเดียวกับการทำงานเชิงรุกขององค์กรภาคประชาสังคม ลาตินอเมริกาและแอฟริกาที่พยายามทำในรูปแบบของการสร้างเครือข่าย ทั้งเครือข่ายระหว่างกลุ่มด้วยกันเอง หรือกับหน่วยงานของรัฐ

เมื่อมองผ่านกิจกรรมการต่อต้านคอร์รัปชันของภาคประชาสังคมที่เกิดขึ้นแล้ว จะเห็นได้ว่าภาคประชาสังคมดำเนินการใน 2 ลักษณะ คือ การป้องกัน ที่จะสนับสนุนให้ประชาชนทราบถึงผลดีผลเสียของการทุจริต ผ่านการเผยแพร่ความรู้ ทำงานร่วมกับองค์กรภาคประชาชนอื่น จัดกิจกรรมติดตามตรวจสอบการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน โดยการศึกษาและสนับสนุนการทำงานวิจัย การทำงานร่วมกับสื่อ

ส่วนอีกกิจกรรมอีกลักษณะหนึ่งคือ การปราบปราม ได้แก่ การแสดงตัวเป็นพยานในคดีที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐ หรือเป็นโจทก์ร่วมยื่นฟ้องดำเนินคดี หรือทำตัวเป็นหน่วยสอดส่องสืบสวนภาคประชาชน (Investigative Agency)

นอกจากนี้ ยังสามารถแบ่งรูปแบบดังกล่าวโดยพิจารณาจากวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งองค์กรและกิจกรรมในการดำเนินการ ออกเป็น 3 รูปแบบ ได้แก่ 1) แบบชุมชนนิยม ก่อตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์ในการสร้างความตระหนักต่อปัญหาการทุจริต รวมทั้งชี้ให้เห็นถึงผลเสียของการทุจริตในลักษณะต่างๆ 2) แบบเสรีนิยม ก่อตั้งขึ้นภายใต้วัตถุประสงค์เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของกลุ่มต่างๆ โดยเฉพาะกลุ่มนักธุรกิจที่ต้องเกี่ยวข้องกับการทำธุรกิจร่วมกับรัฐบาล และ 3) แบบเคลื่อนไหวทางสังคม ที่มีวัตถุประสงค์แข็งกร้าวในแง่ที่ต้องการเห็นความเปลี่ยนแปลงของกลไกต่างๆ ในการต่อต้านการทุจริต ผ่านการเคลื่อนไหวเพื่อผลักดัน

ทั้งนี้งานวิจัยพบว่า ในจำนวน 29 องค์กรใน 19 ประเทศที่ได้ทำการศึกษา พบว่า CSOs บางแห่งมีรูปแบบการรวมกลุ่มต่อต้านการทุจริตครบทั้ง 3 รูปแบบ และ CSOs บางแห่งเน้นไปที่รูปแบบใดรูปแบบหนึ่งขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์ของการก่อตั้ง ซึ่งกลุ่มที่มีครบทั้ง 3 รูปแบบมักมีความเข้มแข็ง และสามารถต่อต้านการทุจริตให้เห็นได้อย่างเป็นรูปธรรมกว่ากลุ่มที่มีเพียง 1-2 รูปแบบ

ปัจจัยด้านกฎหมายและระเบียบ

งานวิจัยระบุว่า กฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐมีส่วนที่เกี่ยวข้องกับการให้อำนาจแก่ภาคประชาสังคมในการเข้าไปมีส่วนร่วมในขั้นตอนใดขั้นตอนหนึ่งของกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะ ได้แก่ กฎหมายการจัดซื้อจัดจ้าง กฎหมายการเปิดเผยข่าวสารข้อมูล และกฎหมายอื่นที่คุ้มครองประชาชนที่แจ้งเบาะแสการทุจริต

โดยกฎหมายการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารนั้น ถือเป็นกุญแจดอกแรก และเป็นหนึ่งสิ่งที่ผู้วิจัยระบุว่าเป็น “แพ็กเกจ” ของกฎหมายต่อต้านการทุจริตที่จะทำให้องค์กรภาคประชาสังคมก้าวไปสู่ความสำเร็จได้ ซึ่งการศึกษาพบว่า ในสากลเองก็มีกฎหมาย Freedom of Information Act (FOIA) ที่บัญญัติถึงสิทธิและเสรีภาพพื้นฐานของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารที่สำคัญของรัฐ

ด้านกฎหมายคุ้มครองประชาชนที่แจ้งเบาะแสการทุจริต ซึ่งกฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายอีกฉบับที่อยู่ใน “แพ็คเกจ” ของกฎหมายต่อต้านการทุจริต ความสำคัญของกฎหมายคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสการทุจริต คือ การประกันความปลอดภัยให้กับประชาชนหรือ CSOs ที่แจ้งเบาะแสเรื่องทุจริต ซึ่งรัฐจำเป็นต้องคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสด้วย

ปฏิรูปกฎหมาย ลดปัญหาทุ

อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติกลับพบว่า กฎหมายการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสการทุจริตอาจจะยังไม่ได้ผลนัก เนื่องจากมีปัจจัยอื่นเข้ามาแทรกแซง เช่น นักการเมืองที่ถูกร้องเรียนว่าทุจริตจะเข้าไปข่มขู่ผู้แจ้งเบาะแส โดยที่กฎหมายคุ้มครองผู้แจ้งไม่สามารถคุ้มครองได้จริง ซึ่งเกิดขึ้นในประเทศที่ทำการศึกษา คือ แอฟริกาใต้

อีกกฎหมายหนึ่งที่สงผลต่อความสำเร็จของภาคประชาชนในการต่อต้านการทุจริต คือ กฎหมายการจัดซื้อจัดจ้าง เนื่องจากกฎหมายฉบับนี้เกี่ยวข้องกับการวางโครงสร้างการจัดซื้อจัดจ้างจ้างของแต่ละประเทศ โดยมีหลักการสำคัญ คือ ความโปร่งใส แข่งขัน เป็นธรรม และตรวจสอบได้

อย่างไรก็ตาม กฎหมายจัดซื้อจัดจ้างเกือบทุกประเทศที่ทำการศึกษาไม่ได้บัญญัติเรื่องการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ในการเข้ามาติดตามตรวจสอบ ยกเว้นกรณีกฎหมายปฏิรูปการจัดซื้อจัดจ้างของฟิลิปปินส์

รายงานวิจัยดังกล่าว ได้ชี้อีกหนึ่งช่องทางให้ภาคประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในการต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างได้โดยการแจ้งเรื่องร้องเรียน กรณีที่พบความผิดปกติในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง

ทั้งนี้ งานวิจัยได้มีการวิเคราะห์ว่าการที่ภาคประชาชนหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องอื่นๆ จะพบเรื่องดังกล่าวได้จะต้องมาจาก (1) กระทบต่อตนเองโดยตรง เช่น ได้รับผลกระทบจากคุณภาพงานก่อสร้างที่ไม่มีคุณภาพจนเกิดข้อสงสัยว่า โครงการอาจมีการทุจริต (2) เป็นผู้เสนอราคาที่ถูกกีดกันไม่ให้เข้าร่วมประมูล หรือไม่ได้รับความเป็นธรรมในการประมูลงานรัฐ และ (3) เป็นเจ้าหน้าที่รัฐที่ไม่ได้ร่วมอยู่ในกระบวนการทุจริตและประสงค์จะแจ้งข้อมูลให้หน่วยงานต่อต้านการทุจริตดำเนินการต่อไป

สำหรับกฎหมายต่อต้านการทุจริต ผลการศึกษาพบว่า ทุกประเทศมีกฎหมายต่อต้านการทุจริต โดยลักษณะกฎหมายต่อต้านการทุจริตอยู่ใน 2 ลักษณะ คือ (1) อยู่ในประมวลกฎหมายอาญา และ (2) เป็นกฎหมายพิเศษที่บัญญัติขึ้นมาเพื่อทำการต่อต้านการทุจริตโดยเฉพาะ

แต่พบว่า ทุกประเทศมีการบัญญัติเนื้อหาของกฎหมายเฉพาะในส่วนของพฤติกรรมการทุจริต บทลงโทษ แต่ในส่วนของการส่งเสริมการมีส่วนร่วมนั้นมักปรากฏในยุทธศาสตร์การต่อต้านการทุจริตของประเทศ ซึ่งงานวิจัยยืนยันว่า การออกกฎหมายต่อต้านการทุจริตหลายฉบับไม่ได้เป็นเครื่องยืนยันว่า จะสามารถแก้ไขปัญหาการทุจริตได้ประสบผลสำเร็จ เช่น กรณีของอูกานดา มีกฎหมายต่อต้านการทุจริตที่สำคัญถึง 6 ฉบับ แต่ก็ไม่ได้ทำให้สถานการณ์ทุจริตของอูกานดาดีขึ้น

ปัจจัยเชิงสถาบัน : ความสัมพันธ์รัฐ-องค์กรภาคประชาสังคม

ส่วนของ “ปัจจัยเชิงสถาบัน” เป็นการมองความสัมพันธ์ ความร่วมมือระหว่างองค์กรต่อต้านการทุจริตของรัฐและภาคประชาสังคม โดยงานวิจัยชิ้นนี้ได้หยิบยกการจัดแบ่งระดับความร่วมมือของรัฐและองค์กรภาคประชาสังคมจาก The Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat (DESA) มาใช้

โดยระดับการมีส่วนร่วมระหว่าง 2 หน่วยงานถูกแบ่งไว้ 3 ระดับ ได้แก่ ขั้นต้น ระดับการแจ้งข้อมูลข่าวสารของรัฐให้ประชาชนทราบ (Information) เป็นระดับที่ง่ายที่สุด ซึ่งหน่วยงานต่อต้านการทุจริตภาครัฐทำอยู่แล้ว ขั้นที่ 2 ระดับที่รัฐเชิญภาคประชาชนเข้ามาร่วมเป็นที่ปรึกษาเฉพาะด้าน (Consultation) ขั้นนี้จะเริ่มเห็นความร่วมมือระหว่างกันมากขึ้นโดยรัฐอาจต้องขอความช่วยเหลือจากองค์กรภาคประชาสังคมในทักษะ ความชำนาญจากผู้เชี่ยวชาญสาขาต่างๆ ที่อยู่ในองค์กรนั้นๆ มาร่วมให้ข้อมูล และ ขั้นที่ 3 ระดับการเชิญภาคประชาชนเข้าร่วมตัดสินใจร่วมกันและมอบอำนาจหน้าที่ให้ประชาชนด้วย (Decision Making for Partnership) ซึ่งเป็นส่วนร่วมที่ให้อำนาจประชาชนมากขึ้น สามารถร่วมตรวจสอบควบคู่ไปกับรัฐได้

ละตินอเมริกา ภูมิภาคที่ยังเต็มไปด้วยปัญหาคอร์รัปชัน ที่มาภาพ : http://3.bp.blogspot.com/_8pTquQfy-GY/TMfPLFId8iI/AAAAAAAAACM/DMa1Bcz6Q_A/s1600/Latin+America+Corruption+Perception+2010.PNG
ลาตินอเมริกา ภูมิภาคที่ยังเต็มไปด้วยปัญหาคอร์รัปชัน
ที่มาภาพ: http://3.bp.blogspot.com/_8pTquQfy-GY/TMfPLFId8iI/AAAAAAAAACM/DMa1Bcz6Q_A/s1600/Latin+America+Corruption+Perception+2010.PNG

ระดับที่ถูกแบ่งเหล่านี้สะท้อนให้เห็นความยาก-ง่าย ที่องค์กรภาคประชาสังคมจะสามารถดำเนินการต่อต้านการทุจริต เพราะรัฐเป็นผู้กุมข้อมูล และส่วนหนึ่งการทุจริตที่เกิดขึ้นก็เกิดจากเจ้าหน้าที่รัฐ และปัจจัยอีกหลายอย่างที่อาจทำให้รัฐมองว่าองค์กรภาคประชาสังคมจะเป็นอุปสรรค และสร้างความยุ่งยากให้กับการทำงานของรัฐ ทำให้แม้จะไม่มีการต่อต้าน แต่ก็ไม่ได้ให้การสนับสนุน หรือร่วมมือกับองค์กรภาคประชาสังคมแต่อย่างใด

ผลการศึกษาพบว่า ประเทศต่างๆ ที่หยิบยกมาศึกษายังมีระดับกิจกรรมที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมได้เพียงระดับแจ้งข้อมูลข่าวสารการต่อต้านการทุจริตรวมถึงเปิดช่องทางรับเรื่องร้องเรียนเท่านั้น

มีเพียงหน่วยงานต่อต้านการทุจริตของฟิลิปปินส์ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนหรือภาคประชาสังคมมีส่วนร่วมในกิจกรรมต่อต้านการทุจริตด้วย โดยการเปิดช่องทางให้สามารถร่วมสังเกตการณ์ ติดตามตรวจสอบโครงการต่างๆ ไปพร้อมกับหน่วยงานรัฐได้

อย่างไรก็ตาม ในงานวิจัยยังมีการระบุถึงขอบเขตในการร่วมมือ หรือการเข้าถึงข้อมูลของหน่วยงานรัฐเอาไว้ โดยหน่วยงานรัฐเองก็จำเป็นต้องหาวิธีหรือกลไกในการควบคุมองค์กรเหล่านั้นด้วย เพราะข้อมูลบางอย่างอาจเกี่ยวข้องกับความมั่นคงที่รัฐไม่สามารถเปิดเผยได้ หรืออาจมีผลต่อรูปคดีในอนาคต โดยกำหนดขอบเขตในการร่วมสังเกตการณ์ กำหนดชั้นความลับการเข้าถึงเอกสารที่ หรือสร้างมาตรฐานในการดำเนินงาน (Code of Conduct) สำหรับกลุ่มที่อาสาเข้ามาติดตามตรวจสอบ

แหล่ง “ทุน” กุญแจสู่ความสำเร็จ และปัจจัยที่รัฐหวาดระแวง

ผู้วิจัยได้ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า ปัจจัยด้านการเข้าถึงเงินทุนเพื่อสนับสนุนการเคลื่อนไหวต่อต้านการทุจริตของภาคประชาสังคมนั้นเป็นปัจจัยสำคัญที่สุด เนื่องจากการดำเนินกิจกรรมต่อต้านการทุจริตมีค่าใช้จ่ายสูง ซึ่งลำพังภาคประชาสังคมไม่สามารถแบกรับได้ด้วยเงินบริจาคเพียงอย่างเดียว

โดยทั่วไปแหล่งที่มาของเงินทุนที่ CSOs ที่ใช้ลงทุนในกิจกรรมการต่อต้านการทุจริตนั้น ได้แก่ (1) เงินบริจาคจากประชาชนหรือภาคเอกชนที่เห็นความสำคัญในการต่อต้านการทุจริต (2) เงินบริจาคจากองค์กรระหว่างประเทศ และ (3) เงินบริจาคจากรัฐบาลในรูปของกองทุนต่อต้านการทุจริตหรือสนับสนุนโดยวางโลโก้หน่วยงานของรัฐไว้บนเว็บไซต์ขององค์กรภาคประชาสังคมนั้นๆ

อย่างไรก็ตาม งานศึกษาระบุว่า “รัฐ” เองก็เป็นส่วนที่ทำให้เกิดความยุ่งยากในการเข้าถึงแหล่งเงินทุนได้ เนื่องจากรัฐบาลหลายประเทศค่อนข้างเป็นกังวลเกี่ยวกับที่มาของเงินทุน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เกรงว่าจะเป็นการฟอกเงินอีกทอดหนึ่ง หรือเป็นเงินทุนที่เข้ามาสนับสนุนการก่อการร้าย โดยอาศัยกิจกรรมการต่อต้านการทุจริตบังหน้า ซึ่งรัฐอาจไม่ให้การสนับสนุนทุนหรือตั้งข้อกำหนดในการรับบริจาคที่ยุ่งยากเอาไว้

ดังนั้น องค์กรภาคประชาสังคมหลายองค์กรจึงแสดงความโปร่งใสด้วยการเผยแพร่รายงานการรับจ่ายเงินที่แสดงสถานะทางการเงินขององค์กรฯ ไว้ในเว็บไซต์ อาทิ TI India หรือ TI Pakistan บางแห่งใช้วิธีขอรับเงินบริจาคจากส่วนแบ่งของภาษีเงินได้ เช่น TI Slovakia ร่วมกับกรมสรรพากรเปิดช่องทางให้ผู้ประสงค์จะบริจาคเงิน 2% ของรายได้สนับสนุนกิจกรรมการต่อต้านการทุจริตของ TI Slovakia

โดยรวมแล้ว ไม่ว่าจะเป็นปัจจัยในเชิงกฎหมาย รูปแบบการรวมกลุ่ม ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรต่อต้านคอร์รัปชันรัฐ สื่อ และภาคประชาสังคม หากทุกฝ่ายมีการร่วมมือ ประเด็นเรื่องเงินทุน ขณะเดียวกันอุปสรรค์ใหญ่ของภาคประชาสังคม ก็คือรัฐ เพราะหากรัฐไม่เปิดทางการดำเนินการต่างๆ ก็ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ เช่นเดียวกันกับตัวองค์กรภาคประชาสังคมเองที่ก็อาจเป็นอุปสรรคให้กับตนเองในการดำเนินงาน อาจเป็นปัญหาด้านการบริหารงาน หรือการรวมกลุ่มขององค์กรเองก็เป็นได้ ซึ่งตอนต่อไปจะเปิดภาพขององค์กรภาคประชาสังคมในไทยบ้าง ซึ่งอาจตอบคำถามได้หลายอย่างถึงสถานการณ์คอร์รัปชันในไทย