ไม่โปร่งใส+ไร้ธรรมาภิบาล : หน่วยงานรัฐใหม่ในร่าง พ.ร.บ. การพัฒนาดิจิทัลฯ

สฤณี อาชวานันทกุล

ตอนที่แล้วผู้เขียนทิ้งท้ายว่า ร่าง พ.ร.บ. การพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม (ร่างกฎหมายพัฒนาดิจิทัลฯ) ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบไปเมื่อเดือนมิถุนายน 2558 “ดูมีแนวโน้มว่าจะเป็นก้าวแรกของการถอยหลังเข้าสู่ยุคอนาล็อก กล่าวให้ชัดขึ้นอีกคือ “ยุครัฐราชการอนาล็อก” มิใช่เศรษฐกิจและสังคมดิจิทัลแต่อย่างใด”

ร่าง พ.ร.บ.การพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม พ.ศ…. by Sarinee Achavanuntakul

วันนี้ผู้เขียนจะมาขยายความคำกล่าวข้างต้น โดยเปรียบเทียบสองหน่วยงานของรัฐใหม่เอี่ยมที่จะตั้งตามร่างกฎหมายพัฒนาดิจิทัลฯ นั่นคือ “กองทุนพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม” (กองทุนดิจิทัลฯ) และ “สำนักงานส่งเสริมเศรษฐกิจดิจิทัล” (สำนักงานส่งเสริมฯ) กับหน่วยงานหนึ่งซึ่งตั้งขึ้นตามกฎหมายฉบับแรกๆ ของไทยเกี่ยวกับการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัล นั่นคือ “กองทุนวิจัยและพัฒนากิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม เพื่อประโยชน์สาธารณะ” (กองทุน กทปส.) – ตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม

ประเด็นเกี่ยวกับกองทุนดิจิทัลฯ และสำนักงานส่งเสริมฯ ที่ผู้เขียนเห็นว่าเป็นปัญหาที่สุด สะท้อนภาวะ “ไร้ธรรมาภิบาล” ซึ่งเป็นอันตรายต่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมดิจิทัล คือ การมีผลประโยชน์ทับซ้อนตั้งแต่ในโครงสร้าง (ดูรายละเอียดในตารางประกอบบทความ)

ข้อสังเกตบางประการต่อร่าง พ.ร.บ. การพัฒนาดิจิทัลฯ โดยผู้เขียน
ข้อสังเกตบางประการต่อร่าง พ.ร.บ. การพัฒนาดิจิทัลฯ โดยผู้เขียน

คงไม่มีใครปฏิเสธว่า ปัญหาคอร์รัปชั่นฝังลึกเรื้อรังที่สังคมไทยเผชิญหน้ามานับสิบๆ ปีนั้น ส่วนหนึ่งเกิดจากการที่เจ้าหน้าที่รัฐหรือผู้กุมอำนาจทางการเมืองมี “ผลประโยชน์ทับซ้อน” ระหว่างความเป็นเจ้าของธุรกิจกับความเป็นข้าราชการที่ต้องพิทักษ์ประโยชน์สาธารณะ หรือระหว่างหมวกกรรมการบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ที่แสวงกำไรสูงสุด กับหมวกเจ้าหน้าที่รัฐซึ่งมีหน้าที่กำกับดูแลบริษัทเดียวกันในฐานะรัฐวิสาหกิจ

เหตุนี้จึงน่าตกใจอย่างยิ่ง ที่ร่างกฎหมายพัฒนาดิจิทัลฯ กลับเขียนโครงสร้างให้กองทุนดิจิทัลฯ และสำนักงานส่งเสริมฯ มีผลประโยชน์ทับซ้อนตั้งแต่ต้น!

วัตถุประสงค์ของกองทุนดิจิทัลฯ กว้างเป็นทะเล กล่าวคือ “ใช้จ่ายเกี่ยวกับการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งการให้การอุดหนุนหรือกู้ยืมเงินแก่หน่วยงานของรัฐและเอกชนหรือบุคคลทั่วไป ในการดำเนินงานที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคมเพื่อให้เป็นไปตามนโยบายและแผนระดับชาติ…”

ร่างกฎหมายมาตรา 40 ระบุว่า เงินของกองทุนดิจิทัลฯ นั้นสามารถนำไป “ให้หน่วยงานของรัฐและเอกชนหรือบุคคลทั่วไปให้เปล่า หรือกู้ยืมโดยไม่มีดอกเบี้ย”

ข้อนี้เท่ากับเปิดช่องให้กองทุนฯ ดำเนินธุรกิจแข่งกับเอกชนโดยตรง คือเป็นทั้ง Operator และหน่วยงานส่งเสริมสนับสนุนคือ Promoter ในองค์กรเดียวกัน เป็นผลประโยชน์ทับซ้อนตั้งแต่ในโครงสร้าง อีกทั้งยังเปิดทางให้มีการเอื้อประโยชน์ให้แก่พวกพ้องหรือผู้ที่แสวงหาประโยชน์โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะไม่กำหนดว่าการจัดสรรเงินกองทุนและการดำเนินงานของกองทุนนี้จะต้องเปิดเผยต่อสาธารณะ ไม่เหมือนกับกองทุน กทปส. ของ กสทช. ซึ่งกฎหมาย กสทช. บัญญัติข้อกำหนดเรื่องความโปร่งใสข้อนี้ไว้อย่างชัดเจน

กองทุนดิจิทัลฯ ว่าแย่แล้ว สำนักงานส่งเสริมฯ กลับแย่ยิ่งกว่าในแง่นี้ เพราะร่างกฎหมายไม่ได้เพียงแต่ให้อำนาจเป็น Promoter และ Operator แข่งกับเอกชนเท่านั้น แต่มีอำนาจออกนโยบายหรือเป็น Policy Maker ด้วย!

มาตรา 32 ระบุว่า นอกเหนือจากอำนาจหน้าที่หลัก (“ส่งเสริมและสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาอุตสาหกรรมและนวัตกรรมดิจิทัล พัฒนาให้เกิดการใช้เทคโนโลยีดิจิทัลเพื่อสร้างหรือเผยแพร่เนื้อหาผ่านทางสื่อที่เป็นประโยชน์ต่อเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และความมั่นคงของประเทศ…) แล้ว สำนักงานส่งเสริมฯ ยังมีหน้าที่ “จัดทำแผนยุทธศาสตร์การส่งเสริมเศรษฐกิจดิจิทัลให้สอดคล้องกับนโยบายและแผนระดับชาติว่าด้วยการพัฒนาดิจิทัลเพื่อเศรษฐกิจและสังคม” อีกด้วย และจะ “ถือหุ้น เข้าเป็นหุ้นส่วน หรือเข้าร่วมทุนกับบุคคลอื่น” ก็ทำได้!

เขียนกฎหมายแบบนี้เท่ากับเปิดช่องให้มีผลประโยชน์ทับซ้อน คอร์รัปชั่นเอื้อประโยชน์ตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำ ที่เรียกว่า “คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย” หรือ “ชงเอง-กินเอง” ตามภาษาบ้านๆ ที่เราเข้าใจกัน

ยิ่งไปกว่านั้น รายได้ของกองทุนดิจิทัลฯ และสำนักงานส่งเสริมดิจิทัลฯ ยังไม่ต้องนำส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดิน ทั้งที่เป็นหน่วยงานรัฐ 100% ไม่ใช่องค์กรอิสระแบบกองทุน กทปส. ภายใต้ กสทช. อีกทั้งเงินและทรัพย์สินทั้งหมดของสำนักงานส่งเสริมดิจิทัลฯ ยัง “ไม่อยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับคดี” ก่อให้เกิดคำถามว่า เอกชนเจ้าไหนจะอยากมาร่วมทุนหรือค้าขายกับสำนักงาน นอกจากเอกชนที่มีเส้นสายกับผู้บริหาร ซึ่งก็มักจะเป็นเอกชนแบบที่วิ่งเต้นเก่งกว่าทำงานเก่ง เลี้ยงดูปูเสื่อข้าราชการเก่งกว่าประดิษฐ์คิดค้นนวัตกรรมใหม่ๆ

เป็นเรื่องตลกร้ายไม่น้อย ที่กองทุน กทปส. ภายใต้กฎหมาย กสทช. ซึ่งร่างกฎหมายพัฒนาดิจิทัลฯ จะริบเงินบางส่วนส่งให้กับกองทุนดิจิทัลฯ (ร่างแรกๆ ของกฎหมายระบุให้ “ล้ม” กองทุน กทปส. ไปเลยด้วยซ้ำ) ซึ่งเป็นกองทุนที่มีโครงสร้างชัดเจนว่าเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ ไร้ผลประโยชน์ทับซ้อน กลับไม่ถูกใช้เป็น “ต้นแบบ” ในการร่างกฎหมายใหม่

ทั้งหมดนี้เป็นปัญหาเพียงส่วนเดียวเท่านั้นของร่างกฎหมายพัฒนาดิจิทัลฯ ซึ่งมีปัญหาอื่นๆ อีกมากมาย แต่ผู้เขียนเห็นว่ายกมาเพียงเท่านี้ก็เพียงพอแล้วที่จะชี้ว่า กฎหมายฉบับนี้จะจัดตั้งหน่วยงานรัฐใหม่ๆ ที่ไม่จำเป็น เปิดทางให้ผลประโยชน์ทับซ้อนนำไปสู่คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย ซึ่งสุดท้ายก็จะรวมโครงการแย่ๆ ไร้ประสิทธิผลทั้งหลายที่เราเห็นกันจนชินตลอดหลายปีที่ผ่านมา

เฉพาะโครงการแย่ๆ ของกระทรวงไอซีที (ซึ่งกำลังจะ ‘แปลงร่าง’ เป็นกระทรวงดิจิทัล) ก็มีอาทิ โครงการจ้างบริษัท AsiaOnline ให้แปลบทความต่างๆ บนเว็บวิกิพีเดียด้วยเครื่อง (ซึ่งผลลัพธ์คือหลายบทความแทบอ่านไม่รู้เรื่อง) ด้วยวงเงินถึง 10.7 ล้านบาท แต่บทความแปลเหล่านั้นกลับไปอยู่ในเว็บไซต์ AsiaOnline ไม่ใช่วิกิพีเดียไทย (แถมปัจจุบันเนื้อหาก็หายไปแล้ว) จนมาถึงสติ๊กเกอร์ไลน์ชุด “ค่านิยม 12 ประการ” สนนราคา 7 ล้านกว่าบาท

ตัวอย่างบทความแปลด้วยเครื่องโดย AsiaOnline ในโครงการของกระทรวงไอซีที ที่มาภาพ: http://thumbsup.in.th/2011/02/ict-asiaonline-wikipedia/
ตัวอย่างบทความแปลด้วยเครื่องโดย AsiaOnline ในโครงการของกระทรวงไอซีที ที่มาภาพ: http://thumbsup.in.th/2011/02/ict-asiaonline-wikipedia/

วิธีส่งเสริมเศรษฐกิจและสังคมดิจิทัลที่ถูกต้อง คือ การตีกรอบรัฐให้ชัดเจนว่าจะเล่นบทผู้ส่งเสริม (Promoter) และกำกับดูแล (Regulator) เท่านั้น โดยใช้องคาพยพต่างๆ ของรัฐที่มีอยู่เดิมให้มากที่สุด เพื่อเปิดให้กลไกการถ่วงดุลและตรวจสอบปกติทำงาน เช่น ออกมาตรการสิทธิประโยชน์ทางภาษีเพื่อส่งเสริมผู้ประกอบการ ส่งเสริมให้เอกชนร่วมกันกำหนดมาตรฐานเกี่ยวกับความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์ และเพิ่มเงินลงทุนพัฒนาบุคลากรภาครัฐ

ไม่ใช่ตั้งหน่วยงานใหม่ๆ ที่มีอำนาจมหาศาลขึ้นมาแข่งกับเอกชน (ทำตัวเป็น Operator) ทั้งที่ถืออำนาจรัฐอยู่เต็มสองมือ แถมยังไม่ต้องโปร่งใสต่อสาธารณะอีกต่างหาก

ผู้เขียนเห็นว่า ถ้าหากสภานิติบัญญัติแห่งชาติหรือ สนช. ไม่ปัดกฎหมายฉบับนี้ตกไป หรือไม่เรียกร้องให้แก้ไขปัญหาต่างๆ ในร่างกฎหมายนี้อย่างครบถ้วนแล้วไซร้

กฎหมายฉบับนี้ ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของนโยบายชุดแรกๆ ที่รัฐบาลเผด็จการทหารเป็น “ต้นคิด” อย่างแท้จริง ก็จะเป็นเพียงก้าวแรกของการปูทางให้ “รัฐราชการอนาล็อก” หวนคืนมายิ่งใหญ่ ซ้ำร้ายยังเปิดทางให้ทุนนิยมพวกพ้อง-ระบอบอุปถัมภ์แพร่หลายซึมลึกลงกว่าเดิม

มิใช่การส่งเสริมเศรษฐกิจและสังคมดิจิทัลอย่างแน่นอน.