“เยี่ยมศักดิ์ คุ้มอินทร์” ผู้อำนวยการ สขร. เปิดจุดอ่อน กม.ข้อมูลข่าวสาร ใช้ 18 ปีไม่เคยแก้ – วัฒนธรรมข้าราชการไทย “อำนาจตามอำเภอใจ” อุปสรรคสำคัญ

หลังจากสำนักข่าวออนไลน์ไทยพับลิก้า นำเสนอซีรีส์ข่าวเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ซึ่งพบว่าการนำเสนอข้อมูลของหน่วยงานราชการผ่านเว็บไซต์ยังมีจุดอ่อน โดยเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนการใช้สิทธิตาม “พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540” ก็ยังมีขั้นตอนยุ่งยากและใช้เวลานาน

ในยุคที่กระแสเรียกร้องความโปร่งใสจากภาครัฐ และการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารจะเป็นส่วนสำคัญในการสร้างธรรมภิบาล แต่บางมุมในสังคมไทยก็ยังมี “แดนสนธยา” ที่ไม่ว่าใครก็ไม่สามารถก็ไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลข่าวสาร ณ จุดนั้นได้

ระหว่างที่สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) กำลังหาวิธีปฏิรูป “กฎหมายข้อมูลข่าวสาร” เพื่อให้ประชาชนสามารถตรวจสอบการดำเนินงานของภาครัฐให้เกิดความโปร่งใสมากขึ้น ลองมาฟังเสียงจากผู้ปฏิบัติงานตัวจริง ว่าปัญหาที่ผ่านมาคืออะไร? และควรจะแก้ไขอย่างไร?

580625yiamsak
นายเยี่ยมศักดิ์ คุ้มอินทร์ ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ

“เยี่ยมศักดิ์ คุ้มอินทร์” ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (สขร.) เปิดใจยอมรับว่า การบังคับใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ที่ผ่านมายังมีอุปสรรค ทั้งจากวัฒนธรรมของข้าราชการไทย และจากข้อจำกัดของ สขร. เอง ที่มีคนทำงานน้อย มีงบจำกัด และนโยบายจากฝ่ายบริหารเปลี่ยนไปเปลี่ยนมา รวมถึงเนื้อหาของตัวกฎหมายที่ไม่เคยถูกแก้ไขเลยตลอด 18 ปีที่ผ่านมา ทำให้การเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะเป็นไปอย่างไม่สมบูรณ์

ไทยพับลิก้า: ในฐานะฝ่ายปฏิบัติ หลังจาก พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ถูกใช้งานมา 18 ปี เห็นจุดอ่อนหรือข้อบกพร่องอะไรบ้าง

กฎหมายนี้ใช้เพื่อปฏิรูปกระบวนการความโปร่งใสของภาครัฐทั้งหมด เดิมก่อนปี 2540 ประชาชนไม่มีสิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารที่จำเป็นหรือกระทบกับประโยชน์ได้เสียของตัวเองเลย เป็น “อำนาจตามอำเภอใจ” ของหน่วยงานรัฐโดยแท้ว่าจะให้หรือไม่ให้ เพราะไม่มีกฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์ให้ต้องเปิดเผย คิดอะไรไม่ออกก็ปฏิเสธไว้ก่อน แต่เมื่อมีกฎหมายนี้ออกมาก็เป็นเปลี่ยนวัฒนธรรมดั้งเดิมจากหน้ามือเป็นหลังมือ เพราะให้สิทธิไว้ค่อนข้างกว้างขวาง เกือบจะเป็นเสรีภาพในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารของราชการเกือบทุกเรื่องเลยก็ว่าได้ เพราะหลักการของ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ให้ “เปิดเป็นหลัก ปิดเป็นข้อยกเว้น” แม้กระทั่งผู้ไม่มีส่วนได้ส่วนเสียก็ยังขอดูข้อมูลได้ แล้วรัฐต้องจัดให้

แต่ปัญหาอุปสรรคก็มีมาก ในช่วงต้น เจ้าหน้าที่รัฐคุ้นเคยกับ “วัฒนธรรมการปิดมากกว่าเปิด” แม้กฎหมายจะบังคับให้ต้องเปิด แต่คนมาขอก็ปิดไว้ก่อน นี่คือปัญหาของการบังคับใช้ ขณะนี้ก็ยังมีวัฒนธรรมเช่นนี้อยู่ เพราะเจ้าหน้าที่ระดับล่างกลัวว่าอาจจะมีผลกระทบ จะขอข้อมูลอะไรก็ต้องรายงานให้ผู้บังคับบัญชาทราบก่อน ถึงรู้ว่าต้องเปิดแต่ขอทำตามลำดับชั้น แม้กฎหมายจะอนุญาตให้ข้าราชการระดับซี 6 ขึ้นไปสามารถใช้ดุลยพินิจเปิดได้ทันที แต่ในทางปฏิบัติมักจะมีการขออนุญาตผู้บังคับบัญชาก่อน ทำให้เกิดความล่าช้าในการพิจารณาคำขอ

ไทยพับลิก้า: จะแก้ไขวัฒนธรรมนี้ได้อย่างไร

ถ้าจะปรับอย่างไทยๆ ก็ต้องใช้วิธีอบรมให้ความรู้ ซึ่ง สขร. เคยเสนอให้ออกเป็นมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) ว่า ทุกหน่วยงานราชการจะต้องมีการสอดแทรกเรื่องการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารไว้ในหลักสูตรการอบรมของหน่วยงานนั้นๆ ด้วย โดยเฉพาะนิติกรที่จะเป็นหลักในการให้ความเห็นข้อกฎหมายแก่เจ้าหน้าที่ภายในหน่วยงาน ขณะที่ สขร. ก็จัดการอบรมต่อเนื่องมาทุกปี ตั้งเป้าไว้ปีละอย่างน้อย 10% ของหน่วยงานราชการ ทุกหน่วยงานต้องรู้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ เพราะข้าราชการมีหน้าที่ให้ข้อมูลข่าวสารกับประชาชน

ทั้งนี้ ในกฎหมายจะมีอยู่ 2 ส่วน คือส่วนที่ต้องเปิด คือมาตรา 7 ข้อมูลที่ประกาศลงในราชกิจจานุเบกษาอยู่แล้ว มาตรา 9 ข้อมูลที่จะต้องมาตั้งแสดงที่หน่วยงานนั้นๆ เช่น ข้อมูลเกี่ยวกับการพิจารณาอนุญาต และมาตรา 11 ข้อมูลทั่วไป ใครอยากรู้อะไรก็ขอได้ และส่วนที่เป็นข้อยกเว้นไม่ให้เปิด ตามมาตรา 14 และมาตรา 15 เช่น อาจส่งผลกระทบต่อความมั่นคงของประเทศ

แต่สิ่งที่เจ้าหน้าที่รัฐไม่เข้าใจคือ ตีความข้อกฎหมายไม่ชัดเจนว่าอะไรเข้ามาตราไหน จึงต้องเกิดกระบวนการเรียนรู้อบรม ในส่วนที่แม้จะไม่ควรให้ หากจำเป็นกับประชาชนก็ต้องให้ ถ้าขอแล้วไม่ให้ก็ต้องเข้าสู่ขั้นตอนของการร้องเรียน และการอุทธรณ์ต่อให้คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (กวฉ.) ซึ่งกระบวนการเหล่านี้ต้องใช้เวลา ไม่เร็ว และทำเร็วไม่ได้

วัฒนธรรมราชการสมัยก่อน ต้องรักษาไว้ก่อน ไม่ให้ใครที่ไม่เกี่ยวข้องมาสร้างภาระ มาขอมากๆ บ่อยๆ ก็เป็นภาระราชการ คิดว่าไม่ใช่หน้าที่ของเรา จะผิดหรือเปล่าก็ไม่รู้

เจ้าหน้าที่รัฐคุ้นเคยกับ “วัฒนธรรมการปิดมากกว่าเปิด” แม้กฎหมายจะบังคับให้ต้องเปิด แต่คนมาขอก็ปิดไว้ก่อน นี่คือปัญหาของการบังคับใช้ ขณะนี้ก็ยังมีวัฒนธรรมเช่นนี้อยู่ …แม้กฎหมายจะอนุญาตให้ข้าราชการระดับซี 6 ขึ้นไปสามารถใช้ดุลยพินิจเปิดได้ทันที แต่ในทางปฏิบัติมักจะมีการขออนุญาตผู้บังคับบัญชาก่อน ทำให้เกิดความล่าช้า

ไทยพับลิก้า: เหตุใดกฎหมายถึงไม่กำหนดให้หน่วยงานราชการเปิดข้อมูลที่จำเป็นไว้บนเว็บไซต์ ประชาชนจะได้ไม่ต้องมาขอดู

พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ออกมาก่อนที่เว็บไซต์จะได้รับความนิยม สมัยก่อนคอมพิวเตอร์ยังมีน้อย เมื่อตัวกฎหมายยังไปไม่ถึง ก็ต้องอาศัยมติ ครม. บังคับ ให้นำข้อมูลตามมาตรา 7 มาตรา 9 และมาตรา 11 ต้องนำขึ้นไปไว้บนเว็บไซต์ ถามว่าประชาชนจะเข้าไปดูทุกวันไหม ก็คงจะไม่ดู แต่ต้องเอาขึ้นไปไว้บนเว็บไซต์

ไทยพับลิก้า: สขร. ได้คุยกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) บ้างหรือไม่ว่า จะต้องเปิดข้อมูลตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ทั้ง 3 มาตราไว้บนเว็บไซต์ของหน่วยงานด้วย เพราะที่ตรวจสอบ พบว่า อปท. จำนวนมากไม่มีการนำข้อมูลดังกล่าวไว้บนเว็บไซต์เลย

ถ้าเป็นระดับจังหวัด อำเภอ หรือเทศบาล พวกนี้มีหมด แต่ถ้าเป็น อปท. เราไม่มีอำนาจบังคับ เพราะเขามีกฎหมายพิเศษ และถ้าจะบังคับก็ต้องใส่ทั้งงบและคนเข้าไปด้วย แล้วเทคโนโลยีบ้านเราก็ไม่ได้ครอบคลุมทุกที่ ความรู้ของคนในการทำเว็บไซต์ก็จำกัด อปท. เล็กๆ ก็ไม่มีเงินจ้าง แค่งบพัฒนาก็แทบจะไม่พออยู่แล้ว คนไทย 80% ก็ยังเป็นชาวไร่ชาวสวน ยังมีแต่คนที่อยู่ในเมืองเท่านั้นแหละที่ใช้สมาร์ทโฟน แต่ถ้าในอนาคตมีคนมาใช้มากขึ้นก็จำเป็นต้องจัดทำ เพราะคนจะเข้าไปหาข้อมูลในเว็บไซต์มากขึ้น

ไทยพับลิก้า: สนข. ก็พยายามทำเว็บไซต์รวมข้อมูลข่าวสารของราชการอย่างเว็บไซต์ฐานข้อมูลหน่วยงานภาครัฐ (GINFO) ขณะนี้มีความคืบหน้าไปแค่ไหนแล้ว

แนวคิดเรื่องเว็บไซต์ GINFO มีอยู่ 2 ส่วนเท่านั้น คือส่วนที่หน่วยงานต่างๆ มีข้อมูลอยู่แล้ว สามารถนำลิงก์มาแปะไว้บนเว็บไซต์ GINFO ได้ อีกส่วนคือหน่วยงานที่ยังไม่มีเว็บไซต์ของตัวเอง สามารถนำ template จากเว็บไซต์ GINFO ไปใช้ได้ เพื่อให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน อย่างไรก็ตาม สขร. ไม่สามารถบังคับให้หน่วยงานต่างๆ มาใช้เว็บไซต์ GINFO ได้ ทำได้เพียงแค่เชิญชวน โดยเฉพาะ อปท. ที่มีกฎหมายของตัวเอง ถ้าจะให้บังคับได้ต้องมีการแก้ไข พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ เพราะใช้มา 18 ปีแล้ว ไม่มีการอัปเดตให้ทันความต้องการของสังคมและทันเทคโนโลยีที่เกิดขึ้น

ไทยพับลิก้า: ทำอย่างไรให้แต่ละหน่วยงานเปิดข้อมูลมากขึ้น ไม่ใช่แค่ตามมาตรา 7 มาตรา 9 และมาตรา 11 ที่เป็นแค่ข้อมูลพื้นฐานมากๆ เท่านั้น

ตอนนี้ถ้าอยากรู้อะไรก็ขอดูได้หมด เพียงแต่ว่ามันช้า ทำให้เสียเวลา แต่ถ้าประชาชนเข้ามาใช้สิทธิขอดูมากๆ ให้ กวฉ. วินิจฉัยไว้เป็นแนวทาง แล้วภาคประชาชนผลักดันให้ต้องเปิดเผยข้อมูลมากขึ้น ก็จะทำให้ข้อมูลเหล่านั้นต้องเปิดทันทีโดยไม่ต้องขอ

ไทยพับลิก้า: นอกจากเว็บไซต์ GINFO ยังมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอื่นๆ ยังทำเว็บไซต์รวบรวมข้อมูลข่าวสารของราชการอีกหรือไม่

เท่าที่ทราบนอกจากเว็บไซต์ GINFO ของ สขร. ทื่ทำเป็นเว็บท่า (portal website) ก็มีอีก 4 เว็บ เป็นของสำนักงานรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ (องค์การมหาชน) หรือ สรอ. อีก 2 เว็บไซต์ เช่น เว็บไซต์ data.go.th และของสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) อีก 2 เว็บไซต์ แต่เว็บไซต์ของทั้ง 3 หน่วยงานจะมีวัตถุประสงค์ต่างกัน อย่างของ สขร. จะเน้นไปที่การเปิดเผยข้อมูลให้ประชาชนสามารถตรวจสอบการดำเนินงานของหน่วยงานรัฐได้ เพื่อความโปร่งใสและธรรมาภิบาล ส่วนของ สรอ. จะเน้นการนำข้อมูลไปใช้ต่อ เช่น งานวิจัยต่างๆ และของ ก.พ. เป็นเรื่องของอี-เซอร์วิส เช่น ทำบัตรประชาชน ต่อทะเบียนรถ

การทำเว็บไซต์เหล่านี้ขึ้นมาเพื่อตอบสนองนโยบายเศรษฐกิจดิจิทัลของรัฐบาลชุดนี้ด้วย แต่ไม่ได้คุยกันว่าหน่วยงานใด ระหว่าง สขร. สรอ. หรือ ก.พ. จะเป็นผู้รับผิดชอบ หรือจะทำให้เป็นรูปแบบเดียวกันหรือไม่ เพราะไม่ใช่เรื่องง่าย ยังมีปัญหาทั้งเรื่องเทคโนโลยีและงบประมาณ

สขร. ตอนนี้มีคนไม่เกิน 30 คน เป็นฝ่ายนโยบาย 10 คน นิติกร 10 คน และฝ่ายสำนักงาน อีก 10 คน ไปทำเรื่องคุ้มครองสิทธิของประชาชนในการได้รับข้อมูลข่าวสาร ก็หมดแล้ว แล้วเรามีงบแค่ปีละ 15 ล้านบาท เป็นเงินเดือน 7-8 ล้านบาท เบี้ยประชุม กขร. และ กวฉ. อีก 4-5 ล้านบาท เหลืออยู่ 3 ล้านบาท คิดว่าจะไปพัฒนาอะไรได้หรือไม่

ไทยพับลิก้า: ทำไม สขร. ไม่เป็นเจ้าภาพไปเลย เพราะเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่เกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการอยู่แล้ว

สขร. ก็อยากเป็นเจ้าภาพ แต่ต้องปรับปรุงโครงสร้าง เพราะตอนนี้มีคนไม่เกิน 30 คน เป็นฝ่ายนโยบาย 10 คน นิติกร 10 คน และฝ่ายสำนักงาน อีก 10 คน ไปทำเรื่องคุ้มครองสิทธิของประชาชนในการได้รับข้อมูลข่าวสารก็หมดแล้ว

นอกจากนี้ งบประมาณที่ลงมาก็น้อย หากจะพัฒนาต้องยกฐานะเป็นกรม กองอิสระ หรือหน่วยงานพิเศษอะไรก็ได้ เพื่อให้มีงบประมาณ จากตอนนี้ยังเป็นแค่ระดับสำนักงาน อยู่ในสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี (สปน.) อีกที ถ้าไปดูตัว พ.ร.บ.ข้อมูข่าวสารฯ จริงๆ จะเห็นว่า สขร. มีหน้าที่แค่ 2 อย่าง 1. เป็นเลขานุการของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (กขร.) และ 2. ให้คำแนะนำกับประชาชนในการใช้สิทธิตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ แค่นั้นเอง เราคิดอะไรใหม่เองไม่ได้ ต้องรอนโยบายจากข้างบนลงมา

อย่างผมก็เป็นแค่ผู้อำนวยการสำนัก จะไปเชิญอธิบดีกรมมาประชุมบูรณาการข้อมูลข่าวสารยังไม่ได้เลย เชิญไปเขาก็ส่งตัวรองๆ มา แต่ถ้าเราใหญ่ขึ้น เราก็เชิญเขามาเป็นคณะทำงานได้ เราเป็นเจ้าภาพหลักได้ ทุกคนได้ประโยชน์ แต่ตอนนี้ เรามีงบแค่ปีละ 15 ล้านบาท เป็นเงินเดือน 7-8 ล้านบาท เบี้ยประชุม กขร. และ กวฉ. อีก 4-5 ล้านบาท เหลืออยู่ 3 ล้านบาท คิดว่าจะไปพัฒนาอะไรได้หรือไม่

สุดท้ายคือ การเมืองที่มีความเปลี่ยนแปลงสูง รัฐบาลเปลี่ยนบ่อย รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีที่กำกับดูแล สขร. ก็เปลี่ยนตัวบ่อย ถ้าย้อนไปดูตลอด 18 ปีที่ผ่านมา มีรัฐมนตรีมาเป็นประธาน กขร. ถึง 15 คน เฉลี่ยปีละ 1 คน ทำให้นโยบายไม่ต่อเนื่อง องค์ความรู้ก็ต้องมาพัฒนาใหม่ รัฐมนตรีพอเข้ามาก็ต้องเรียนรู้งาน พอรู้แล้วก็ถูกย้ายไปตำแหน่งใหม่ นี่คือปัญหาสำคัญ การเมืองไม่มีความต่อเนื่อง

สขร. ทำงานเชิงบวก ไม่ได้ทำงานเชิงลบ คนทำงานเชิงลบต้องไปเน้นปราบปราม แต่เราทำงานเชิงบวก ดูความโปร่งใสเป็นหลัก พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ใช้มา 18 ปี ไม่เคยถูกแก้ไขเลย มันควรจะถูกใส่เข้าไปมากๆ แต่กลับมาติดข้อจำกัด ทั้งเรื่องคน งบประมาณ และนโยบาย

ไทยพับลิก้า: กระบวนการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการควรจะปรับปรุงอะไรเพิ่มอีก

ผมอยากให้ทำระบบฐานข้อมูลประเทศเป็น “อี-สารบัญ” มีหมวดหมู่ชัดเจน ไม่ใช่ว่าแต่ละหน่วยงานมีข้อมูลของตัวเอง หน่วยนั้น หน่วยนี้ ทุกเอกสารต้องมีรหัส เพื่อบอกเป็นข้อมูลอะไร ของหน่วยงานไหน ประชาชนอยากรู้อะไรก็คีย์คำค้น ตัวนี้ก็จะบอกทุกอย่าง เช่น ที่ดินแถวไหนราคาถูกที่สุด หน่วยงานใดมีงบลงไปมาก ฯลฯ การที่เราจะทำแบบศูนย์ข้อมูลแล้วเอาข้อมูลไปแปะ อย่างไรก็ไม่ถูกต้อง

โดยสรุป 1. ควรจะมีระบบอี-สารบัญ ให้ทุกหน่วยงานได้ใช้ ไม่ใช่ต่างคนต่างทำ 2. แยกให้ชัดเจนระหว่างข้อมูลข่าวสาร 3 ประเภท ระหว่างข้อมูลข่าวสารเพื่อสร้างความโปร่งใส เพื่อบริการประชาชน และเพื่อการศึกษา เพราะถ้าจะเอาไปปนกันจะทำให้พัฒนาต่อยอดยาก ส่วนจะให้ใครเป็นเจ้าภาพค่อยมาคุยกันอีกที ถ้าจะบอกให้บูรณาการกัน ทุกหน่วยงานก็จะกั๊ก เพราะสังคมไทยจะให้ทำงานเป็นทีมก็ยาก ทีมต่างชาติจะเน้นประโยชน์ส่วนรวม แต่ทีมไทยมักเน้นพื้นที่ตัวเอง ต้องหาคนประสานดีๆ ถ้าเข้าใจตรงนี้ก็จบ