“ผมกับ ดร.ปัณณ์ เชื่อบนพื้นฐานที่ว่า ทุจริตไม่มีวันหมดไป เราเชื่อว่าควบคุมให้มันอยู่ในระดับที่เหมาะสมที่สุด (optimize) ได้ เราไม่เชื่อว่ามันจะต้องเป็นศูนย์ เราเชื่ออย่างนั้น”
ปัจจุบัน การทุจริตคอร์รัปชันเป็นปัญหาเรื้อรังที่กัดกินประเทศไทยมาเป็นเวลานาน หลายฝ่ายต่างพยายามหาทางออก ที่ผ่านมา แม้มีการจัดตั้งองค์กรในการตรวจสอบและต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชันชึ้นมากมาย อาทิ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) กรมสอบสวนคดีพิเศษ (DSI) แต่ปัญหาคอร์รัปชันยังไม่มีทีท่าจะลดลง
รายงานวิจัยในหัวข้อ “การพัฒนาบทบาทภาคประชาสังคมเพื่อต่อต้านการทุจริตในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ” โดย 3 นักวิชาการอิสระ ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร ดร.สุทธิ สุนทรานุรักษ์ และนายพิรสิฐ พร้อมเที่ยงตรง นำเสนออีกทางเลือกแก้ปัญหาทุจริตคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างที่เกิดขึ้นในประเทศไทย โดยได้เปิดตัวรายงานนี้ไปแล้วเมื่อวันที่ 23 เมษายน 2558 ที่ผ่านมา
“ภาคประชาสังคม (Civil Society Organization: CSOs)” จะมีส่วนในการแก้ปัญหาหรือต่อต้านการทุจริตอย่างไร หาคำตอบได้ในบทสัมภาษณ์ ดร.ปัณณ์ และ ดร.สุทธิ 2 นักวิชาการหนุ่มผู้ร่วมทำงานวิจัยชิ้นนี้
สำนักข่าวไทยพับลิก้า: งานวิจัยชิ้นนี้มีที่มาที่ไปอย่างไร
ดร.ปัณณ์: จริงๆ งานชิ้นนี้ต่อยอดมาจากงานเดิม เนื่องจากเราเคยทำงานนี้กันมาแล้วเกิดความสนใจว่ากระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเป็นอย่างไร ซึ่งกระบวนการนี้มีข่าวไม่ค่อยดีนักมาโดยตลอด และเมื่อเข้าไปดูข้อมูลพบว่าระบบงบประมาณของไทย การทุจริต หรือเรื่องร้องเรียนที่เข้ามาจะอยู่ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเป็นส่วนใหญ่ จึงให้ความสำคัญกับกระบวนการนี้ และเมื่อดูเป็นเม็ดเงิน โดยใน 1 ปี ตัวเลขคร่าวๆ อาจจะถึงปีละ 5 แสนล้านบาท ซึ่งค่อนข้างเป็นจำนวนมาก ซึ่งแน่นอน ในฐานะที่ผมเองด้านหนึ่งก็เป็นผู้เสียภาษี ก็ต้องการที่จะให้เม็ดเงินที่เสียไปถูกนำไปใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด จึงมาคิดกันว่าจะทำอย่างไร ทางแก้ก็มีหลายรูปแบบ หลายแนวทาง จริงๆ แล้วก็มีหน่วยงานเป็นจำนวนมากในการรับฟัง
ด้านรัฐบาลก็มีการออกมาตรการมากมาย มีหน่วยงานที่ทำงานในด้านนี้จำนวนมาก พยายามที่จะแก้ปัญหาอยู่แล้ว ทีนี้ผมและคุณสุทธิจึงมาคิดกันว่า แล้วฝั่งภาคที่ต้องการการแก้ปัญหาตรงนี้ล่ะ จึงมองถึงภาคประชาชนว่า จะสามารถเข้ามาเรียกร้องและมีส่วนร่วมตรงนี้ได้แค่ไหนอย่างไร ก็เป็นกระบวนการเริ่มต้น
ดร.สุทธิ: หลังจากนั้นเราได้คุยกันในส่วนนี้แล้วเราก็คิดว่าที่ทุกวันนี้เราเห็นบทบาทขององค์กรต่อต้านคอร์รัปชันในภาคประชาชน ภาคประชาสังคม ที่เราเรียกว่าภาคประชาสังคมเพราะว่าในต่างประเทศที่ศึกษาเขาใช้คำว่า Civil Society Organizations หรือว่า CSOs หน่วยงานที่เป็นองค์กรหลักคือ Transparency International ที่เป็นหน่วยงานในการจัดดัชนี CPI: Corruption Perception Index ก็จะจัดมาทุกปี เริ่มจัดมาตั้งแต่ปี 1995 ปีนี้ก็เป็นปีที่ 20 แล้ว
โดยองค์กรดังกล่าวจะจัดอันดับความโปร่งใส คือเขาจะไม่ใช้คำว่าทุจริตแต่จะใช้คำว่าความโปร่งใส คือสนใจว่า แล้วองค์กรเหล่านี้มีส่วนในการต่อต้านการทุจริตอย่างไร โดยที่มุ่งไปที่เรื่องการจัดซื้อจัดจ้าง
มองบนพื้นฐานของนักเศรษฐศาสตร์ คำว่า “คุณธรรม” หรือ “จิตสำนึก” นั้นสร้างขึ้นมาแล้วสามารถลดหรือแก้ไขปัญหาคอร์รัปชันได้ภายในระยะเวลาเท่าไร อันนี้คือเหตุผลหนึ่ง แต่อีกเหตุผลหนึ่งเรามองว่าจริงๆ แล้วการต่อต้านการทุจริตนั้นเป็น “สินค้าสาธารณะ” อย่างหนึ่ง ในทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า public goods คือมีความเป็นสินค้าสาธารณะ
สำนักข่าวไทยพับลิก้า: สินค้าสาธารณะสำหรับการต่อต้านการทุจริตคืออะไร
ดร.ปัณณ์: เช่น “ธรรมาภิบาล” หรือ good governance ก็เป็นสิ่งซึ่งจริงๆ ทุกคนอยากจะได้ เราอยากจะเห็นรัฐบาลที่มีความโปร่งใส มีความเป็นมืออาชีพ เปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วม โดยแนวคิด good governance หรือการบริหารจัดการที่ดีนั้นก็เป็นอย่างหนึ่งที่เป็นสินค้าสาธารณะ เมื่อเกิดขึ้นแล้วคนทั้งสังคมได้ประโยชน์
สมมติว่า เมื่อรัฐบาลมีความโปร่งใส ทำงานอย่างมีประสิทธิภาพ ทุกคนได้ประโยชน์ทั้งหมด ก็เลยเป็น merit goods คือ เมื่อผลิตขึ้นมาคนทั้งสังคมได้ประโยชน์ แต่ฝั่งต้นทุน คือคนที่จะต้องออกหน้ามาแจ้งเรื่องร้องเรียนทั้งหลายหรือออกมาชี้เบาะแสอะไรบางอย่าง คนนั้นก็จะกลายเป็นแกะดำ จะถูกหมายหัว คือต้นทุนเกิดกับคนส่วนน้อย ทำให้โดยหลักทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์สินค้าที่มีลักษณะแบบนี้จะไม่ค่อยมีคนผลิต เพราะไม่มีคนอยากเข้าไปทำ เพราะหากเข้าไปทำก็ต้องรับต้นทุน หากมีคนหนึ่งยอมเสียสละแล้วคนทั้งสังคมก็จะได้ประโยชน์ทันที ฉะนั้นจึงไม่มีใครเปลืองตัวอยากที่จะมาทำ สิ่งนี้คือแนวคิด เราก็เลยมาคิดกันต่อว่า แล้วเมื่อรู้ว่าผลิตน้อยกว่าที่ควรจะเป็นแล้วจะทำอย่างไรกันต่อ ก็ไปคิดในเชิงกลไก แล้วนำมาสู่มิติต่างๆ ที่เราวิเคราะห์
สำนักข่าวไทยพับลิก้า: องค์กรภาคประชาสังคมจะมีส่วนในการต่อต้านคอร์รัปชันอย่างไร
ดร.สุทธิ: โจทย์ก็คือ ลองไปดูว่าปัจจัยอะไรที่ทำให้ CSOs หรือองค์กรภาคประชาสังคมประสบความสำเร็จได้ พวกเราก็มานั่งดูกันใหม่ว่าที่ผ่านมา กรณีของไทยก็ดี หรือกรณีในต่างประเทศ ที่เราหามา 16 ประเทศใน 4 ภูมิภาค ก็มีทั้งเอเชีย ซึ่งเอเชียจะดู 10 ประเทศ โดยดูกลุ่มประเทศที่มีพื้นฐานต่างๆ ที่คล้ายกับประเทศไทย
ปัจจัยหนึ่งที่เราเริ่มศึกษาคือ รูปแบบในการรวมกลุ่มการเป็น CSOs ซึ่ง CSOs จะมีรูปแบบในการรวมกลุ่มจำแนกได้เป็น 3 ประเภท
- ประเภทที่ 1 เรียกว่าเป็น “แบบชุมชนนิยม” พูดง่ายๆ ก็คือว่าส่งเสริมจิตสำนึกอย่างเดียว ปลูกฝังกระตุ้นให้โตไปไม่โกง หรือว่าต้องเป็นคนดีมีคุณธรรม อันนี้ปลูกฝังจิตสำนึกให้ข้อมูลเกี่ยวกับองค์ความรู้ในการต่อค้านคอร์รัปชัน
- ประเภทที่ 2 เรียกว่าเป็น “แบบเสรีนิยม” ดังที่เมื่อสักครู่ได้คุยกันไปในเบื้องต้นคือกลุ่มนี้เริ่มรู้สึกแล้วว่าไม่อยากรับสินบน ไม่อยากจ่ายสินบนแล้ว ขอจ่ายน้อยๆ หน่อยได้ไหม เริ่มเป็นลักษณะที่ว่าอยากที่จะต่อรองเพื่อผลประโยชน์ของตนเอง แต่ก็อาศัยการเคลื่อนไหวของภาคประชาชน ภาคประชาสังคม
- ประเภทที่ 3 เรียกว่าเป็น “Social Movement” ก็คือการเปลี่ยนแปลงสังคม กลุ่มนี้เป็นกลุ่มที่มองปัญหาคอร์รัปชันว่าควรจะถูกปฏิวัติ หรือมีการเปลี่ยนแปลงแบบผลักดันจริงๆ
ตัวอย่างกรณีของอินเดีย หากเคยได้ยินชื่อของคุณอันนา ฮาซาเร (Anna Hazare) เขาใช้วิธีอดข้าวประท้วง (fast to death) ให้รัฐทำตามที่ต้องการ ซึ่งสิ่งที่เขากำลังเสนอตอนนี้คือเรื่องของกฎหมายผู้ตรวจการแผ่นดินภาคประชาชน คือให้ประชาชนเข้ามามีส่วน หรืออีกกลุ่มหนึ่งในฟิลิปปินส์ มีกลุ่มที่เรียกว่า PWI: Procurement Watch, Inc. อันนี้ก็เป็นกลุ่มกระบวนการเคลื่อนไหวทางสังคม ที่สร้างความเปลี่ยนแปลงโดยการเสนอชุดกฎหมายต่างๆ จนกระทั่งมีการเปลี่ยนรูปแบบในการต่อต้านคอร์รัปชันไป
ทั้ง 3 รูปแบบนี้ นำวิเคราะห์ดูว่าในแต่ละประเทศ รวมถึงไทย มีรูปแบบอย่างไร ซึ่งเราศึกษาอยู่ 2 องค์กร ก็คือ องค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทย สิ่งหนึ่งที่พบคือ องค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทยกิจกรรมหลักๆ คือเน้นการให้ความรู้ เราจัดพวกนี้ว่าเป็น “ชุมชนนิยม” คือให้ความรู้ในการต่อต้านคอร์รัปชันปลูกฝังจิตสำนึก ตั้งมาแล้วตั้งแต่ปี 2543 ตอนนี้ก็ 15 ปี คำถามก็คือว่าวันนี้สถานการณ์คอร์รัปชันในบ้านเราก็ยังไม่เปลี่ยนแปลงไปเลย จึงเกิดคำถามที่ว่ากิจกรรมเหล่านี้ประสบผลสำเร็จมากน้อยแค่ไหน ในแง่ปลูกฝังจิตสำนึกผมเชื่อว่าช่วยได้ แต่ในแง่ของการเปลี่ยนแปลงเป็นสิ่งที่ผมตั้งคำถาม
อีกหน่วยงานหนึ่งคือ องค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) หรือ ACT กรณีของ ACT ดร.ปัณณ์กับผมคุยกันเห็นว่า ACT ดำเนินกิจกรรมครบทั้ง 3 กิจกรรม 1) มีรูปแบบชุมชนนิยมด้วย โดยใช้การรณรงค์ต่อต้านคอร์รัปชันที่เกิดกระแสวิพากษ์วิจารณ์แนวคิดในการทำสื่อโฆษณารงณรงค์ขึ้นมา 2) ACT ได้พัฒนากิจกรรมที่เรียกว่าเป็นส่วนติดตามตรวจสอบกิจกรรมของโครงการหลัก ซึ่งเป็นสิ่งที่องค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทยขาด 3) สิ่งที่ ACT ทำคือพยายามเสนอความเปลี่ยนแปลง หากสังเกตดูช่วงที่ ACT เข้ามาแรกๆ ที่เขาเปิดตัวเมื่อปี 2555 เขาเสนอเรื่อง “ข้อตกลงคุณธรรม” (Integrity Pact) ขึ้นมา พยายามที่จะผลักดัน อย่างน้อยที่สุดเขาเสนอชุดหรือนโยบาย มาตรการให้กับรัฐบาล
ไทยพับลิก้า: นอกเหนือจาก CSOs แล้ว ต้องปรับอะไรอีกบ้างให้ต้านการคอร์รัปชันอย่างได้ผล
ดร.สุทธิ: ปัจจัยที่นอกเหนือจากการรวมกลุ่มแล้วเราดูปัจจัยในเรื่องของกฎหมาย เพราะว่ากฎหมายมีผล โดยกฎหมายที่เราศึกษาจากทุกประเทศมีอยู่ 4 ตัว คือ
- กฎหมายในเรื่องข้อมูลข่าวสาร
- เรื่องของการคุ้มครองป้องกันคนที่ให้ข้อมูล
- กฎหมายเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้าง โดยดูว่ากฎหมายนี้เปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากน้อยแค่ไหน ความหมายของการมีส่วนร่วมนั้นนอกเหนือจากการแจ้งเบาะแสแจ้งข้อเท็จจริงแล้วการมีส่วนร่วมยังให้โอกาสไปถึงการติดตามกิจกรรมต่างๆ ของโครงการรัฐ
- กฎหมายต่อต้านทุจริต เราดูในมิติที่ว่าเปิดโอกาสให้มีการร่วมมือกัน
สิ่งหนึ่งที่เราพบใน 12 ประเทศนั้น มีประเทศที่แสดงออกให้เห็นความแข็งแรงของระบบที่สุดคือ ฟิลิปปินส์ ซึ่งกฎหมายจัดซื้อจัดจ้างเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมได้ โดยได้มีการปฏิรูปในเรื่องการจัดซื้อจัดจ้าง ในปี 2546 สมัยประธานาธิบดี กลอเรีย มาคาปากัล-อาร์โรโย (Gloria Macapagal-Arroyo) การปฏิรูปเกิดขึ้นเนื่องจากกลุ่มคนที่เป็น NGOs หรือนักวิชาการตั้งคำถามเหมือนๆ กันว่า ทำไมประเทศของตนจึงมีคอร์รัปชันเป็นจำนวนมาก จึงเกิดการรวมกลุ่มและพยายามที่จะผลักดันกฎหมายออกมา ซึ่งในครั้งแรกการผลักดันไม่สำเร็จ เนื่องจากมีกลุ่มผู้เสียประโยชน์เป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะกลุ่มตระกูลการเมือง (Political Dynasty) ที่มีบริษัทรับเหมาหรือบริษัทต่างๆ เต็มไปหมด บริบทไม่ต่างจากประเทศไทย
แต่เขาก็พยายามทำสิ่งที่เรียกว่ายุทธศาสตร์ คือเขามีแผนในการนำเสนอ โดยพยายามชี้ให้รัฐบาลหรือส่วนรวมเห็นว่าหากทำแล้วจะเกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างไร 12 ปีที่ผ่านมาของฟิลิปปินส์ในการผลักดันกฎหมายเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างออกมาโดยให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนในทุกกระบวนการติดตามตรวจสอบ ทำให้ฟิลิปปินส์ดีขึ้นใน 12 ปี ถ้าวัดจากเปอร์เซ็นต์ CPI ณ วันนี้ นำหน้าประเทศไทยแล้ว หากผมจำไม่ผิดดัชนี CPI เขาอยู่ที่ 38 จากเดิมอยู่ที่ประมาณ 24 ในงานวิจัยจะค่อยๆ เห็นดัชนี CPI เขาค่อยๆ สูงขั้น ฟิลิปปินส์เป็นตัวอย่างที่ดี
ไทยพับลิก้า: ทำไมถึงคิดว่า CSOs จึงเป็นตัวแปรสำคัญในการต่อต้านการทุจริต
ดร.สุทธิ: เหตุผลคือกลุ่มที่จะต่อต้านการทุจริตนั้นหลักๆ จะมีอยู่ 3 กลุ่ม คือ 1. หน่วยงานต่อต้านการทุจริตภาครัฐ 2. เอกชน และ 3. ภาคประชาสังคม ณ วันนี้กลุ่มที่ได้งบประมาณมากที่สุดแน่นอนคือหน่วยงานต่อต้านการทุจริต เช่น ป.ป.ช. สตง. ป.ป.ท. DSI ภาคเอกชนเขาก็มีงบประมาณของเขา ภาคประชาสังคมซึ่งก็คือประชาชนทั่วไป คนกลุ่มนี้มีอยู่สิ่งหนึ่งที่เขาอยากทำ เพราะเป็นความตั้งใจ เป็นเรื่องของการอาสาลงมาทำ แต่การอาสาลงมาทำนั้นมีเหตุผลแน่นอน อาสาลงมาทำเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนเองหรือเปล่า
ยกตัวอย่างกรณี นอกเหนือจากคดีทุจริตก่อสร้างบ่อบำบัดน้ำเสียคลองด่าน ซึ่งคลองด่านเองก็เริ่มมาจากกลุ่มชาวบ้าน กรณีของเครื่องตรวจสอบวัตถุระเบิด GT200 ก็มาจากกลุ่มที่อยู่ในห้องหว้ากอของพันทิป แล้วมาเป็น ผศ. ดร.เจษฎา เด่นดวงบริพันธ์ อาจารย์ประจำคณะวิทยาศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ที่ออกมาเปิดเผยข้อมูล กรณีของรถเมล์ NGV หรือแม้แต่กรณีของยา ที่ชมรมแพทย์ชนบท คนกลุ่มนี้ก็เป็นกลุ่มภาคประชาสังคมทั้งสิ้น
นี่คือเหตุผลว่าทำไมเราสนใจคนกลุ่มนี้ เพราะว่าผมคิดว่ามันมีอยู่ 2 อย่าง คือ ป้องกันสิทธิของตนเอง ชุมชนตนเอง กับอีกอย่างหนึ่งคือ อยากเห็นสังคมที่โปร่งใส แต่ผมกับพวกเราอยู่บนพื้นฐานการฝันถึงสังคมพระศรีอาริย์เป็นเรื่องที่ดี แต่การไปให้ถึงจุดนั้น สังคมทุกวันนี้ผมว่ามีความซับซ้อน เราก็เลยเชื่อว่าจริงๆ แล้วการคอร์รัปชันหากฝันว่าให้เป็นศูนย์ มันเป็นเรื่องชวนขันสำหรับพวกเรา แต่ไม่รู้เหมือนกันนะครับ อันนี้แล้วแต่มุมมอง ผมอาจจะขวางโลกแต่ผมเชื่อว่าตราบใดที่ต้นทุนในการทุจริตของคนยังต่ำอยู่ ขณะที่ผลประโยชน์จากการทุจริตยังสูง ทุกคนก็เลือกที่จะโกงอยู่ดี
แต่วันหนึ่งถ้าเราทำให้ต้นทุนของบุคคลที่คิดจะทำทุจริตมันสูงขึ้นมา จนกระทั่งมันเกินแล้วว่าหากผลประโยชน์มันต่ำกว่า เขาก็เลือกที่จะไม่ทำ มันเป็นตัวเลือกที่ว่าจะทำหรือไม่ทำ ผลประโยชน์มันไม่ได้แค่ว่าการจ่ายสินบน มันมีหลากหลายรูปแบบ หรือทำอย่างไรก็ได้ ให้ลดต้นทุนของคนที่จะปราบ เพราะทุกวันนี้ต้นทุนของคนที่จะปราบมีเยอะมากเช่นกัน
ไทยพับลิก้า: ทำอย่างไรให้ CSOs ไทยเข้มแข็ง สามารถทำได้เหมือนต่างประเทศ
ดร.ปัณณ์: พอดีโยงมาจากเรื่องเดิม ว่าทำไมเราถึงมาสนใจเรื่องนี้ เรียนตามตรงว่าจากงานเดิมเราคิดว่าจะปฏิรูประบบงบประมาณอย่างไรเพื่อจะแก้การทุจริต ยอมรับว่าเราเห็นปัญหาเยอะแยะมาก เราสามารถอธิบายได้ว่าปัญหาอยู่ในขั้นตอนไหน อย่างไร พอไปถึงข้อเสนอยอมรับว่าเป็นใบ้ คือไม่รู้ว่าจะเสนอว่าจะสร้างจิตสำนึก ก็พอแล้ว คงไม่ต้องเสนอแนวนี้แล้ว เราก็ไปดู เห็นว่าหน่วยงานต่อต้านการทุจริตมีมหาศาล กฎหมายไม่ต้องพูดถึง เรียกได้ว่ามีครบถ้วนหมดแล้ว
คือหากผมมองแบบนักเศรษฐศาสตร์ คือฝั่ง supply นั้นมีหมดแล้วภาครัฐพร้อมที่จะ supply แต่ว่ามีประสิทธิภาพมีประสิทธิผลแค่ไหนอีกเรื่อง เราก็เลยเริ่มหันมามองแล้วว่าน่าจะมองฝั่ง demand บ้างว่าจริงๆ แล้วเราต้องการอะไร อย่างที่ว่าผมคิดว่าคนในสังคมทุกคนต้องการ แต่ว่าคนที่ออกแรงอาจจะมีไม่มากเท่าที่ควร หากเดินไปถามทุกคนก็เอาหมด ก็อยากให้การทุจริตน้อย แต่พอด่าเสร็จก็อยู่เฉยๆ ดำเนินวิถีชีวิตตามปกติ
ดร.สุทธิ: เราเรียกแบบนั้นว่า “การต่อต้านคอร์รัปชันแบบวาทกรรม”
ดร.ปัณณ์: ซึ่งก็ถูกของเขาด้วย เขาก็ไม่อยากแบกรับต้นทุน เขาไม่ได้ผิดอะไร เราก็คิอว่าอาจจะต้องมาพัฒนา
ดร.สุทธิ: ทีนี้เป็นปัญหาจริงๆ เพราะ CSOs ส่วนใหญ่เลี่ยงที่จะไม่ทำแบบนี้ เลี่ยงที่จะไม่ติดตามตรวจสอบองค์การรัฐ ทั้งๆ ที่ตอนแรกพูดว่าจะทำ แต่เอาเข้าจริงๆ ไม่ทำ เพราะว่า 1. อาจจะเข้าถึงข้อมูลไม่ได้ 2. ไม่มีความรู้พอที่จะติดตาม 3. หากไปเจอตอขึ้นมาก็จะเป็นความเสี่ยง
สิ่งเหล่านี้ผมคิดว่าหน่วยงานในการต่อต้านทุจริตเองต้องเข้ามามีส่วนในการช่วยลดต้นทุนเหล่านี้ให้ ซึ่งทางเลือกหนึ่งที่ทุกวันนี้เขากำลังศึกษากันอยู่คือ Open Government Data ซึ่งผมคิดว่ามันน่าจะเป็นแนวทางท่ีดี และเมื่อเราได้พัฒนาโมเดลทางเศรษฐศาสตร์ เรียกว่าเป็นโมเดลความเข้มแข็งของภาคประชาสังคมในการต่อต้านทุจริต เราเอาโมเดลตรงนี้มาทดสอบดู สิ่งหนึ่งที่เราพบคือ ภาคประชาสังคมจะเข้มแข็งได้ หาก “สื่อ” มีความสามารถในการรายงานข่าวการทุจริตสูง เป็นปัจจัยสำคัญที่สุด
ไทยพับลิก้า: เครื่องมือที่อยากมีให้กับ CSOs ควรมีอะไรบ้าง
ดร.ปัณณ์: ต้องยอมรับว่าจริงๆ อาจจะไม่ใช่ความผิดภาคประชาสังคมหรืออะไร เพราะพวกนี้เป็นเรื่องเทคนิค เวลาเราจะจัดซื้อจัดจ้าง ไปดู TOR ไปดูข้อกำหนด คือชาวบ้านไม่มีวันรู้เรื่อง เป็นเรื่องเฉพาะทาง หรือแม้ประสบการณ์จากต่างประเทศเอง อย่างฟิลิปปินส์ก็ต้องไปนั่งนับจำนวนหนังสือส่งมอบว่าครบไหม ไปดูคุณภาพของชนิดต่างๆ ส่วนนี้เป็นเรื่องเทคนิคมาก ทางเรา 2 คนจึงได้ทำการพัฒนาเครื่องมือ เป็นรายการตรวจสอบ (check lists) ง่ายๆ ประมาณ 3-4 หน้า เราก็ออกแบบมาสำหรับภาคประชาสังคมจะเข้าไปจับตาดู ตรวจสอบ เพื่อให้เห็นความผิดปกติตั้งแต่เนิ่นๆ สามารถทำอะไรได้บ้าง
โดยได้ทำรายการตรวจสอบแบบ “ถูก-ผิด” โดยพยายามเลี่ยงการให้จัดอันดับ ลงคะแนน เนื่องจากกลัวว่าแต่ละคนจะมีอคติในการลงคะแนนในการมองว่ามากว่าน้อย จึงให้มองไปเลยว่าข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นนั้นมีกระบวนการทำแบบนั้นหรือไม่ในการจัดซื้อจัดจ้าง หากไม่มีคือไม่มี สุดท้ายก็สรุปเป็นคะแนน ก็จะเห็นว่ามีความผิดปกติ หรือความเสี่ยงเกิดขึ้นมากน้อยแค่ไหน ก็เป็นเครื่องมือหนึ่งที่เราพัฒนาขึ้นมา
ดร.สุทธิ: เครื่องมือที่เรียกว่า monitor check lists เป็นระบบตรวจสอบจากประเด็นที่เราเลือกมาพัฒนาจากงานวิจัยของเรา ประเด็นที่เลือกมาเป็นประเด็นที่เราคิดว่ามีความเสี่ยงที่น่าจะพบความทุจริต ยกตัวอย่าง การเขียน TOR ที่เห็นแล้วว่าวางกรอบไว้แคบแน่ๆ เมื่อ CSOs เข้าไปอ่านดูแล้วสังเกตพบว่ามีการเขียนเพื่อล็อกให้ใครหรือไม่ หรือสังเกตเห็นว่ากลุ่มคนที่เสนอโครงการนี้ยังวนเวียนอยู่กับคนเดิมๆ ไม่มีคนใหม่เข้ามา เราพยายามที่จะหาตรงนี้มา และจุดที่เขาเช็คได้ก็คือว่าใช่-ไม่ใช่ ถ้าใช้ก็เลือกมา ไม่ใช่ก็เลือกมา แล้วก็นำทั้งหมดมาเรียงกัน
จากทั้งหมด หากไม่ใช่มากกว่าใช่ ก็นำสิ่งที่ได้มารายงานส่งไปยังหน่วยงานต่อต้านปกติทำ คือเป็นสิ่งที่ง่ายที่สุด เป็นการตั้งหลักให้กับเขา เราคิดว่าการที่เขาจะมาโวยวายว่ามันโกงอย่างนั้นโกงอย่างนี้โดยที่เขาไม่มีหลักฐาน อันนี้จะลำบาก
อย่าลืมว่าการรับเรื่องร้องเรียนหรือว่าเรื่องทุจริตของหน่วยงานต่อต้านการทุจริต สิ่งแรกที่เขาคำนึงถึงมากที่สุดคือหลักฐาน ตราบใดคุณไม่มีหลักฐาน คุณกล่าวหาเขาลอยๆ ลงไปตระกร้าเลยไม่รับเรื่อง แต่หากมีอย่างน้อยที่สุดมาในรูปขององค์กรที่ส่งมา อาทิ องค์กรเพื่อความโปร่งใสในประเทศไทย ที่ส่งมา มีพฤติการณ์ที่ชัดเจน หน่วยงานต่อต้านการทุจริต อย่างน้อยก็ต้องเลือกแล้วว่าอันนี้มีความน่าเชื่อถือ
ไทยพับลิก้า: มีอะไรที่จำเป็นอีกบ้างในการขับเคลื่อน CSOs
ดร.สุทธิ: ปัจจัยอีกอย่างหนึ่งที่มีส่วนในการประสบผลสำเร็จในการทำงานขององค์กรเหล่านี้คือเรื่องของเงินทุน เงินทุนนั้นสำคัญมาก เพราะว่าคนที่จะขับเคลื่อนได้จะต้องมีเงินทุน โดยเราพบว่าองค์กรหรือภาคประชาสังคมที่ใช้ชื่อว่า transparency ทั้งหลายนั้นเหมือเป็นการขายแฟรนไชส์ (franchise) แบบหนึ่ง
ดร.ปัณณ์: จริงๆ ก็ทำได้หลายอย่าง แต่อันนี้ก็เป็นทางเลือกหนึ่งว่าเราลองไปดูโมเดลพรรคการเมืองที่หากใครสนใจก็ให้บริจาคให้พรรคการเมือง แล้วอาจจะมีอีกช่องหนึ่ง คือหากต้องการบริจาคเพื่อสนับสนุนส่งเสริมกิจกรรมด้านนี้ของสื่อ หรือ NGOs หรือองค์กรภาคประชาสังคมที่เขาดูแลก็เป็นอีกสิ่งหนึ่ง เพราะว่า อย่างที่บอกว่าการทำงานในด้านนี้มีต้นทุน จึงเป็นสิ่งจำเป็น ไม่เช่นนั้นทุกคนก็จะร่วมรับผลประโยชน์ แต่ไม่มีใครเข้ามาทำงาน
ดร.สุทธิ: สิ่งที่เราเชื่ออย่างหนึ่งคือ หน่วยงานต่อต้านการทุจริตภาครัฐจะทำได้ดีที่สุดก็คือต้องพยายามลดต้นทุนให้กับภาคประชาสังคม การลดต้นทุนก็คือ คุณก็ต้องเปิด เปิดที่ว่านี้ไม่ใช่เปิดออกมาแล้วใช้อะไรไม่ได้เลย เข้าไปดูฐานข้อมูลสัญญาคุณก็ไม่มีให้ หรือว่ามีคุณก็ไม่ได้ให้ข้อมูลที่เป็นรายละเอียดมากพอที่คนอื่นๆ ที่สนใจจะไปตามต่อได้
คือสิ่งเหล่านี้แนวคิดทุกวันนี้มีเรื่องของ Open Government Data คือรัฐไม่ใช่เป็นฝ่ายที่จะให้ภาคประชาชนเข้าไปร้องขอ เหมือน พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของทางราชการ ทุกวันนี้มีเยอะแล้ว มีเกือบจะทั่วโลกแล้ว แต่ว่ายังตั้งอยู่บนพื้นฐานว่าทุกคนมีต้นทุน ผมอยากจะรู้ว่ารายละเอียดของโครงการนี้เป็นอย่างไร ผมต้องมีต้นทุนต้องเดินเข้าไปที่สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของทางราชการเพื่อที่จะไปร้องขอ บางเรื่องคณะกรรมการคิดว่าเราไม่สามารถอุทธรณ์คณะกรรมการก็บอกว่าไม่ได้ ข้อมูลนี้เปิดไม่ได้ มันมีต้นทุน ทุกคนมีต้นทุนหมด
สิ่งที่รัฐจะทำได้ดีที่สุดคือการ proactive ออกมา โดยส่วนตัวผมผมคิดว่า ในเมื่อคุณคิดว่าเงินภาษีของเราทุกคนควรจะรู้ว่ามันมีที่มาที่ไปอย่างไรคุณก็เปิดหมดสิ คือผมศึกษาเรื่องนี้มาประมาณ 10 กว่าปี ผมคิดว่าโลกทุกวันนี้มันเปลี่ยนไปแล้ว การใช้ช่องทางในโซเชียลมีเดียก็ดีในการรายงานเรื่องความทุจริต เรื่องความไม่โปร่งใส เข้ามามีส่วนได้จริงๆ การพัฒนาแอปพลิเคชันต่างๆ มีส่วนที่จะลดปัญหาการทุจริต
ดร.ปัณณ์: อาจจะด้วยพื้นฐานของเราเป็นนักเศรษฐศาสตร์ผมก็เชื่อว่า อย่างไรการทุจริตก็เป็นพฤติกรรมที่มีเหตุผลทางเศรษฐกิจ แน่นอนเขาก็ต้องทำเพราะแรงจูงใจเรื่องผลประโยชน์ส่วนตัวสูงสุด จริงๆ ความเห็นแก่ตัวไม่ใช่เรื่องเลวร้าย เพียงแต่ผมคิดว่าจะทำอย่างไรให้อยู่ในกรอบที่เหมะสม ก็หาเครื่องมือและรูปแบบวิธีการที่เหมาะ
สำนักข่าวไทยพับลิก้า: คาดหวังให้ CSOs ทำอะไรได้แค่ไหน
ดร.สุทธิ: สิ่งที่คาดหวังจริงๆ เราคาดหวังกับภาคประชาสังคมไทย คือการรวมกลุ่มกันควรรวมกลุ่มกันบนพื้นฐานที่เข้าใจสภาพความเป็นจริงของการต่อต้านทุจริต ซึ่งกระบวนการในการติดตามตรวจสอบคือหัวใจที่จะช่วยลดโอกาสการคอร์รัปชันได้ แต่การจะได้มาซึ่งการติดตามตรวจสอบได้อย่างน้อยที่สุดก็ต้องมีความรู้พื้นฐานในการที่จะทำการตรวจสอบนั้น มันไม่ใช่ว่าอยู่ดีๆ ก็เชื่อไปตามเขาว่ามาอย่างนั้นเขาว่ามาอย่างนี้โดยไม่มีอะไรสนับสนุนเพียงพอ อันนี้คือตัว check lists
สิ่งหนึ่งในฟิลิปปินส์ที่เขาทำ คือเขามีมาตรฐานทางจริยธรรม (code of conduct) ในการควบคุมคนกลุ่มนี้ เพราะว่าเขากลัวว่าจะถูกนำมาเป็นเครื่องมือทางการเมือง เอาไว้แบล็กเมล์กัน เพราะฉะนั้นอย่างน้อยที่สุดคนที่จะลงมือในส่วนนี้ได้ก็ต้องมีมาตรฐานในการทำงาน เหมือนๆ กับคนที่ทำงานในการตรวจสอบ
เรื่องหนึ่งที่น่าคิดคือ จริงๆ แล้วกฎหมายของไทย ระเบียบพัสดุขององค์การบริหารส่วนตำบล เคยสมบูรณ์มาก เป็นระเบียบที่ดี เคยให้ผู้แทนประชาคม คือตัวแทนชาวบ้านเข้ามามีส่วนในการเป็นกรรมการ ซึ่งดีกว่าระเบียบพัสดุใหญ่ด้วยซ้ำไป โดยเฉพาะในเรื่องการตรวจรับ แต่เอาเข้าจริงๆ นายก อบต. นายก อบจ. ก็นำกลุ่มของตนเองเข้ามาอยู่ในกลุ่มนี้ เมื่อตรวจรับ ก็รู้เห็นเป็นใจไปด้วยหมด ไม่ได้ช่วยแก้ปัญหาอะไร ทุกวันนี้ระเบียบข้อนี้จึงถูกยกเลิกไป
เอาเข้าจริงๆ การมีส่วนร่วมในการต่อต้านคอร์รัปชันโดยภาคประชาชนสำคัญที่สุด นอกจากใจแล้วคือความรู้ องค์ความรู้ที่จะเข้ามา
ไทยพับลิก้า: แล้วเราจะเข้าไปให้องค์ความรู้กับเขา ทำสิ่งเหล่านี้ให้เป็นรูปธรรมได้อย่างไร
ดร.สุทธิ: เป็นเรื่องที่ยาก การที่จะทำหรืออธิบายในสิ่งที่ยากให้ง่ายให้คนเข้าใจ ท้ายที่สุดก็ต้องกลับมาที่สื่อที่จะต้องมาช่วยกัน สังเคราะห์สิ่งที่ยากให้ง่าย แล้วเขาจึงจะมีประเด็นที่จะไปทำต่อ
ดร.ปัณณ์: คือส่วนหนึ่งก็มาจากเครื่องมือ ที่เราคิดเอาไว้ว่าเราก็พยายามทำให้มันง่าย ทำให้สามารถเข้าไปตรวจสอบ ตรวจจับได้ง่ายๆ ว่าประมาณนี้ คือสิ่งที่มีความผิดปกติเกิดขึ้น แต่เมื่อไปดูจริงๆ ก็ต้องยอมรับว่า กระบวนการหรือของลักษณะนี้มีรูปแบบมหาศาล ซึ่งต้องการความรู้เฉพาะทางหมดเลย ก็คงต้องพัฒนาต่อ ยอมรับว่าเป็นเรื่องทางเทคนิค ซึ่งต้องใช้เวลา นี่ก็เป็นจุดเริ่มต้น
ดร.สุทธิ: อีกประการหนึ่ง คือ ทำงานร่วมกับรัฐ โดยรัฐต้องเปิดโอกาสให้เขาเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบ ซึ่งกระบวนการตรวจสอบมีอยู่ 3 อย่าง 1. เข้ามามีส่วนในการเลือกโครงการที่จะตรวจ ตัวอย่างกรณี สตง.อาร์เจนตินา ที่เขาเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้ามาทำประชาพิจารณ์ เห็นด้วยกับการเลือกโครงการในการตรวจสอบของ สตง. หรือไม่ หรือต้องการเสนอโครงการใดเข้ามาตรวจสอบเป็นพิเศษ
2. มาร่วมตรวจด้วยกัน เกี่ยวก้อยกันไป แต่อยู่ในฐานะผู้นำชี้-ผู้สังเกตการณ์ ติดตามด้วยหรือเปล่าก็แล้วแต่ กรณีนี้ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ สตง.ฟิลิปปินส์ แต่การที่เขาจะทำตรงนี้ได้คือเขาต้องแก้กฎหมาย คือกฎหมายไทยทำไม่ได้เลย ตราบที่คุณไม่ได้เป็นเจ้าพนักงาน ไม่ได้รับอำนาจในการตรวจสอบมา ทำไม่ได้ ทำได้เพียงลักษณะผู้สังเกตการณ์ ซึ่งก็ไม่มีน้ำหนักพยาน แต่ของฟิลิปปินส์ทำได้ ด้วยการแก้กฎหมาย กฎหมายนี้คือการปฎิรูประบบการจัดซื้อจัดจ้าง (Procurement Reform Act) แก้ให้ภาคประชาชนเข้ามาเป็นผู้ตรวจสอบได้ แต่ก็ต้องมีพื้นฐานตามมาตรฐานจริยธรรม
3. การติดตามผลการตรวจสอบ เพราะสิ่งหนึ่งที่คนทำงานในองค์กรตรวจสอบด้วยกันพบคือ ส่วนใหญ่ส่งรายงานการตรวจสอบให้ข้อเสนอแนะไปแล้วหน่วยรับตรวจไม่ทำตาม ต่างประเทศใช้วิธีให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนในการผลักดัน โดยการร้องสื่อกดดัน สิ่งนี้สำคัญมาก ผมเชื่อว่า ถ้าเราเริ่มต้นตั้งเป็นทรงอย่างนี้ได้ การสร้างการมีส่วนร่วมจะมีทิศทาง
เราอยากเห็นความเปลี่ยนแปลงบนพื้นฐานที่เข้าใจโลกของความเป็นจริงมากกว่า แต่การจะเข้าใจโลกความเป็นจริงได้ก็ต้องมีความรู้ในระดับหนึ่งที่จะเข้าใจมัน ผมคิดว่าการต่อต้านคอร์รัปชันไม่ใช่เรื่องดีหรือไม่ดี แต่เป็นการออกมาปกป้องผลประโยชน์ของเรา ทุกครั้งเวลาที่เราจ่ายเงินให้รัฐไปแล้วเราเห็นอะไรที่ไม่เข้าท่า นอกเหนือจากปลดแล้วเราคิดว่าน่าจะทำอะไรได้มากกว่านั้น ซึ่งผมเคารพในความจริงมากกว่าในความดี ผมกับ ดร.ปัณณ์มีความคิดตรงกันจึงทำงานร่วมกัน
ข่าวหรือบทความที่เกี่ยวข้อง
