ธัชไท กีรติพงค์ไพบูลย์ สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
เวลาพูดถึงการสมัครสมาชิก หลายคนอาจนึกถึงการกรอกใบสมัคร รอการอนุมัติ แล้วก็ได้รับสิทธิของสมาชิก
แต่การเข้าเป็นสมาชิก OECD ไม่ได้เป็นแบบนั้น
การยื่นหนังสือแสดงเจตจำนงเป็นเพียงการบอกว่า ประเทศหนึ่งต้องการสมัครเข้าเป็นสมาชิก แต่ยังไม่ได้หมายความว่าจะได้เป็นสมาชิกทันที เพราะสิ่งที่ OECD ต้องการดู ไม่ใช่แค่ว่าประเทศนั้น “อยากเข้า” หรือไม่ แต่คือประเทศนั้น “พร้อมจะเป็น” สมาชิกแล้วหรือยัง
ความพร้อมในที่นี้ไม่ได้หมายถึงการเป็นประเทศร่ำรวย หรือมีทุกอย่างสมบูรณ์แบบ แต่หมายถึงการมีกฎหมาย นโยบาย และการทำงานของภาครัฐที่สอดคล้องกับมาตรฐานสากล พร้อมทั้งมีความตั้งใจที่จะพัฒนาให้ดีขึ้นอย่างต่อเนื่อง
ด้วยเหตุนี้ กระบวนการเข้าเป็นสมาชิก OECD จึงไม่ได้สิ้นสุดลงเมื่อยื่นหนังสือแสดงเจตจำนง แต่เพิ่งเริ่มต้นหลังจากนั้น ประเทศผู้สมัครจะต้องร่วมทำงานกับ OECD เพื่อทบทวนกฎหมาย นโยบาย และแนวปฏิบัติในด้านต่าง ๆ พร้อมทั้งแสดงให้เห็นว่า ประเทศมีความพร้อมที่จะก้าวไปสู่มาตรฐานเดียวกับประเทศสมาชิก
การเข้า OECD จึงมีความหมายมากกว่าการได้เป็นสมาชิก เพราะตลอดเส้นทางนั้น ประเทศไทยกำลังใช้โอกาสนี้ยกระดับตัวเองให้เป็นประเทศที่ดีขึ้น
10 ก้าวบนเส้นทางสู่ OECD
เมื่อมองในภาพรวม กระบวนการเข้าเป็นสมาชิก OECD แบ่งออกเป็น 2 ระยะ รวมทั้งหมด 10 ขั้นตอน
ระยะแรกเรียกว่า กระบวนการก่อนเข้าสู่การเป็นสมาชิก หรือ Pre-Accession Process มี 4 ขั้นตอน ตั้งแต่การยื่นหนังสือแสดงเจตจำนง การตรวจสอบข้อมูลพื้นฐาน การพิจารณาความเหมาะสมโดยคณะมนตรี OECD ไปจนถึงการเปิดการหารือเพื่อเข้าเป็นสมาชิกและการจัดทำแผนที่นำทาง หรือ Accession Roadmap ให้แก่ประเทศผู้สมัคร
ส่วนระยะที่สองคือ กระบวนการเข้าเป็นสมาชิกอย่างเป็นทางการ หรือ Accession Process มีอีก 6 ขั้นตอน ตั้งแต่การจัดทำบันทึกเบื้องต้น การประเมินทางเทคนิค การจัดทำถ้อยแถลงสุดท้าย การพิจารณาของคณะมนตรี การลงนามความตกลง ไปจนถึงการดำเนินการทางการทูตเพื่อให้สมาชิกภาพมีผลอย่างสมบูรณ์
เราอาจมองว่ากระบวนการเข้าเป็นสมาชิก OECD มี “เพียง 10 ขั้นตอน” แต่ในความเป็นจริง แต่ละขั้นไม่ใช่แค่การทำเช็กลิสต์ให้ครบ หากเป็นเรื่องที่ประเทศผู้สมัครต้องค่อย ๆ พิสูจน์ให้ประเทศสมาชิกเห็นว่าตนเองมีความพร้อม ทั้งในด้านกฎหมาย นโยบาย และการปฏิบัติจริง
แม้แต่ขั้นแรกอย่างการยื่นหนังสือแสดงเจตจำนง (Letter of Intent) ก็ไม่ได้หมายความว่า OECD จะเปิดกระบวนการรับสมาชิกให้โดยอัตโนมัติ แต่จะพิจารณาก่อนว่า ประเทศนั้นมีคุณสมบัติเหมาะสมหรือไม่ ทั้งในด้านการยึดถือค่านิยมพื้นฐานของ OECD ระดับการพัฒนาของประเทศ ความมุ่งมั่นของรัฐบาล รวมถึงการสนับสนุนจากภาคส่วนต่าง ๆ ภายในประเทศ
อีกประเด็นสำคัญคือ การตัดสินใจของ OECD ใช้หลัก ฉันทามติ (Consensus) ไม่ใช่การลงคะแนนเสียงข้างมาก กล่าวคือ ประเทศสมาชิกทุกประเทศต้องเห็นพ้องร่วมกันว่า ประเทศผู้สมัครมีความพร้อมเพียงพอที่จะก้าวเข้าสู่กระบวนการเป็นสมาชิก
คุณสมบัติที่ OECD พิจารณาก็ไม่ได้มีแค่เรื่องรายได้ต่อหัว และไม่ได้คาดหวังว่าประเทศผู้สมัครจะต้องพัฒนาไปถึงระดับประเทศพัฒนาแล้วตั้งแต่วันแรก
สิ่งที่สำคัญกว่าคือ ประเทศต้องแสดงให้เห็นว่ามีทิศทางการพัฒนาที่ชัดเจน ยึดมั่นในหลักการของ OECD และพร้อมปรับปรุงกฎหมาย นโยบาย และระบบการทำงานของประเทศอย่างต่อเนื่อง
เมื่อผ่านการพิจารณาในช่วงแรกแล้ว OECD จะจัดทำ Accession Roadmap[1] ซึ่งเปรียบเสมือนแผนที่ของการเดินทางสู่การเป็นสมาชิก โดยระบุว่าประเทศผู้สมัครจะต้องผ่านการประเมินด้านใดบ้าง และคณะกรรมการใดของ OECD จะเป็นผู้รับผิดชอบการประเมิน
สำหรับประเทศไทย จะมีคณะกรรมการของ OECD เข้ามาประเมินทั้งหมด 25 คณะ ครอบคลุมแทบทุกด้านของการพัฒนาประเทศ ไม่ว่าจะเป็นเศรษฐกิจ การค้า การแข่งขัน การศึกษา แรงงาน สิ่งแวดล้อม ธรรมาภิบาล ไปจนถึงความเข้มแข็งของสถาบันภาครัฐ
ดังนั้น Accession Roadmap จึงไม่ใช่ใบรับรองการเป็นสมาชิก แต่เป็น แผนที่ที่บอกว่าประเทศไทยยังต้องพัฒนาอะไร และต้องเดินไปในทิศทางใด เพื่อให้พร้อมสำหรับการเป็นสมาชิก OECD อย่างแท้จริง
คนแรกที่ประเมินประเทศไทย คือประเทศไทยเอง
เมื่อเข้าสู่กระบวนการอย่างเป็นทางการ ขั้นตอนสำคัญลำดับแรกคือการจัดทำบันทึกเบื้องต้น หรือ Initial Memorandum: IM
ชื่ออาจฟังดูเหมือนเอกสารราชการทั่วไป แต่ความจริงแล้ว IM คือการสำรวจตัวเองครั้งใหญ่ของประเทศผู้สมัคร โดยต้องพิจารณาว่ากฎหมาย นโยบาย และแนวปฏิบัติของประเทศสอดคล้องหรือแตกต่างจากตราสารทางกฎหมายของ OECD อย่างไร
ตราสารของ OECD มีทั้งส่วนที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย และส่วนที่เป็นหลักการหรือข้อเสนอแนะซึ่งไม่มีผลผูกพันโดยตรง รวมทั้งหมดกว่า 250 ฉบับ[2] ครอบคลุมประเด็นนโยบายสาธารณะแทบทุกด้าน
ดังนั้น ก่อนที่ OECD จะเข้ามาประเมินประเทศไทย คนแรกที่ต้องประเมินประเทศไทยก็คือ ประเทศไทยเอง
คำถามสำคัญในขั้นตอนนี้ไม่ใช่เพียงว่า เรามีกฎหมาย นโยบาย หรือแนวปฏิบัติอะไรอยู่แล้ว แต่ต้องมองให้ลึกลงไปว่า เรื่องเหล่านั้นสอดคล้องกับมาตรฐาน OECD มากน้อยเพียงใด มีช่องว่างอยู่ตรงไหน และหากจะปิดช่องว่างดังกล่าว ประเทศไทยควรดำเนินการอย่างไร
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา หรือ สคก. เป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำ IM ร่วมกับหน่วยงานไทยที่เกี่ยวข้องกว่า 170 หน่วยงาน โดยต้องวิเคราะห์ความเชื่อมโยงกับกฎหมายแม่บทของไทยเกือบ 1,000 ฉบับ กฎหมายลำดับรองอีกเกือบ 15,000 ฉบับ ตลอดจนนโยบายและแนวปฏิบัติของหน่วยงานรัฐอีกหลายหมื่นรายการ
ตัวเลขเหล่านี้สะท้อนให้เห็นว่า การเข้า OECD ไม่ได้เป็นภารกิจของหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง และไม่ใช่เรื่องของต่างประเทศเพียงอย่างเดียว แต่เกี่ยวข้องกับกลไกการทำงานของรัฐไทยแทบทุกส่วน
ประเทศไทยใช้เวลาไม่ถึงหนึ่งปีในการจัดทำ IM และเป็นประเทศผู้สมัครประเทศแรกที่นำปัญญาประดิษฐ์ หรือ AI มาช่วยสนับสนุนการวิเคราะห์ข้อมูล ก่อนส่งบันทึกดังกล่าวให้ OECD เมื่อวันที่ 8 ธันวาคม 2568
อย่างไรก็ตาม การส่ง IM ไม่ได้หมายความว่า ประเทศไทยได้ให้คำมั่นว่าจะต้องแก้ไขทุกเรื่องตามที่ระบุไว้ และไม่ได้เป็นเครื่องยืนยันว่าเมื่อดำเนินการแล้ว OECD จะให้ผ่านการประเมินทันที หรืออาจเรียกได้ว่า IM เป็นเพียงจุดเริ่มต้นของ “การสนทนา” ระหว่างประเทศไทยกับ OECD ว่า เรามองตัวเองอย่างไร OECD เห็นสถานการณ์ของเราอย่างไร และช่องว่างที่มีอยู่ควรได้รับการจัดการด้วยวิธีใด
การประเมินตนเองไม่ได้มีไว้เพื่อบอกว่าเราดีพอแล้ว แต่เพื่อให้เห็นอย่างตรงไปตรงมาว่า เรายังพัฒนาอะไรให้ดีขึ้นได้อีกบ้าง
Initial Memorandum จึงไม่ใช่เส้นชัย แต่เป็นเพียงก้าวแรกของการเดินทาง หลังจากนี้ ประเทศไทยจะเข้าสู่การประเมินทางเทคนิคโดยคณะกรรมการ/คณะทำงาน OECD ทั้ง 25+27 คณะ ซึ่งจะพิจารณาความพร้อมของไทยในแทบทุกด้าน และเป็นช่วงที่ทุกภาคส่วนของสังคมจะเข้ามามีบทบาทอย่างแท้จริง เรื่องราวในขั้นตอนนี้จะเป็นหัวใจสำคัญของการเข้าเป็นสมาชิก OECD ซึ่งจะเล่าต่อในตอนหน้า
