ปาฐกถา 100 ปี ป๋วย อึ๊งภากรณ์ : จะต่อสู้กับคอร์รัปชั่นอย่างไรดี? (1) – “ผาสุก” ย้ำงานวิจัยชี้ 15 ปีระดับคอร์รัปชันในไทยไม่เปลี่ยนแปลง

เมื่อวันที่ 17 สิงหาคม 2558 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้จัดงานปาฐกถา 100 ปี ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 5 เรื่อง “จะต่อสู้กับคอร์รัปชั่นอย่างไรดี?”โดย ศ. ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ศาสตราภิชาน คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ณ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์

ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ศาสตราภิชาน คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ศ. ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร ศาสตราภิชาน คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ศ. ดร.ผาสุก เริ่มต้นปาฐกถาโดยกล่าวถึง อาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ในแง่มุมของการต่อต้านการทุจริตว่า ในด้านความคิดทางการเมือง อาจารย์ป๋วยเคยกล่าวไว้ว่า “ผมมีความเชื่อมั่นอย่างแน่นแฟ้นในประชาธิปไตยและในศักดิ์ศรีของมนุษย์ทุกคน ผมเชื่อในเสรีภาพและสิทธิมนุษยชน ตามที่บัญญัติไว้ในปฏิณญาสากลของสหประชาชาติ ผมเชื่อในสิทธิชายหญิงทุกคนที่จะมีส่วนร่วมในการกำหนดชะตากรรมสังคมที่เขาอาศัยอยู่ ผมเกลียดเผด็จการไม่ว่าจะมีรูปแบบสีสันใดก็ตาม ผมมีความเชื่อว่าระบอบประชาธิปไตยควรจะได้มาอย่างสันติวิธี เพราะผมต้องการหลีกเลี่ยงการใช้กำลังอาวุธในการรักษาอำนาจของรัฐบาล”

ในเรื่องการต่อต้านคอร์รัปชัน สร้างความโปร่งใส ท่านได้แสดงความกล้าหาญที่จะเตือนจอมพล ถนอม กิตติขจร ขณะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ในประเด็นความทับซ้อนของผลประโยชน์ เนื่องจากจอมพลถนอมเข้าเป็นกรรมการอำนวยการของธนาคารพาณิชย์ไทยถึง 2 แห่ง ในปี 2507

“อาจารย์ป๋วยได้ตั้งคำถามว่าสมควรที่จะเข้าไปยุ่งเกี่ยวในเรื่องนั้นหรือไม่ และวิธีที่ท่านทำก็ตรงไปตรงมา คือท่านแสดงปาฐกถาในงานเลี้ยงประจำปีของสมาคมธนาคารไทยในปี 2507 โดยกล่าวเริ่มต้นด้วยการยกย่องหลักการอันดีของจอมพล ถนอม ที่ว่า ผู้ที่เป็นรัฐมนตรีจะต้องไม่ยุ่งเกี่ยวกับกิจการการค้า แต่ท่านก็ได้ตั้งคำถามข้อหนึ่ง คือ กิจการธนาคารเป็นการค้าหรือไม่? หลังจากได้อ่านคำปราศรัยนี้ รุ่งขึ้นจอมพล ถนอมประกาศลาออกจากคณะกรรมการอำนวยการของธนาคารพาณิชย์ 2 แห่งทันที และมีคำสั่งให้รัฐมนตรีอื่นปฏิบัติตาม”

ในการปาฐกถาครั้งนี้ศ. ดร.ผาสุก ได้แบ่งหัวข้อเป็น 4 ตอน โดยตอนที่ 1 คือนิยามความหมายของคอร์รัปชันและผลของคอร์รัปชันต่อสังคม ตอนที่ 2 สภาพปัญหาของไทยในช่วง 15 ปีที่ผ่านมา ตอนที่ 3 ทำไมคอร์รัปชันจึงปราบยาก และตอนที่ 4 สรุป เหตุใดต้องสู้กับคอร์รัปชันในระบอบประชาธิปไตย และจะลดคอร์รัปชันได้อย่างไร

นิยามและผลกระทบต่อสังคม

ศ. ดร.ผาสุกกล่าวถึงนิยามของคอร์รัปชันว่า คือการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตน โดยอาศัยตำแหน่งหน้าที่หรืออำนาจที่ได้รับมอบหมายให้เป็นเครื่องมือกระทำการทุจริต ซึ่งพฤติกรรมนั้นอาจจะผิดหรือไม่ผิดกฎหมาย แต่ขัดต่อจริยธรรมหรือความคาดหวังที่สาธารณชนมีต่อบทบาทของบุคคลสาธารณะ ซึ่งบุคคลสาธารณะหมายถึงนักการเมือง ผู้ที่ดำรงตำแหน่งในคณะรัฐมนตรีไม่ว่าจะมาจากการเลือกตั้งหรือไม่ ข้าราชการ และผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรสาธารณะต่างๆ

ศ. ดร.ผาสุก ระบุว่า คอร์รัปชันมีหลายรูปแบบ มีทั้งแบบที่ไม่เป็นรูปธรรม คือ การเล่นพรรคเล่นพวก การทับซ้อนของผลประโยชน์ และแบบที่จับต้องได้ที่เป็นตัวเงิน คือรูปของรับสินบนเงินพิเศษ การสามารถหาประโยชน์ส่วนตนจากการใช้ตำแหน่ง หรืออำนาจในทางกฎหมายปรับแปลงนโยบาย หรือผ่านกฎหมายที่เอื้อประโยชน์ส่วนตนหรือประโยชน์ของบุคลากรภาครัฐเป็นการเฉพาะ แต่ไปในแนวทางที่ขัดกับประโยชน์สาธารณะ ซึ่งเป็นรูปแบบหนึ่งของการคอร์รัปชันที่เรียกว่า การคอร์รัปชันเชิงนโยบาย (State/Regulatory capture)

“ส่วนของคอร์รัปชันที่จับต้องเป็นตัวเงินได้นั้น ก็มีทั้งขนาดเล็ก กลาง ใหญ่ คือมีตั้งแต่เงิน 100 บาท ไปถึงหลักแสน หลักล้าน หรือพันล้าน ในระดับสากลแล้วเราอาจจะพูดถึงการคอร์รัปชันในระดับเล็ก (Petty Corruption) และคอร์รัปชันระดับใหญ่ (Grand Corruption)”

โดยคอร์รัปชันขนาดเล็ก ก็คือการคอร์รัปชันภาคครัวเรือน เป็นการคอร์รัปชันระดับเล็กๆ น้อยๆ ที่เวลาครัวเรือนไปติดต่อราชการแล้วจะถูกเรียกเงินพิเศษ หรือเงินสินบน เช่น ที่กรมการขนส่ง ที่เขต หรือที่ทำการอำเภอในสมัยก่อน ส่วนการคอร์รัปชันระดับใหญ่ จะเป็นเรื่องการซื้อตำแหน่งทีละ 30-50 ล้าน การเรียกรับสินบนโครงการขนาดใหญ่ การได้สัมปทาน การโกงภาษีมูลค่าเพิ่ม การหารายได้ในขบวนการที่เป็นการคอร์รัปชันเชิงนโยบาย

บรรยากาศงานปาฐกถา
บรรยากาศงานปาฐกถา

นอกจากนี้ได้กล่าวถึงผลของการคอร์รัปชันต่อสังคมโดยรวมว่า เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่าผลของการคอร์รัปชันนั้นสร้างความเสียหายหลายอย่าง ที่สำคัญคือเป็นอุปสรรคต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืน ทำให้มีการใช้ทรัพยากรสาธารณอย่างไร้ประสิทธิภาพ ส่งผลให้ประชาชนขาดความเชื่อถือในระบบประชาธิปไตย กร่อนเซาะหลักการนิติธรรม

ทั้งนี้ ศ. ดร.ผาสุก ได้ยกคำกล่าวของ มาร์ค ศักซาร์ (Marc Saxer) มูลนิธิฟรีดริค เอแบร์ท (FES) ที่ว่า ‘คอร์รัปชันคือการใช้อำนาจโดยมิชอบ เป็นอาการของความไม่เท่าเทียมในสิทธิและโอกาสระหว่างผู้มีอำนาจกับผู้ไร้อำนาจ จึงถือเป็นปัญหาเรื่องความยุติธรรมในสังคม’

ดังนั้น นักวิชาการด้านการต่อต้านคอร์รัปชันจึงเห็นว่า การป้องกันคอร์รัปชันไม่ให้เกิดขึ้นในแต่ละหน่วยงานถ้าทำได้เป็นสิ่งที่ดีที่สุด แต่ถ้าข้าราชการและบุคลสาธารณะคอร์รัปชันแม้แต่เพียงเล็กน้อย หากมีหลักฐานว่าจริงจะต้องถูกลงโทษทันที และโทษนี้จะต้องหนักตามสมควรเพื่อไม่ให้เกิดความเคยชินและทำไปเรื่อยๆ ที่เริ่มต้นจากเรื่องเล็ก จนกลายเป็นเรื่องใหญ่ในที่สุด

สภาพปัญหา และปรากฏการณ์คอร์รัปชันในช่วง 15 ปีที่ผ่านมา

ศ. ดร.ผาสุก วิเคราะห์การคอร์รัปชันในส่วนนี้จะมุ่งไปในประเด็นของคอร์รัปชันที่จับต้องเป็นตัวเงินได้ ที่เรียกว่า สินบน หรือเงินพิเศษ โดยเริ่มต้นจากการคอร์รัปชันภาคครัวเรือน ซึ่งในเรื่องนี้มีตัวชี้วัดระดับการเปลี่ยนแปลงที่จัดทำโดยคณะวิจัยของคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เมื่อปี 2542 และปี 2557 ซึ่งเป็นช่วงเวลา 15 ปีพอดี

ทั้งนี้ การวิจัยดังกล่าวได้สำรวจจากหัวหน้าครัวเรือน โดยใช้แบบสอบถามชุดเดียวกันและวิธีวิทยาแบบเดียวกัน มีคำถามสำคัญคือ “เมื่อไปติดต่อหน่วยราชการ ถูกเรียกสินบนเงินพิเศษหรือไม่?” “ถูกเรียกเป็นเงินเท่าไร?”

การสำรวจพบว่าในช่วง 15 ปีที่ผ่านมา การถูกเรียกสินบนลดลง โดยในปี 2542 ร้อยละ 10 ที่เคยตอบว่าถูกเรียกสินบน ในปี 2557 เหลือร้อยละ 4.8 และวงเงินราคาจริงที่ถูกเรียกสินบนก็ลดลงมากถึงร้อยละ 90 สำหรับหน่วยงานที่พบว่ามีการเรียกสินบนเป็นมูลค่าสูงสุดจากการสำรวจทั้ง 2 ปีนั้น คือ กรมที่ดิน ลำดับถัดมาของปี 2542 คือ ตำรวจ กรมสรรพากร และกรมการขนส่งทางบก ด้านลำดับถัดมาของปี 2557 คือ ตำรวจ โรงเรียนรัฐบาล และกรมการขนส่งทางบก

“ถามว่าสินบนครัวเรือนลดเพราะอะไร อาจเป็นเพราะหัวหน้าครัวเรือนไม่กล้าตอบ หรือสินบนทางตรงเปลี่ยนเป็นสินบนทางอ้อม คือ ผ่านคนกลาง ผ่านนายหน้า แต่ก็พอจะมีข่าวดี เพราะเมื่อศึกษาระดับลึกลงไป พบว่าระดับการคอร์รัปชันภาคครัวเรือนที่ลดลง อาจเกิดจากการปฏิรูประบบการบริหารราชการในการให้บริหารในรอบ 15 ปีที่ผ่านมา การตรวจสอบจากภายนอก การส่งเสริมจริยธรรม ที่สำคัญ มีการนำเทคโนโลยีสมัยใหม่เข้ามาช่วยการให้บริการภาครัฐ ทำให้การเรียกรับสินบนเป็นไปได้ยากขึ้น เช่น ระบบ EDI ที่กรมศุลกากร และการเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาผ่านอินเทอร์เน็ตของกรรมสรรพากร”

ทั้งนี้ ในการศึกษายังพบด้วยว่า การปฏิรูปเกิดจากแรงผลักดันของภาคประชาชน ธุรกิจเอกชน และสื่อ แต่ก็ได้รับคำตอบจากหน่วยงานที่ไปศึกษาว่าการปฏิรูประบบการให้บริการภาคราชการนี้มีผลต่อข้าราชการระดับกลางและระดับล่างเป็นส่วนใหญ่ แต่ยังไม่สามารถเข้าถึงข้าราชการระดับสูง ทั้งทหาร พลเรือน ตุลาการ และนักการเมือง โดยเฉพาะระดับอธิบดีขึ้นไป

สำหรับสินบนที่เป็นเงินพิเศษที่คิดเป็นตัวเงินได้ ในกรณีของการคอร์รัปชันวงเงินสูงนั้น สามารถดูได้จากตัวชี้วัด คือ ดัชนีความโปร่งใสที่เรียกว่า Corruption Perception Index หรือ CPI ขององค์การโปร่งใสนานาชาติ ซึ่งโดยทั่วไปแล้วคนจะมองว่า CPI เป็นตัวชี้แสดงระดับการคอร์รัปชันของประเทศโดยรวม ซึ่งอาจจะรวมทั้งคอร์รัปชันในภาคครัวเรือนด้วย

cpi 2012_Page_1 CPI2014

ศ. ดร.ผาสุก กล่าวถึงกรณีการวัดระบับความโปรงใสของ CPI ว่า จากที่ตนได้ศึกษาในระดับลึกแล้วพบว่า ข้อมูลที่ใช้ในการสร้างดัชนีนี้เป็นข้อมูลเกี่ยวกับธุรกิจข้ามชาติขนาดใหญ่ที่มาลงทุนในประเทศกำลังพัฒนา เนื่องจากเป็นโครงการขนาดใหญ่วงเงินสูง จึงมีนัยยะว่าคอร์รัปชันที่อาจจะเกี่ยวโยงนั้นก็จะต้องมีวงเงินสูงด้วย

จึงได้ข้อสรุปว่า CPI เป็นดัชนีของการคอร์รัปชันขนาดใหญ่ ไม่ใช่ภาพรวมการคอร์รัปชันภาคครัวเรือนในประเทศนั้นๆ สำหรับการคำนวณดัชนี CPI นี้ เป็นการให้คะแนนจาก 0-100 เป็นคะแนนความโปร่งใส หากคะแนนใกล้สูงแสดงว่าโปร่งใสต่ำ คอร์รัปชันมาก

จากคะแนน CPI ของไทยตั้งแต่ปี 2541-2556 นั้นมีการเปลี่ยนแปลงน้อยมาก ถ้าว่าจะดีขึ้นก็ดีขึ้นเพียงเล็กน้อยเท่านั้น ขณะที่อันดับเมื่อเทียบกับต่างประเทศนั้นจะเห็นว่าอันดับของไทยลดลง จากที่เคยอยู่ในอันดับที่ 61 มาเป็น 102 ขณะที่ประเทศอื่นๆ ดีขึ้น ประเทศในเอเชียที่มีอันดับดีกว่าไทยในปี 2556 ได้แก่ สิงคโปร์อันดับ 5 มาเลเซียอันดับที่ 53 และฟิลิปปินส์อันดับ 94

เมื่อมาดูกรณีนักลงทุนไทย งานศึกษาในปี 2541 สอบถามนักธุรกิจ 430 ราย ที่สังกัดสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย, หอการค้า และสมาคมธนาคาร เรื่องการจ่ายเงินค่าน้ำร้อนน้ำชาให้หน่วยงานราชการ พบว่า 63% ตอบว่าจ่ายเงินค่าน้ำร้อนน้ำชา หรือส่วย หรือเงินใต้โต๊ะ นอกเหนือจากค่าคอมมิสชันในการประมูลโครงการ อีก 36% ตอบว่าไม่ได้จ่าย

และหน่วยงานที่นักธุรกิจระบุว่า จ่ายเงินให้ตั้งแต่ 5 แสนบาทขึ้นไปต่อครั้ง ได้แก่ กระทรวงมหาดไทย กระทรวงคมนาคม กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงศึกษาธิการ สำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงยุติธรรม กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี และทบวงมหาวิทยาลัย ตามลำดับ

คอร์รัปชันวงเงินสูงมักหลุดลอดจากการถูกลงโทษเสมอ โดยเฉพาะการซื้อตำแหน่ง ที่ผ่านมายังไม่มีกรณีซื้อตำแหน่งที่ถูกลงโทษให้ได้เห็นกันจะจะเลย

โดยงานศึกษาของตน และ รศ. ดร.สังศิต พิริยะรังสรรค์ ในกรณีของตำรวจเมื่อปี 2535 พบว่าวงเงินที่จ่ายเพื่อซื้อตำแหน่งใหญ่สูงสุดอาจถึง 30-50 ล้านบาท และอดีตรองอธิบดีกรมตำรวจ พล.ต.อ. วสิษฐ เดชกุญชร ยอมรับว่ามีซื้อขายตำแหน่งกันจริงในกรมตำรวจ

ศ. ดร.ผาสุกยังกล่าวไปถึงงานศึกษาของ ศ. ดร.ศุภชัย ยาวะประภาษ เมื่อปี 2543 ได้ข้อมูลจากการสัมภาษณ์หัวหน้าราชการระดับอำเภอ ระดับจังหวัด และส่วนกลาง ระดับอธิบดี รองอธิบดี และผู้อำนวยการกรมประมาณ 600 ราย พบว่า 44% ตอบว่ามีการซื้อขายตำแหน่งกันจริงในหน่วยงานของตน 6% ตอบว่าไม่แน่ใจ และ 50% ตอบว่าไม่มี

เมื่อถามว่ามีตัวกลางหรือไม่ในการซื้อตำแหน่ง ข้าราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคตอบว่า ผู้ประสานการซื้อขายตำแหน่งคือ นักการเมือง ตามด้วยคนใกล้ชิด และในกรุงเทพฯ ระบุว่าไม่ต้องผ่านใคร สามารถติดต่อผู้บังคับบัญชาได้เลย

“หลายคนเชื่อว่า คอร์รัปชันวงเงินสูงเกิดจากนักการเมืองบังคับให้ข้าราชการทำ แต่ในทางปฏิบัติจริงนั้น ข้าราชการระดับสูงสามารถกระทำการทุจริตได้ด้วยตนเองโดยไม่จำเป็นต้องร่วมมือกับนักการเมือง แต่อาจร่วมมือกับนักธุรกิจ และข้าราชการด้วยกันเอง”

โดยสรุป ในช่วง 15 ปีทีผ่านมา ขณะที่การคอร์รัปชันระดับครัวเรือนลดลงอย่างมาก ผ่านการปฏิรูประบบราชการ และแรงผลักดันจากประชาชน แต่ยังมีปัญหาการคอร์รัปชันวงเงินสูงอยู่ และเมื่อเทียบกับประเทศต่างๆ แล้วไทยยังอยู่ในระดับที่ไม่ดี

ติดตามต่อตอนที่2 กรณีตัวอย่างทุจริตที่เปิดเผยโดยภาคประชาชน