ปม ICAO ให้ไทยสอบตกกรณีขนส่งสินค้าอันตราย ช่องโหว่หน่วยตรวจสอบ ไม่มีคู่มือปฏิบัติ – กฎระเบียบที่สอดคล้องกับสากล

จากที่กรมการบินพลเรือน (บพ.)สอบไม่ผ่านในข้อสำคัญ ของกรมการบินพลเรือนระหว่างประเทศ (International Civil Aviation Organization :ICAO) หรือที่เรียกว่า “ข้อบกพร่องที่มีนัยยะสำคัญต่อความปลอดภัย” (Significant Safety Concerns : SSC) และเมื่อไม่สามารถแก้ปัญหาได้ตามกรอบเวลา 90 วันที่ ICAO วางไว้ ข้อมูลการติดธงแดงหน้าชื่อประเทศไทยจึงถูกเผยแพร่แก่สาธารณะ เพื่อเป็นการกระตุ้นให้ไทยเร่งแก้ปัญหา เมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2558 ร่วมกับอีก 12 ประเทศในสมาชิกภาคีที่เคยได้รับธงแดงไปก่อนหน้า(คลิ๊กที่ภาพเพื่อขยาย)

ICAO

หนึ่งในข้อบกพร่องที่มีนัยยะสำคัญคือเรื่องของ “การขนส่งสินค้าอันตราย” (Dangerous Goods) แหล่งข่าวจากกรมการบินพลเรือน ได้ให้ข้อมูลกรณีดังกล่าวเพิ่มเติมถึงข้อบกพร่องในกระบวนการดำเนินการเรื่องการขนส่งอันตรายของไทยว่า ในข้อบกพร่องที่เป็น SSC ในประเด็นการอนุญาตให้สายการบินขนส่งสินค้าอันตราย โดยICAO ตรวจพบว่า บพ.อนุญาตให้สายการบินทำการขนส่งสินค้าอันตรายโดยไม่มีกฎเกณฑ์ที่ชัดเจน ให้อนุญาตโดยไม่รู้ว่าตรวจอะไรบ้าง ซึ่งตามกำหนดของ ICAO (Annex 18 ของ Chicago Convention) ที่รวมข้อปฏิบัติเกี่ยวกับการขนส่งสินค้าอันตรายทางอากาศไว้นั้น ได้กำหนดขั้นตอน และกระบวนการต่างๆ ทั้งการตรวจสอบ การอบรม โดยแยกทั้งนักบิน ลูกเรือ เจ้าหน้าที่ภาคสนาม และวิธีปฏิบัติในกรณีฉุกเฉิน ฯลฯ ก่อนที่สายการบินที่จะทำการขนส่งสินค้าอันตรายได้

แหล่งข่าวกล่าวว่าตามหลักแล้วการที่สายการบินจะสามารถขนสินค้าอันตรายได้ ต้องขอใบอนุญาตเพิ่มเติม (Special Operations) แยกจากใบอนุญาตทำการบิน (เช่น รับรองบินในสภาพอากาศที่ทัศนวิสัยต่ำ รับรองในการบินระดับความสูงที่แคบลง) โดยการขนส่งสินค้าอันตราย เมื่อขอเพิ่มแล้ว บพ. หรือหน่วยงานที่รับผิดชอบด้านการตรวจสอบ จะต้องตรวจว่าสายการบินมีวิธีปฏิบัติถูกต้องตามข้อกำหนดของ ICAO หรือไม่ จึงจะออกใบอนุญาตให้สายการบินสามารถขนส่งสินค้าอันตรายได้

ต่อประเด็นปัญหาการขนส่งสินค้าอันตรายของไทย รศ.ดร.ศักดิ์สิทธิ์ เฉลิมพงศ์ ภาควิชาวิศวกรรมโยธา คณะวิศวกรรมศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยให้ความเห็นว่า ตาม Annex 18 ของ Chicago Convention นั้น ICAO จะออกข้อกำหนด Technical Instructions for the Safe Transport of Dangerous Goods by Air (TI) ซึ่งกำหนดไว้ว่าในการขอใบอนุญาตขนส่งสินค้าอันตราย สายการบินจะต้องดำเนินการอะไรบ้าง และ บพ. ก็จะต้องตรวจสอบว่าสายการบินได้ดำเนินการตามที่กำหนดหรือไม่ ตัว TI นี้ ICAO จะมีการปรับปรุงทุกๆ 2 ปี ซึ่งสอดคล้องกับวงรอบการปรับปรุง UN Recommendations on the Transport of Dangerous Goods ที่มีการนำไปใช้กับการขนส่งสินค้าอันตรายด้วยรูปแบบอื่นๆ เช่น ทางทะเล ทางถนน ทางรถไฟ ด้วย

“โดยฐานอำนาจของ พ.ร.บ. การเดินอากาศ บพ.สามารถทำการตรวจสายการบินตาม TI ได้ แต่ไม่แน่ใจว่า บพ. ได้ดำเนินการออกอนุบัญญัติที่สอดคล้องกับการปรับปรุง TI ทุกๆ 2 ปีหรือไม่ เพราะบอร์ด กบร. ไม่ค่อยมีการประชุมบ่อยนัก” รศ.ดร.ศักดิ์สิทธิ์ กล่าว

รศ.ดร.ศักดิ์สิทธิ์ กล่าวต่อไปว่า การควบคุมการขนส่งสินค้าอันตรายทางอากาศของไทย ควรเป็นไปตามโครงสร้างการกำกับดูแลที่เป็นสากล ซึ่งองค์การสหประชาชาติได้แนะนำไว้ใน UN Recommendations on the Transport of Dangerous Goods/Model Regulations ซึ่งเป็นแม่แบบสำหรับควบคุมการขนส่งสินค้าอันตรายโดยการขนส่งทุกระบบ ไม่ว่าจะเป็นทางบก น้ำ หรือ อากาศ โดยในหลายประเทศที่นำแม่แบบนี้ไปประยุกต์ใช้จะมีกฎหมายควบคุมการขนส่งสินค้าอันตรายสำหรับทุกรูปแบบการขนส่งเพียงกฎหมายเดียว และกฎหมายนี้จะกำหนดหน่วยงานที่รับผิดชอบ (Competent Authority) เฉพาะในแต่ละเรื่อง หรือแต่ละขั้นตอน เช่น เรื่องมาตรฐานบรรจุภัณฑ์ การจำแนกประเภทสินค้าอันตราย ยานพาหนะที่ใช้ขนส่งสินค้าอันตราย การฝึกอบรมบุคลากรที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น โดยทุกระบบจะใช้กฎระเบียบในการควบคุมที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน ตัวอย่างเช่น การควบคุมมาตรฐานบรรจุภัณฑ์เดียวกัน ซึ่งจะทำให้บรรจุภัณฑ์ที่ได้รับการรับรองมาตรฐานโดยหน่วยงานรับผิดชอบเดียว สามารถใช้ได้กับการขนส่งทุกรูปแบบ นอกจากนี้ เมื่อต้องมีการ
การอัพเดทข้อกำหนดการขนส่งสินค้าอันตราย ซึ่งมีวงรอบทุกๆ 2 ปี ก็สามารถอาศัยอำนาจของกฎหมายนี้ในการปรับปรุงอนุบัญญัติที่เกี่ยวข้องทั้งหมดได้ในคราวเดียว

ด้านแหล่งข่าวรายเดิมให้ความเห็นว่า สำหรับประเทศไทย บพ.มีอำนาจในการกำกับดูแล แต่บพ.ไม่ได้ประกาศให้ครบถ้วนและหลักการขนส่งสินค้าอันตรายไม่ได้อิงกับอะไรเลย โดยกฎหมายนั้นขึ้นอยู่กับการตีความ หากบอกว่าเป็นไปเพื่อความปลอดภัยในการขนส่งทางอากาศในการบิน ก็ตีความได้ว่า “ต้องทำ” แต่กฎหมายไม่ได้บอกว่าต้องทำตามอะไร เป็นอำนาจของผู้ควบคุมบังคับใช้ให้เป็นไปตามกฎหมาย

“ปัญหาของไทยไม่ได้อยู่ที่สายการบิน เพราะด้านการบริการ ความปลอดภัยเป็นเรื่องสำคัญอันดับแรก และเป็นเรื่องพื้นฐานของทุกสายการบิน โดยเฉพาะสายการบินที่บินในระดับอินเตอร์เนชั่นแนล มักต้องผ่านการตรวจสอบ หรือเข้าร่วมเป็นสมาชิกขององค์กรที่เกิดจากการรวมตัวของภาคเอกชนอย่างIATA(International Air Transport Association) ที่ใช้ข้อกำหนดของ ICAO เป็นแม่บทในการดำเนินการตรวจสอบเช่นกัน ดังนั้นหากเจาะจงที่จะตรวจสอบสายการบินส่วนใหญ่ย่อมต้องผ่านมาตรฐานอยู่แล้ว เพราะมาตรฐานเหล่านี้เป็นเสมือนกุญแจที่ทำให้สายการบินต่างๆ ได้รับความเชื่อถือ คล้ายกับที่ภาคอุตสาหกรรมมี ISO รับรอง”

การขนส่งทางอากาศ ที่มาภาพ : www.ddpromote.com
การขนส่งทางอากาศ ที่มาภาพ : www.ddpromote.com

ปรับฐานกฎหมาย รับมาตรฐานสากล

รศ.ดร.ศักดิ์สิทธิ์ ให้ความเห็นว่าไทยควรมีกฎหมายในการควบคุมกระบวนการขนส่งสินค้าอันตรายโดยเฉพาะเพื่อให้ครอบคลุมทุกภาคส่วนของการขนส่งตามแม่แบบการกำกับดูแลการขนส่งสินค้าอันตรายของสหประชาชาติ ซึ่งหากเป็นเช่นนั้นแล้ว ก็จะทำให้ไทยสามารถกำกับดูแลการขนส่งสินค้าอันตรายทางอากาศได้อย่างเป็นมาตรฐาน และจะนำมาสู่การแก้ปัญหาของหน่วยงานที่ดูแลมาตรฐานการบินไทย อย่าง บพ. ในการปรับตัวให้สอดรับกับมาตรฐานของ ICAO ซึ่งก็เป็นหน่วยงานภายใต้สหประชาชาติเช่นกัน

ปัญหาใหญ่ของการควบคุมการขนส่งสินค้าอันตราย (Dangerous Goods) คือ ไทยยังไม่มีกฎหมายรองรับคำว่า “สินค้าอันตราย” มีเฉพาะ พ.ร.บ. วัตถุอันตราย ที่บัญญัติคำว่า “วัตถุอันตราย” ไว้ โดยวัตถุประสงค์หลักของ พ.ร.บ. นั้น คือ การควบคุมการ ผลิต นำเข้า ส่งออก จำหน่าย หรือครอบครองเป็นหลัก ไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อควบคุมการขนส่ง โครงสร้างของพ.ร.บ. วัตถุอันตราย จึงกำหนดหน่วยงานควบคุมวัตถุอันตรายตามประเภทของสาร เช่น กรมวิชาการเกษตรควบคุมยาฆ่าแมลง กรมโรงงานอุตสาหกรรมควบคุมกรดที่ใช้เป็นสารตั้งต้นอุตสาหกรรม เป็นต้น ซึ่งจะเห็นได้ว่าเป็นคนละรูปแบบกับแม่แบบการควบคุมการขนส่งสินค้าอันตรายของ UN
ทั้งนี้กฎหมายที่ทาง บพ.กำลังปรับปรุงอยู่นั้นมีในเรื่องสินค้าอันตราย เป็นข้อกฎหมายเฉพาะของการบิน ซึ่งกรณีนี้ รศ.ดร.ศักดิ์สิทธิ์ ชี้แจงว่า สิ่งที่ บพ.พยายามทำเป็นการแยกส่วนในการควบคุม ซึ่งอาจจะเกิดปัญหาเมื่อมีการขนส่งข้ามระบบได้ หากเป็นการขนส่งทางเครื่องบินอย่างเดียวนั้นไม่มีปัญหา แต่หากเป็นกรณีขนส่งใส่รถมาแล้วมาต่อเครื่องบินนั้นจะทำอย่างไร

“ปัจจุบันกฎหมายไทยที่มีอยู่ยังไม่เอื้อต่อการควบคุมการขนส่งสินค้าอันตรายให้เป็นไปตามแม่แบบของสหประชาชาติ ประเด็นสำคัญประการหนึ่งคือ UN recommendation ICAO TI รวมถึงข้อกำหนดการควบคุมการขนส่งสินค้าอันตรายด้วยรูปแบบการขนส่งอื่นๆ มีการปรับปรุงทุกๆ 2 ปี ถ้าใช้กฎหมายเดิมที่มีอยู่ กรมการบินพลเรือน กรมเจ้าท่า กรมการขนส่งทางบก ก็สามารถทำได้ แต่จะทำอย่างไรเพื่อที่จะให้แน่ใจว่าทุกรูปแบบการขนส่งมันมีความเชื่อมโยงกันหมด การแก้ปัญหาอย่างเป็นระบบคือการมี พ.ร.บ. การขนส่งสินค้าอันตราย ซึ่งใช้ในการวางมาตรการให้กับระบบการขนส่งสินค้าอันตราย โดยมอบอำนาจแต่หน่วยงานที่รับผิดชอบในอนาคตอย่าง สถาบันการบินพลเรือนแห่งชาติ ที่จะเข้ามาทำหน้าที่ในการตรวจสอบ” รศ.ดร.ศักดิ์สิทธิ์ กล่าว

ทั้งนี้ในการขนส่งสินค้าอันตรายหน่วยงานการขนส่งต่างๆย่อมต้องเชื่อมโยงกัน การตรวจสอบต้องมีกระบวนการแบบเดียวกันทั้งหมด ซึ่งในตอนต่อไปจะกล่าวถึงความสำคัญของ “กฎหมายสินค้าอันตราย” ที่ต้องจัดทำให้เป็นหลักเกณฑ์กลางในการควบคุมทุกภาคการขนส่ง เพื่อป้องกันปัญหาที่จะเกิดขึ้นในรูปแบบเดียวกับกรณีการบินไทยกับ ICAO ในภาคการขนส่งอื่นๆ เพราะหากไทยต้องการที่จะเป็นฮับด้านการขนส่งของอาเซียน จำเป็นที่ไทยต้องสามารถปฏิบัติให้ได้ตามมาตรฐานสากล