การกระจายอำนาจกับการคอร์รัปชันในท้องถิ่น

Hesse004

ปัจจุบัน วิชาคอร์รัปชันศึกษาและทุจริตวิทยาได้จำแนกการศึกษาออกเป็น 4 หัวข้อหลัก กล่าวคือ (1) ศึกษาถึงสาเหตุของการคอร์รัปชัน (2) หาวิธีวัดระดับการคอร์รัปชัน (3) ศึกษาผลกระทบจากการคอร์รัปชัน และ (4) ศึกษาแนวทางการแก้ไข และลดโอกาสการคอร์รัปชัน

นอกจากนี้ พื้นที่ของการศึกษาวิจัย (Research Area) ยังแบ่งออกเป็นหลายแขนง เช่น การศึกษาพฤติกรรมคอร์รัปชันในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง (Corruption in Public Procurement) การวิจัยปัญหาคอร์รัปชันในภาคการศึกษา (Corruption in Education Sector) การหาแนวทางลดการคอร์รัปชันในระบบสาธารณสุข (Corruption in Health Sector) การศึกษารูปแบบการคอร์รัปชันในกระบวนการยุติธรรม (Corruption in Judicial Sector) การวิเคราะห์ผลกระทบของการคอร์รัปชันในการจัดหาอาวุธ (Corruption in Arm Procurement) เป็นต้น

ขณะเดียวกันปัญหาคอร์รัปชันในการบริหารงานขององค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) หรือรัฐบาลท้องถิ่น (Corruption in Local Government) นับเป็นอีกหัวข้อสำคัญของการศึกษาปัญหาคอร์รัปชัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความพยายามที่จะตอบคำถามที่ว่า การกระจายอำนาจนั้น (Decentralization) มีผลต่อการทุจริตคอร์รัปชันมากน้อยเพียงใด

โดยความเชื่อที่ผ่านมาว่า การผูกขาด (Monopoly) หรือการรวมศูนย์แห่งอำนาจ คือที่มาและสาเหตุของการคอร์รัปชัน หากเป็นเช่นนี้ การกระจายอำนาจออกไปจะช่วยให้ลดปัญหาคอร์รัปชันลงได้ เพราะประชาชนในท้องถิ่นจะคอยช่วยกันติดตาม สอดส่องดูแลผลประโยชน์สาธารณะที่ตนเองได้รับ

ความเชื่อดังกล่าวถูกท้าทายจากข้อมูลสถิติและการรับรู้ของสาธารณชนทั่วไป กล่าวคือ ยิ่งกระจายอำนาจออกไป ดูเหมือนคอร์รัปชันจะ “กระจาย” ตามไปตามท้องถิ่นต่างๆ ด้วย (ดูเพิ่มเติม)

อย่างไรก็ตาม หากเราศึกษาการแก้ปัญหาคอร์รัปชันภายใน อปท. อย่างจริงจัง เราจะพบว่า อปท. ทั้งหลายต่างรับรู้ถึงปัญหาและพยายามแก้ไขปัญหานั้นอย่างเป็นระบบและใช้ความรู้เป็นตัวนำ เช่น การรวมกลุ่มกันของคนทำงานด้านพัสดุท้องถิ่นในชื่อ ชมรมพัสดุองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อแลกเปลี่ยนข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวข้องกับการจัดซื้อจัดจ้างภายในท้องถิ่น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการที่จะทำให้การจัดซื้อจัดจ้างนั้นถูกต้องตามระเบียบ ลดโอกาสการคอร์รัปชัน หรือแม้แต่ในระดับผู้บริหาร อปท. ที่มีการรวมกลุ่มกันเป็น “สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย”

ที่มาภาพ : https://www.facebook.com/groups/Clubparcelsubdivision/
ที่มาภาพ : https://www.facebook.com/groups/Clubparcelsubdivision/
ที่มาภาพ : https://www.facebook.com/NMT.Thailand
ที่มาภาพ : https://www.facebook.com/NMT.Thailand

ดังนั้น หากเราเข้าใจปัญหาคอร์รัปชันใน อปท. อย่างดีพอ สิ่งแรกที่ควรคำนึง คือ การปรับทัศนคติต่อคนทำงานท้องถิ่นด้วยสายตาที่ “เป็นธรรม” มากกว่าจะตั้งป้อม ชี้หน้าด่าว่าโกงกันอย่างเดียว เพราะโดยหลักการกระจายอำนาจแล้ว การกระจายอำนาจออกจากส่วนกลางนับเป็นโอกาสที่คนในท้องถิ่นจะสามารถเลือกผู้แทนของตนเองเข้ามาบริหารจัดการชุมชนท้องถิ่นของตนเอง

แน่นอนว่า ทุกคนในท้องถิ่นย่อมมี “สิทธิ” และ “เสียง” ที่จะเลือกผู้แทนของตนเข้าไปเป็นนายก อบจ. นายก อบต. หรือนายกเทศมนตรี เช่นเดียวกัน พวกเขาก็ย่อมมีสิทธิที่จะติดตาม ตรวจสอบ ผลการดำเนินงานของผู้แทนเหล่านี้ด้วย

ปัจจุบัน ปัญหาคอร์รัปชันใน อปท. มีตั้งแต่ ระดับเล็ก (Petty Corruption) เช่น เจ้าหน้าที่เรียกรับสินบนในการออกใบอนุญาต เจ้าหน้าที่ประเมินภาษีป้ายหรือภาษีบำรุงท้องที่ให้ต่ำกว่าความจริงโดยแลกกับผลประโยชน์ นายก อบต. บรรจุแต่งตั้งพวกพ้องตนเองเข้ามาทำงานในท้องถิ่นโดยไม่ผ่านกระบวนการสรรหาที่เป็นธรรม เจ้าหน้าที่เทศบาลทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้าง มีการฮั้วประมูลช่วยเหลือกันระหว่างเจ้าหน้าที่พัสดุของ อปท. กับผู้รับเหมา เป็นต้น

ขณะที่การคอร์รัปชันระดับใหญ่ภายในท้องถิ่น (Grand Corruption) จะเกี่ยวข้องกับการออกนโยบาย กฎเกณฑ์ ระเบียบ หรือคำสั่งภายในท้องถิ่นที่ทำให้กลุ่มการเมืองภายในท้องถิ่นนั้นได้รับ “อานิสงส์” จากนโยบายหรือคำสั่ง เช่น นายกเทศมนตรีคิดโครงการที่มีผลประโยชน์ “แอบแฝง” หรือมีผลประโยชน์ทับซ้อนโดยมีพรรคพวกตัวเองได้รับประโยชน์ หรือ “พะยี่ห้อ” ชื่อตนเองและกลุ่มการเมืองตนเองลงบนสิ่งของที่แจกให้ประชาชนในท้องถิ่น

สิ่งต่างๆ เหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นพฤติการณ์ของการใช้อำนาจส่วนรวมเพื่อประโยชน์ต่อตนเองและพวกพ้องโดยอ้างผลประโยชน์ของคนในท้องถิ่น “บังหน้า”

ล่าสุด คณะกรรมการ ป.ป.ช. โดย อนุกรรมการมาตรการป้องกันการทุจริตเชิงนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่น ได้สรุปสภาพปัญหาและสาเหตุการคอร์รัปชันเชิงนโยบายของ อปท. ซึ่งมุ่งไปที่การกระทำของผู้มีอำนาจ คือ ผู้บริหารท้องถิ่น ตั้งแต่ก่อนเข้าสู่ตำแหน่ง ระหว่างดำรงตำแหน่งและการกำกับดูแลตรวจสอบ (โปรดดูแผนภาพ สรุปสภาพปัญหาที่มาจากการคอร์รัปชันเชิงนโยบายของ อปท.)

โดยส่วนตัวแล้วผู้เขียนคิดว่า การคอร์รัปชันเชิงนโยบาย (Policy Corruption) เป็นการประดิษฐ์ “ถ้อยคำ” ให้เชื่อมโยงระหว่างการแสวงหาประโยชน์ของผู้มีอำนาจรัฐ โดยอาศัยการออกนโยบาย คำสั่ง กฎระเบียบต่าง ๆ หรืองดเว้นกฎระเบียบบางข้อเพื่อเอื้อประโยชน์ต่อพรรคพวกหรือกลุ่มทุนตนเอง

ดังนั้น การคอร์รัปชันเชิงนโยบายจึงมีลักษณะเดียวกับ การคอร์รัปชันทางการเมือง (Political Corruption) ที่อาศัยเสียงในสภาเป็น “เวที” แสวงหาผลประโยชน์

ด้วยเหตุนี้ การคอร์รัปชันเชิงนโยบายในท้องถิ่นจึง “ลอกแบบจำลอง” จากการเมืองระดับชาติ ดังนั้น จึงไม่ใช่เรื่องแปลก ถ้าการคอร์รัปชันภายในท้องถิ่นจะสามารถคิดค้นนวัตกรรมแปลกใหม่ในการคอร์รัปชัน โดยอ้างเสียงเรียกร้องของผู้คนในท้องถิ่นตัวเอง(คลิ๊กที่ภาพเพื่อขยาย)

สภาพปัญหาที่มาจากคอร์รัปชัน

การเมืองไม่ใช่เป็นเรื่อง “เลวร้าย” เพราะการเมืองเป็นพื้นที่ต่อรองผลประโยชน์ของกลุ่มต่างๆ ในสังคม การเมืองที่ดีไม่ว่าจะระดับใดก็ตาม ควรเปิดโอกาสให้ผู้คนในสังคมนั้นได้ตั้งคำถามถึงผลการทำงานของตัวแทนที่เราเลือกเข้าไป รวมทั้งติดตามตรวจสอบอย่าง “สร้างสรรค์” ภายใต้เสรีภาพและบรรยากาศที่ “เอื้ออำนวย” นั้น น่าจะเป็นแนวทางที่เป็นรูปธรรมที่สุดแล้ว

…เพราะ การแก้ปัญหาคอร์รัปชันในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คงมิใช่การแก้แบบ “กำปั้นทุบดิน” ด้วยการยุบจำนวน อปท. ลง และหันมารวมศูนย์อำนาจเหมือนเดิม